怎樣改變黨內(nèi)的集權(quán)體制

集權(quán)體制的核心在黨內(nèi)

中共立國之后，確立了權(quán)力高度集中的政治體制。權(quán)力高度集中，不但表現(xiàn)為國家的權(quán)力高度地集中于執(zhí)政黨，更重要的是表現(xiàn)為黨的權(quán)力高度地集中于中央。黨的權(quán)力的高度集中是集權(quán)政體的核心。特別應(yīng)當(dāng)注意的是，黨內(nèi)的集權(quán)是以民主集中制的組織原則在黨章中做了規(guī)定的，即熟盈貫耳的個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央。關(guān)鍵是全黨服從中央。中央是誰?或是哪級組織?這或許可以作不同的解釋。

按黨章規(guī)定，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。既然黨章已有明文規(guī)定，中央的概念是明確的，不應(yīng)該再有別的解釋了。問題在于，這個中央還不能完全地履行它作為最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的職能。因為，黨的全國代表大會要相隔五年才舉行一次，每次會期為一周左右。一俟大會結(jié)束，這個組織也就不存在了，如何再發(fā)揮它最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的作用?更何況，在黨內(nèi)民主生活不正常的年代，連五年一次的黨代大會也保障不了。中央委員會呢?按常規(guī)一年至少召開一次全會，每次會議討論、決定一兩件大事。會議結(jié)束之后，這個組織也無法再履行它的職權(quán)了。因此，中央的職能，即黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的職能就由中央委員會選舉產(chǎn)生的中央政治局和政治局常委來執(zhí)行了。由于中央政治局也不是一個常設(shè)機構(gòu)，因此，黨的中心就不可避免地落到了由一個不到10人組成的中央政治局常委。這種實際情況與黨章的規(guī)定雖有出入，但黨內(nèi)對此并未提出多少質(zhì)疑。多少年來習(xí)慣了，大家也就接受了。不論是蘇共還是中共，還有一個傳統(tǒng)，就是黨內(nèi)要有一個頭，有一個權(quán)威，重要的事情要由他做出決定，接班人也由他指定，全黨乃至全國各族人民要緊密地團結(jié)在他的周圍。斯大林、毛澤東都曾扮演過這樣的角色。在這種體制下，難免產(chǎn)生個人崇拜，專制橫行。因此，黨和國家的權(quán)力實際上控制于一人之手。毛澤東時期，毛掌握著黨、國家乃至公民個人的命運。這當(dāng)然是十分危險的。這個危險的權(quán)力體制曾給黨和國家?guī)磉B續(xù)不斷的災(zāi)難。正如鄧小平所言：“權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會主義事業(yè)的發(fā)展。對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價。現(xiàn)在再也不能不解決了。”鄧公此言是1980年說的。時間又過去30多年了，“權(quán)力過分集中”的問題依然沒有得到解決。

但是，這30年來恰是中國經(jīng)濟發(fā)展最快的30年。能否認為，不改革權(quán)力高度集中的體制同樣可以將國家引向繁榮富強呢?答案恐怕是否定的。因為國家雖然繁榮富強了，但它還不是人民所期盼的目標(biāo)。在繁榮富強的迷彩世界里，如果政治權(quán)力仍然與人民相分離；社會缺乏公正，公民缺乏自由；特權(quán)階層紙醉金迷、揮金如土，而大眾仍渴求著基本的生活需求；社會將一切義務(wù)推向下層，一切權(quán)利為上層所盡享；人民會永遠忍受這種現(xiàn)實嗎?文明與進步，不僅是社會財富總量的富足，更重要的是人民的自由，政治的民主與社會的公正。文明與進步，更重要的應(yīng)當(dāng)是人民精神生活的富有，社會道德與文化水準(zhǔn)的提高，特別是人民享有天賦的自由。因為，只有自由，才能實現(xiàn)人的本質(zhì)(人才能稱之為人)；只有自由，才能使人的潛能得到充分的發(fā)揮；由這樣的人民所組織起來的社會才是充滿活力的，和諧幸福的和不斷向上的。用上述觀點反觀30年來的改革，我們所看到的是，在經(jīng)濟發(fā)展的同時，政治腐敗蔓延了，而且愈演愈烈；社會財富高度地集中于少數(shù)權(quán)貴之手，一些普通的大眾陷于無權(quán)、無產(chǎn)、生活無著的困境。這種“跛足改革”使集權(quán)體制面臨著愈來愈大的壓力，它不斷敲響危機的喪鐘。應(yīng)當(dāng)說，“文革”就是一場政治體制的危機。危機過后由于對政治關(guān)系和經(jīng)濟關(guān)系作了一些調(diào)整，才使中國進入了改革開放的新時期。1989年春夏之交的政治風(fēng)波，又是一場政治危機。只要集權(quán)體制未有改變，這種危機的陰影不可能消失。近幾年來，集權(quán)體制與轉(zhuǎn)型中社會之間的矛盾與沖突愈來愈突出、愈來愈尖銳了。誰都會感受到，各種社會矛盾強烈地威脅著執(zhí)政黨的地位。

改變黨內(nèi)集權(quán)的出路是黨的代表大會成為黨的最高權(quán)力機構(gòu)

一個實行民主制的政黨，其最高的權(quán)力機構(gòu)應(yīng)該是黨的代表大會。只有代表大會有權(quán)對關(guān)系全黨的重大問題做出的決定，只有代表大會所做出的決定，才是全黨意志的合法體現(xiàn)。

現(xiàn)在，在許多人看來，政治局及其常委是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，總書記是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人。這種觀念的存在，同斯大林有很大的關(guān)系。

俄國黨建立于1898年，直至1919年八大之前俄共都沒有政治局這一機構(gòu)(“十月革命”前為了領(lǐng)導(dǎo)武裝起義臨時成立了一個政治局，但不是中央最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。起義勝利后，政治局便取消了)。由于俄共八大的中央委員增至25人(以前僅幾人至十幾人)，為便于處理日常事務(wù)才成立政治局與組織局，兩者為平行的執(zhí)行機關(guān)；中央委員會(代表大會最高權(quán)力的執(zhí)行機關(guān))閉會期間兩局負責(zé)貫徹大會和中央委員會的決定。與此同時，還設(shè)立處理秘書事務(wù)的書記處，但沒有總書記。1922年4月俄共十一大之后，方推斯大林為總書記。總書記就是秘書長之意，并不是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人。

列寧在世時，黨代大會每年召開一次。保障了黨代大會成為黨的權(quán)力中心。到了斯大林時期，逐步取消黨代大會年會制。1925年之后，召開期限從相隔2年、3年、4年、5年，以至13年之久。這樣，使黨的權(quán)力中心從黨代大會轉(zhuǎn)移到了政治局，遂使政治局成為凌駕于全黨全國之上的黨和國家的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，而總書記又是政治局的核心，也自然成了全黨的核心。黨內(nèi)民主也就因之衰落了。

中國共產(chǎn)黨早在1922年7月的第二次全國代表大會上就明確規(guī)定：“全國代表大會為本黨最高機關(guān)，在全國大會閉會期間，中央執(zhí)行委員會為最高機關(guān)”。從黨的二大至八大的章程中都規(guī)定，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是全國代表大會；在代，表大會閉會期間，是它所選出的中央委員會。但是，從九大到十五大，在黨代大會與它所產(chǎn)生的中央委員會之間的關(guān)系，在文字表述上，有了微妙的變化。十五大黨章第十條規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。”這一表述，使黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，“從單一性變?yōu)殡p重性”，即可以理解為存在兩個并重的最高權(quán)力機關(guān)。從實際結(jié)果看，黨的權(quán)力中心實際上是中央委員會，然后再由中央委員會移至中央政治局和中央政治局常委。黨內(nèi)權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制由此形成。由此可見，黨的代表大會一旦失去了作為最高權(quán)力機關(guān)的地位之后，黨內(nèi)勢必出現(xiàn)寡頭統(tǒng)治、個人專制的情況。要消除這種情況，必須恢復(fù)代表大會作為最高權(quán)力機關(guān)的地位。

要使黨的代表大會成為最高權(quán)力機構(gòu)，實行常任制是其首要保障舉措。

黨的一大至六大的黨章規(guī)定，黨的全國代表大會每年舉行一次。七大黨章規(guī)定全國代表大會每3年舉行一次。可是，七大至八大實際上相隔了11年多。鄧小平說：“這是我們黨的民主生活中的一個重要的缺點。”為此，八大黨章在中共歷史上首次規(guī)定了黨的代表大會的常任制，即黨的全國代表大會每屆任期5年，每年舉行一次。可惜，這一制度在實踐中沒能得到貫徹。八大二次會議(1958年)后，隨著黨內(nèi)民主生活的破壞，黨的會議的召開就越來越不規(guī)范了。“文革”期間所召開的九大其通過的黨章不僅取消了黨代大會的常任制，還把黨的代表大會改為5年舉行一次。遺憾的是，這一有損于黨內(nèi)民主的規(guī)定卻一直延續(xù)到十五大，時間竟長達30余年。

鄧小平在八大所作的《關(guān)于修改黨的章程的報告》中對代表大會常任制作了論述。鄧小平說：“為了把黨的民主生活提高到更高的水平，黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制。”他著重指出：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難以達到的。”“代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負責(zé)，就便于經(jīng)常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經(jīng)驗，他們在代表大會會議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機關(guān)的工作。”總之，這一改革，“必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展。”

可見，是否實行黨代大會常任制關(guān)系著是否有健全的黨內(nèi)民主。

黨內(nèi)民主有不同層次和不同形式。如地方(省、市)黨組織民主與基層組織民主，如按民主程序選舉代表、召開會議、做出某項決定，如黨員自由地提出批評與建議，等等。但黨內(nèi)民主的最高層次和最高形式是黨的全國代表大會。因為只有全國代表大會才能集中全黨的意志，并且將這種意志轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的規(guī)定、決議和組織安排。黨的代表大會如果不能召開或很少召開，意味著廢棄或基本廢棄了黨內(nèi)最重要的民主形式。這一民主沒有保障，其他民主也就甭談了。這是已被歷史所證明了的。

黨章規(guī)定，黨的全國代表大會是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，享有最高的決策權(quán)、立法權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。由于黨的代表大會要5年才能舉行，就是說，即使按規(guī)定正常召開，也要5年才能行使它的最高權(quán)力。這對領(lǐng)導(dǎo)一個大國的執(zhí)政黨來說是一個極大的缺陷。有鑒于此，黨代大會的職權(quán)只能由中央委員會代而執(zhí)行了(黨章中二元式最高權(quán)力機關(guān)的規(guī)定可能是出于此種考慮)；由于中央委員會也不過一年左右才能舉行一次會議，那么，最高權(quán)力中心合乎邏輯地落到了政治局和政治局常委了。黨內(nèi)民主便是如此一步一步地被約簡的。

現(xiàn)行的黨的代表大會的制度安排中還存在一個不為人知的邏輯缺陷：即授權(quán)者不能對受權(quán)者進行監(jiān)督。

按常規(guī)，每屆代表大會所選舉產(chǎn)生的中央委員會，應(yīng)受該屆代表大會的監(jiān)督。可是，代表大會在選舉產(chǎn)生新一屆中央委員會之后就完成了它的使命而告終止，即散伙了；它也就沒有機會聽取該屆中央委員會的工作報告，并對其進行監(jiān)督。雖然每屆黨的代表大會都在聽取和審議中央委員會的報告，但每屆黨代大會所聽取和審議的中央委員會的報告不是由該屆黨代大會選舉產(chǎn)生的中央委員會所作的報告，而是由上屆黨的代表大會所選舉產(chǎn)生的中央委員會的報告。由于它們之間并不存在選舉被選舉、授權(quán)被授權(quán)的關(guān)系，因而也不應(yīng)當(dāng)存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

要改變這種有悖邏輯的組織關(guān)系，必須實行代表大會的常任制，才能使代表大會切實地履行對中央委員會的監(jiān)督職能。

代表大會是由代表組成的，代表的狀況如何，對代表大會會議的質(zhì)量關(guān)系很大。

關(guān)于代表，至少存在以下問題。

第一，代表的數(shù)量過多。十二大至十五大，黨的全國代表大會的代表人數(shù)分別為1545、1936、2035、2048名。龐大的代表群體對于會議的召開和充分地討論問題都帶來了種種的不便和不利。

第二，注意了代表的廣泛性而忽視了重在選拔黨務(wù)活動家和政法專家的代表，這對于有效地行使黨的代表大會各項權(quán)力是會打折扣的。

第三，代表結(jié)構(gòu)中黨員領(lǐng)導(dǎo)干部所占的比例太大。1994年1月，中組部出臺了一個《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》，規(guī)定地方黨代會中的領(lǐng)導(dǎo)干部可占代表總數(shù)的70％。十五大的2048名代表中，各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部1554名，占代表總數(shù)的75、9％。

由于各級黨的干部構(gòu)成了代表大會的主體，無論對于反映黨情民意，還是開展黨內(nèi)監(jiān)督都會是一種障礙。

第四，代表的選舉缺乏嚴(yán)格的法規(guī)依據(jù)。中共代表大會代表的產(chǎn)生至今實行直接選舉與間接選舉相結(jié)合、以間接選舉為主的選舉制度。黨代表的候選人名單，由同級黨委提出經(jīng)醞釀決定，也可以由下級黨員大會醞釀提出。“一級一級黨代表的產(chǎn)生，基本上是一級一級的黨組織安排的，這在多大程度上體現(xiàn)了全體黨員的意愿，產(chǎn)生的黨代表又能在多大程度上代表全體黨員的意志，值得探討。”黨代表的產(chǎn)生跳不出“安排為主，選舉為輔”的模式，使黨內(nèi)民主在起點上就受到很大的限止，那么在其他環(huán)節(jié)上能有多少民主，自然就不能寄于多少指望了。

第五，代表的權(quán)利與義務(wù)在現(xiàn)行黨章中設(shè)有專設(shè)條款作明確的規(guī)定，使代表不能依法行使自己的權(quán)力，不少代表在代表大會期間只能成為被動的陪會者，更不要說在會議結(jié)束后如何行使其代表的權(quán)力了。

黨內(nèi)確立權(quán)力制衡的領(lǐng)導(dǎo)體制

“權(quán)力過分集中”是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中的根本缺陷。黨內(nèi)權(quán)力腐化猖獗，個人專制橫行乃是這一體制的共生現(xiàn)象。因此，改變權(quán)力過分集中這一大弊是執(zhí)政黨挽救自身，獲得新生必須跨越的歷史路標(biāo)。

改變這一體制的惟一出路，是將過分集中的權(quán)力進行分解，使之成為權(quán)力配制合理、體現(xiàn)分權(quán)制衡的領(lǐng)導(dǎo)體制。

這項改革工程包括兩大方面的內(nèi)容。

第一方面的內(nèi)容是將黨的權(quán)力中心切實地轉(zhuǎn)移到黨的全國代表大會，使黨的代表大會成為名副其實的黨的最高權(quán)力機關(guān)，擁有最高決策權(quán)、立法權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。黨的中央委員會是黨的代表大會選舉產(chǎn)生的黨的最高執(zhí)行機構(gòu)，因此可稱中央執(zhí)行委員會，它不再像目前的黨章中所規(guī)定的是一個與黨的代表大會并立的“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”。黨章中這一“二元最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”的規(guī)定在邏輯上無法回答這樣一個問題：一個國家，一個黨，能否有一個以上的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)?如果有兩個最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，何者才是事實上的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)呢?有人可能會說，代表大會期間代表大會是最高的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)；代表大會結(jié)束后，中央委員會是最高的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)了。問題在于，代表大會5年才召開一次，每次時間僅為一周左右；在長達5年時段中它能發(fā)揮多大“最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”的作用，這是不難想象的。問題還在于，黨章規(guī)定，黨的代表大會是由中央委員會召集的，代表大會代表的名額分配、選舉辦法以及代表大會所要討論、決定的問題，也都是由中央委員會事先決定的(事實上是由政治局和政治局常委操辦的)。眾所周知，代表大會所要選舉產(chǎn)生的新一屆中央委員會(包括候補中央委員)的候選人名單以及新一屆中央的最高領(lǐng)導(dǎo)人名單，也是由中央委員會提出的(事實上是由政治局和政治局常委操辦的)。也就是說，整個代表大會自始至終都是在中央委員會的周密安排下進行的。由此可見，無論是在非代表大會時期還是在十分短暫的代表大會期間，中央委員會實際上都行使著最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的職權(quán)。這樣，黨章中規(guī)定的“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的全國代表大會”，不是一一落空了。為了結(jié)束這種狀況，為了把黨的領(lǐng)導(dǎo)體制切實地推上民主化的軌道，黨的代表大會與中央委員會之間的權(quán)力配置必須做出調(diào)整。

這項改革工程的第二方面內(nèi)容是建立由代表大會選舉產(chǎn)生的與中央委員會地位并行的中央監(jiān)察委員會。這早就是一個舉國舉黨共識共盼的問題了。

這一設(shè)想早在1919年就為列寧所提出，并于1921年得以實施。可惜到了斯大林時期，改造了黨內(nèi)監(jiān)察體制，使監(jiān)察委員會歸屬于中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)，失去了監(jiān)督中央委員會的職權(quán)。從1934年蘇共十七大之后，就沒有任何機構(gòu)可以監(jiān)督蘇共中央領(lǐng)導(dǎo)人了，為斯大林實行個人專制鋪平了道路。

中共早在1927年黨的五大上做出規(guī)定，由黨的全國代表大會選舉中央委員會和中央監(jiān)察委員會，兩者并行，互不兼任。由于大革命失敗，此規(guī)定未能實現(xiàn)。七大對黨的監(jiān)察機關(guān)的體制也做了同樣性質(zhì)的規(guī)定，同樣未有實現(xiàn)。1949年立國不久，中共做出成立中紀(jì)委的決定，隨后于1951年11月選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會。八大對加強監(jiān)察機關(guān)做了進一步的規(guī)定。“文革”中黨的監(jiān)察工作遭到全盤否定和全面破壞，直至十一屆三中全會之后才恢復(fù)監(jiān)察機關(guān)和黨內(nèi)監(jiān)督工作。十二大以來，黨內(nèi)監(jiān)督總的來說在逐漸加強，所取得的成績也是很不容易的。由于監(jiān)督機構(gòu)依然存在著是同級黨委的從屬機構(gòu)這一體制上的缺陷，極大地限制了黨內(nèi)監(jiān)督功能的有效發(fā)揮，主要是難以對同級黨委特別是對其領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督，在中央，則難以對中央委員會及其中央領(lǐng)導(dǎo)人進行監(jiān)督。這就使從中央到地方的中共各級黨委集立法(決策)、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)于一體，使黨內(nèi)一大批身任要職的高級領(lǐng)導(dǎo)干部處在弱監(jiān)、失監(jiān)乃至禁監(jiān)的權(quán)力空間，特別是到了黨的權(quán)力頂峰，幾乎是監(jiān)督真空，這自然是非常危險的。遺憾的是，自改革開放以來，一直未有下決心改革這一弊端，盡管要求改革的呼聲十分的普遍與強烈。不言而喻，黨內(nèi)監(jiān)督的重點不是普通黨員和一般黨員干部，而是手握重權(quán)的中央高級領(lǐng)導(dǎo)，是中央委員會、中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和中央領(lǐng)導(dǎo)人，因為他們集中著各方面的權(quán)力，責(zé)任重大，其行使的權(quán)力是否正確，關(guān)系到黨和國家的興衰，關(guān)系到黎民百姓的禍福。可是，現(xiàn)行的監(jiān)督體制恰恰是“對黨的最高領(lǐng)導(dǎo)層的監(jiān)督成為我們黨內(nèi)監(jiān)督最薄弱的一環(huán)”，或者說，那些“最需要制約的(權(quán)力)，恰恰是監(jiān)督體系達不到的地方”。吳吉遠認為：“前蘇聯(lián)之所以蛻變，就在于蘇共中央委員會是不受制約的權(quán)力，蘇共最高領(lǐng)導(dǎo)人沒有受監(jiān)督的機制，蘇共中央及其最高領(lǐng)導(dǎo)人的錯誤得不到糾正，黨和國家機關(guān)官僚化，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特權(quán)化，形成了一個特權(quán)階層，嚴(yán)重脫離群眾，失去民心。前蘇聯(lián)、東歐的教訓(xùn)不為不深刻。”

當(dāng)代中國史的慘痛教訓(xùn)也表明，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人，乾綱獨斷，長期失去監(jiān)督制約，將意味著什么。改革開放以來的歷史也表明，權(quán)力一旦失去監(jiān)督，必定腐敗叢生。所以，“反腐之要，不在于‘秋后算賬’，懲處一批又一批腐敗分子；也不在于道德教化，嚴(yán)于自律；而是要努力鏟除滋生腐敗的土壤，從根本上檢討現(xiàn)行的權(quán)力體制。”

有鑒于此，改革黨內(nèi)監(jiān)督體制以及強化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，一直成為當(dāng)代中國有識之士所焦急的問題，也是改革治黨體制所面對的一個重大問題。早在1987年1月中共中央3號文件就指出，為了國家的長治久安，應(yīng)當(dāng)“有一套制度制約和監(jiān)督黨和國家的高級領(lǐng)導(dǎo)人。特別是職權(quán)最高的領(lǐng)導(dǎo)人都能嚴(yán)格遵守憲法，遵守黨紀(jì)，不至于不受任何限制，自由活動，使我們黨和國家的治理基本上靠制度而不是靠人”。應(yīng)當(dāng)說，改革黨的監(jiān)督體制的目標(biāo)早已明確，條件也早已成熟了。

根據(jù)上述分析，黨的中央的權(quán)力體制或領(lǐng)導(dǎo)體制可作如下概括：黨的全國代表大會為黨的最高權(quán)力機關(guān)，享有黨內(nèi)立法、決策、監(jiān)督的最高權(quán)力；代表大會分別選舉產(chǎn)生中央執(zhí)行委員會和中央監(jiān)察委員會，他們分別對代表大會負責(zé)，從而形成立法(決策)、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)互相制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變原中央委員會以及中央政治局與政治局常委集黨內(nèi)立法(決策)、執(zhí)行、監(jiān)督三種最高權(quán)力于一體的“過分集中”的權(quán)力體制。

黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)作上述重大調(diào)整，可算是治黨體制的重大革新了，但也不過是摒棄斯大林的黨內(nèi)集權(quán)模式，回歸到馬克思所提出的治黨模式。早在19世紀(jì)40年代，馬克思、恩格斯所建立的共產(chǎn)主義同盟就規(guī)定：代表大會是同盟的最高權(quán)力機關(guān)，決定黨的重大事情，中央委員會是同盟的最高權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，從支部到中央委員會都要向代表大會負責(zé)并報告工作。

即使代表大會實行常任制，在一年一次的代表大會期間恐怕依然難以履行它的全部職權(quán)；又由于中央委員會是代表大會的執(zhí)行機構(gòu)，因此，代表大會在閉會期間需要設(shè)立一個常務(wù)機構(gòu)——中國共產(chǎn)黨全國代表大會常務(wù)委員會，來繼續(xù)行使在代表大會期間不可能完全履行的事務(wù)；如同全國人民代表大會常務(wù)委員會那樣。由于黨代大會常務(wù)委員會的設(shè)立，黨的代表將分為兩部分，大部分為一般代表，一部分為常任代表。一般代表為兼職，大會結(jié)束后回到自己的工作崗位，但仍應(yīng)履行代表的權(quán)利和義務(wù)。常任代表為專職，大會期間參加大會，會后繼續(xù)履行代表大會的職權(quán)。這部分代表在黨務(wù)工作經(jīng)驗、社會科學(xué)知識和社會活動能力等方面應(yīng)當(dāng)比一般代表有更高的要求，并且有任期的限制。這兩部分代表都應(yīng)當(dāng)在黨員中以直接選舉的方式產(chǎn)生。另外，由于設(shè)立代表大會常務(wù)委員會，全國代表大會會議應(yīng)當(dāng)由它來組織召開，而不是由中央委員會來主持召開。

黨的代表大會作為黨的最高權(quán)力機關(guān)并實行常任制之后，它的權(quán)限應(yīng)在原來基礎(chǔ)上有所擴大。譬如，原來黨代大會只選舉產(chǎn)生中央委員會和中央紀(jì)律檢查委員會。中央政治局、政治局常委和黨的總書記以及中央軍事委員會主席就由中央委員會選舉產(chǎn)生了。代表大會這種狹小的選舉權(quán)限使它在決定黨內(nèi)重要領(lǐng)導(dǎo)核心時喪失了應(yīng)有的權(quán)力，難免使黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子的人選不是取決于黨代大會的意志和全黨多數(shù)黨員的意志，而容易為黨內(nèi)的少數(shù)人所控制。這種情況在以往的歷史上是屢見不鮮的。而且，當(dāng)黨的領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)生某種錯誤時(這是不可避免的)，代表大會既無法監(jiān)督，也無權(quán)更換。這是以往黨的領(lǐng)導(dǎo)人的錯誤一旦發(fā)生便長期得不到糾正的一個重要原因。十分合乎邏輯的是，既然代表大會要負責(zé)選舉產(chǎn)生它的執(zhí)行班子中央委員會，那么它首先所關(guān)注的理所當(dāng)然是這個班子的頭，如果它無權(quán)挑選這個頭，那它作為黨的最高權(quán)力機關(guān)就名不副實了。總之，黨的全國代表大會除選舉產(chǎn)生中央委員會之外，還應(yīng)當(dāng)有權(quán)選舉產(chǎn)生中央政治局、政治局常委和黨的總書記。惟如此，才表明黨的全國代表大會是黨的最高權(quán)力機關(guān)。