黨內(nèi)分權(quán)制衡的來歷和經(jīng)驗(yàn)

關(guān)于黨的自身制度的改革問題，我想引用胡耀邦的一段談話。

胡耀邦曾痛心地說：“回顧一生，有兩件事是難以原諒自己的。一件是1959年廬山會(huì)議批判彭老總，我明知彭老總是對(duì)的，心里很矛盾，但因?yàn)橄嘈胖醒耄才e了手。第二件是1968年黨的八屆十二中全會(huì)，大多數(shù)中央委員都被打倒了，為了湊足到會(huì)人數(shù)，我被匆忙解放出來，出席會(huì)議，一看到說少奇同志是‘內(nèi)奸’的材料，根據(jù)我的政治經(jīng)驗(yàn)，就知道是不可靠的，這時(shí)我已經(jīng)并不以為上邊說的一定正確了，而是抱著夫復(fù)何言和不得已的態(tài)度，勉強(qiáng)舉了手。會(huì)議公報(bào)雖然說是‘一致通過’，但是就有那么一個(gè)老大姐，敢于冒天下之大不韙，沒有舉手，這就是陳少敏同志。在表決前，她說自己心臟病又犯了，伏在桌上，拒絕舉手，真是難能可貴。為什么那么多人不得不舉手，這當(dāng)然是由于長(zhǎng)期缺乏民主，容不得不同意見。從政治體制改革來說，黨本身的改革是關(guān)鍵，也是難于起步的難點(diǎn)，不能操之過急。十年、二十年后，這些問題總會(huì)提上會(huì)議桌的。”(《百年潮》雜志2000年第一期《88年冬：與耀邦同志談心》)

胡耀邦講這番話的時(shí)候是1988年，10年、20年之后的1998年、2008年，黨的制度改革問題仍然沒有提上議事日程。中國(guó)共產(chǎn)黨今年就要召開第十八次全國(guó)代表大會(huì)，已經(jīng)到了把問題提出來的時(shí)候了。

一、早期國(guó)際共運(yùn)的分權(quán)制衡

1847年馬克思和恩格斯創(chuàng)建了世界上第一個(gè)無產(chǎn)階級(jí)政黨——共產(chǎn)主義者同盟。同盟的組織系統(tǒng)自下而上是：支部、區(qū)部、總區(qū)部、中央委員會(huì)、代表大會(huì)。

根據(jù)《共產(chǎn)主義者同盟章程》，同盟的領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行分權(quán)制衡：

一、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)自下而上選舉產(chǎn)生，不由上級(jí)委任。

二、代表大會(huì)是全盟的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)。關(guān)于修改章程的一切提案均經(jīng)總區(qū)部轉(zhuǎn)中央委員會(huì)，再由中央委員會(huì)提交代表大會(huì)。

三、全盟代表大會(huì)實(shí)行年會(huì)制，每年8月舉行。

四、中央委員會(huì)是全盟的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，向代表大會(huì)報(bào)告工作，接受審議。遇緊急情況由中央委員會(huì)召集非常代表大會(huì)。(《馬克思主義黨的學(xué)說選讀》)

從十九世紀(jì)六十年代到二十世紀(jì)二十年代，在馬克思主義理論基礎(chǔ)上，先后建立了三個(gè)無產(chǎn)階級(jí)國(guó)際聯(lián)合組織——第一國(guó)際、第二國(guó)際和第三國(guó)際。其中第一國(guó)際(即國(guó)際工人協(xié)會(huì))和第三國(guó)際(即共產(chǎn)國(guó)際)都設(shè)立了嚴(yán)密的組織系統(tǒng)，它們留下了正規(guī)的章程可供后人借鑒。

1871年馬克思親自執(zhí)筆的國(guó)際工人協(xié)會(huì)共同章程(《馬克思恩格斯選集》第二卷)第3、4、5條規(guī)定：“每年召開協(xié)會(huì)各分部選派代表組成的全協(xié)會(huì)代表大會(huì)。”

“代表大會(huì)選舉總委員會(huì)委員，并每年確定總委員會(huì)駐地。每次代表大會(huì)規(guī)定下次代表大會(huì)召開的時(shí)間和地點(diǎn)。總委員會(huì)有權(quán)在必要時(shí)改變集會(huì)地點(diǎn)，但無權(quán)推遲集會(huì)時(shí)間。全協(xié)會(huì)代表大會(huì)在年會(huì)上聽取總委員會(huì)關(guān)于過去一年的活動(dòng)的公開報(bào)告。”

“總委員會(huì)從其委員中選出為進(jìn)行各種事務(wù)所必要的負(fù)責(zé)人員，即財(cái)務(wù)委員、總書記、各國(guó)通訊書記等等。”

1920年共產(chǎn)國(guó)際第二次代表大會(huì)制定的共產(chǎn)國(guó)際章程第4、5條規(guī)定：“共產(chǎn)國(guó)際的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是加入共產(chǎn)國(guó)際的一切政黨和組織的世界代表大會(huì)。代表大會(huì)每年召開一次。只有代表大會(huì)有權(quán)修改共產(chǎn)國(guó)際綱領(lǐng)。代表大會(huì)討論和決定有關(guān)共產(chǎn)國(guó)際活動(dòng)的綱領(lǐng)性問題和策略性問題。”

“世界代表大會(huì)選出共產(chǎn)國(guó)際執(zhí)行委員會(huì)，作為代表大會(huì)休會(huì)期間共產(chǎn)國(guó)際的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，它只對(duì)代表大會(huì)負(fù)責(zé)。”(《共產(chǎn)國(guó)際第二次代表大會(huì)文件》)

這些文件充分反映出，國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)創(chuàng)立的領(lǐng)導(dǎo)體制是“代議制”。掌握決策權(quán)的是最高權(quán)力機(jī)關(guān)代表大會(huì)，由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的委員會(huì)(無論叫總委員會(huì)還是叫執(zhí)行委員會(huì))則是掌握?qǐng)?zhí)行權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。執(zhí)行機(jī)關(guān)要對(duì)決策機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。決策機(jī)關(guān)實(shí)行年會(huì)制，即每年舉行一次大會(huì)，審議執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作，牢牢地把握大方向。按照這種優(yōu)良傳統(tǒng)，執(zhí)行機(jī)關(guān)有錯(cuò)必糾，很難越權(quán)脫軌、自作主張，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)便能實(shí)現(xiàn)有效的分權(quán)制衡，推動(dòng)國(guó)際共運(yùn)蓬勃發(fā)展。

由馬克思、恩格斯開創(chuàng)的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分權(quán)制衡的領(lǐng)導(dǎo)體制，延續(xù)到列寧時(shí)代，也延續(xù)到俄國(guó)社會(huì)民主工黨(1918年3月改名為共產(chǎn)黨)。

1906年4月，俄國(guó)社會(huì)民主工黨第4次代表大會(huì)通過的《組織章程》規(guī)定：“黨的最高機(jī)關(guān)是代表大會(huì)。代表大會(huì)由中央委員會(huì)召開，每年一次。”1917年十月革命后，雖然當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外環(huán)境依然十分惡劣，但是以列寧為首的俄國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持黨代會(huì)年會(huì)制。在1918年到1923年間共召開了六次黨代表大會(huì)。

黨代會(huì)年會(huì)制的目的在于保證黨代會(huì)是黨的權(quán)力中心。不過，由于黨代會(huì)一年開一次，在黨代會(huì)閉會(huì)期間，其權(quán)力中心的地位往往會(huì)被中央委員會(huì)或其他機(jī)構(gòu)所取代。馬克思、恩格斯早在1847年就發(fā)現(xiàn)了類似的問題，所以他們?cè)凇豆伯a(chǎn)主義者同盟章程》第33條特別強(qiáng)調(diào)：“遇緊急情況由中央委員會(huì)召集非常代表大會(huì)”作為年會(huì)制的補(bǔ)充。列寧堅(jiān)持了這種做法，并開創(chuàng)了黨的“代表會(huì)議”制度的形式。黨的代表會(huì)議由黨中央召集各省委和各民族地區(qū)委員會(huì)的代表組成，其規(guī)模和職權(quán)比黨的代表大會(huì)小一些。俄國(guó)共產(chǎn)黨1919年12月規(guī)定，黨代表會(huì)議每3個(gè)月開一次；1921年規(guī)定每年開兩次；1922年規(guī)定在兩次黨代表大會(huì)之間召開一次，目的是避免黨代表大會(huì)權(quán)力流失到黨的中央委員會(huì)去，以防喧賓奪主。

在黨的建設(shè)中，列寧一貫認(rèn)為，由黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的中央委員會(huì)只是黨代會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而不是黨的決策機(jī)關(guān)。為了防止中央委員會(huì)過度集權(quán)，除了中央委員會(huì)分設(shè)三個(gè)機(jī)構(gòu)(政治局、組織局和書記處)之外，還特意規(guī)定不設(shè)中央委員會(huì)主席。即使如此，列寧仍然很不放心。在列寧的倡議下，1920年俄共第九次全國(guó)代表會(huì)議通過了《關(guān)于黨的建設(shè)的當(dāng)前任務(wù)》的決議，其中第十九條指出：“代表會(huì)議認(rèn)為有必要成立一個(gè)同中央委員會(huì)平行的中央監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)最有修養(yǎng)、最有經(jīng)驗(yàn)、最大公無私并能嚴(yán)格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成。”列寧想把黨的監(jiān)察制度發(fā)展成為分權(quán)制衡機(jī)制。

晚年的列寧集中思考和探索了俄國(guó)共產(chǎn)黨如何防止權(quán)力過度集中的問題。他以口授的方式寫下了《給代表大會(huì)的信》、《我們?cè)鯓痈慕M工農(nóng)檢察院》等著作。

顯然，列寧是想將黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人都一律置于中央監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督之下，這是一種典型的分權(quán)制衡的思路，這種思想如果能夠貫徹始終，對(duì)于保證共產(chǎn)黨的長(zhǎng)治久安具有重要的意義。然而，由于復(fù)雜的原因，列寧的這一探索隨著他的逝世而中斷。爾后，已經(jīng)擔(dān)任俄共中央總書記的斯大林逐步將黨和國(guó)家的最高決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身。這種高度集權(quán)的體制為日后蘇共和蘇聯(lián)的垮臺(tái)留下了隱患，同時(shí)也貽害了其他共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會(huì)主義國(guó)家，造成了數(shù)不清的悲劇。

二、集權(quán)制之害

斯大林集大權(quán)于一身，是從兩個(gè)方面進(jìn)行的。一方面是把俄國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)的年會(huì)制越拉越長(zhǎng)，由每年開會(huì)改為2年一次、3年一次、4年一次，甚至十多年都不開黨代表大會(huì)，斯大林控制的俄共中央便長(zhǎng)時(shí)期無須向黨代會(huì)報(bào)告工作和接受審議了。另一方面在人事上架空了中央監(jiān)察委員會(huì)，并于1934年修改黨章，把專門監(jiān)督黨中央的中央監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)改為專門監(jiān)督下級(jí)地方黨組織是否執(zhí)行了中央委員會(huì)的決定。

于是，按照國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的優(yōu)良傳統(tǒng)，列寧時(shí)代所建立的黨代表大會(huì)(及黨代表會(huì)議)行使決策權(quán)、中央委員會(huì)行使執(zhí)行權(quán)、中央監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的這樣一種分權(quán)制衡制度，終于被高度集權(quán)的體制取代，走上了一條慘烈的不歸路。

破壞權(quán)力制衡，將生殺予奪大權(quán)集于一身的斯大林排除異己、濫殺無辜。俄共中央政治局中列寧原先的同事布哈林、加米涅夫、季諾維也夫、李可夫、皮達(dá)可夫等等被作為“人民公敵”處以死刑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)十月革命進(jìn)行過政治領(lǐng)導(dǎo)的全部24名黨中央委員中，先后有14人被斯大林殺害；從軍事上領(lǐng)導(dǎo)十月革命的60名彼得格勒蘇維埃革命軍事委員會(huì)委員和政委中，有54人被斯大林殺害；第一屆人民委員會(huì)共有15名委員，除了列寧和斯大林以外的13人中，有9人先后被以革命的名義處死；其他共產(chǎn)黨員共有120多萬人被逮捕，其中很多被處以死刑或被判徒刑。

據(jù)1988年4月17日蘇聯(lián)官方報(bào)紙《文學(xué)報(bào)》第一次透露，在斯大林時(shí)期被殺害或被判處勞改的共計(jì)有5000萬人，約占蘇聯(lián)人口總數(shù)四分之一。

斯大林大規(guī)模“肅反”的程序是：不允許被告申辯和上訴；死刑判決后立即執(zhí)行。

三、集權(quán)制與中國(guó)歷史上的人禍

先回顧一下中國(guó)共產(chǎn)黨歷次全國(guó)代表大會(huì)召開的時(shí)間：“一大”——1921年

“十大”——1973年“二大”——1922年

“十一大”——1977年“三大”——1923年

“十二大”——1982年“四大”——1925年

“十三大”——1987年“五大”——1927年

“十四大”——1992年“六大”——1928年

“十五大”——1997年“七大”——1945年

“十六大”——2002年“八大”——1956年

“十七大”——2007年“九大”——1969年

從這張時(shí)間表上我們可以看出，在“六大”之前，中國(guó)共產(chǎn)黨的全國(guó)代表大會(huì)是按照共產(chǎn)國(guó)際的優(yōu)良傳統(tǒng)，基本上每年召開一次，八年開了六次。而在1928年“六大”之后，直到1945年才開“七大”，中間隔了長(zhǎng)達(dá)17年，這期間共產(chǎn)國(guó)際還多次發(fā)電報(bào)催促中共中央該開黨代會(huì)了。

中國(guó)共產(chǎn)黨1945年“七大”之后，直到1956年才開“八大”，中間又隔了11年。“八大”通過的黨章規(guī)定黨代表大會(huì)實(shí)行常任制和年會(huì)制，即黨代會(huì)每屆任期5年，每年舉行一次。這個(gè)規(guī)定后來又落空了。1958年舉行了八大二次會(huì)議之后就再也沒有八大三次會(huì)議了，直到1969年才召開“九大”。此時(shí)離1956年的“八大”，已相距13年之遙了。這13年是不是沒有什么黨國(guó)大事需要代表大會(huì)來決策呢?

請(qǐng)看令人痛心的史實(shí)：

——1957年搞了一場(chǎng)反右派的“陽謀”。到底打了多少右派?統(tǒng)計(jì)口徑不一。有的說是55萬，有的說是300多萬。(《炎黃春秋》雜志2009年第2期《毛澤東發(fā)動(dòng)整風(fēng)的初衷》)總而言之，反右派這件事不算小吧，到底該不該搞?應(yīng)當(dāng)如何搞?這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)為什么會(huì)擴(kuò)大化，為何99.99％以上的右派分子都打錯(cuò)了?這個(gè)錯(cuò)誤是不是在集權(quán)體制下造成的?當(dāng)然是。這件大事在事前未經(jīng)黨代表大會(huì)決策，事后未見黨代表大會(huì)審議。

——從1959年廬山會(huì)議批判所謂“彭德懷、黃克誠(chéng)、張聞天、周小舟反黨集團(tuán)”開始，全國(guó)反右傾，在干部中打了300多萬右傾機(jī)會(huì)主義分子，政策左上加左，大搞“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”，幾年內(nèi)全國(guó)餓死數(shù)千萬人。此事事前未經(jīng)黨代表大會(huì)決策，事后也未見黨代表大會(huì)審議，甚至長(zhǎng)時(shí)期向全黨全國(guó)人民封鎖餓死人的信息，還要人民歌頌三面紅旗。

——1966年毛澤東親自發(fā)動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)了無產(chǎn)階級(jí)文化大革命。文化大革命也未經(jīng)執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨的全國(guó)代表大會(huì)決策。據(jù)1978年12月13日葉劍英在中央工作會(huì)議閉幕式上講話：這場(chǎng)古今中外的空前浩劫中，死了2000萬人，整了1億人，占當(dāng)時(shí)中國(guó)人口總數(shù)的1/9，浪費(fèi)了8000億元人民幣。(見安徽人民出版社《沉冤昭雪——平反冤假錯(cuò)案》1998年第1版)此外，大中小學(xué)將近10年不能正常上課，全國(guó)停止招考研究生達(dá)12年之久。

這段令人痛心疾首的歷史告訴我們，在高度集權(quán)的條件下，中共“八大”以來，黨代表大會(huì)未能按規(guī)定行使決策權(quán)，未能按規(guī)定制約執(zhí)行權(quán)，未能有效發(fā)揮監(jiān)督權(quán)，是與反右派、大饑荒和“文革”這三大人禍聯(lián)系在一起的。

四、分權(quán)制衡之必要

斯大林的集權(quán)體制建立并貽害社會(huì)主義陣營(yíng)之后，尤其是個(gè)人迷信盛行之后，制造了一種錯(cuò)誤的觀念。這種觀念認(rèn)為共產(chǎn)黨的主體是黨的上層領(lǐng)導(dǎo)人，全體黨員都應(yīng)當(dāng)服從某一個(gè)領(lǐng)袖，一人可以凌駕于百萬千萬人之上。而2007年中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次代表大會(huì)首次明確提出“尊重黨員主體地位”。2009年9月18日，中共十七屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，還明確要求“保障黨員主體地位和民主權(quán)利。以落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用。”

黨員的主體地位得到明確肯定，這是中共在國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)歷史上的一個(gè)重大進(jìn)步。

正如君主國(guó)以君王為主體、民主國(guó)家以公民為主體一樣，民主型的政黨也必須以黨員為主體。

民主型政黨正是因?yàn)榻⒃邳h員為主體的基礎(chǔ)上，所以黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)就是黨員選舉產(chǎn)生的全國(guó)代表大會(huì)。黨代會(huì)行使全黨重大事務(wù)的決策權(quán)；而由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的工作機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)則分別掌握?qǐng)?zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。于是，黨內(nèi)三權(quán)分立、互相制衡便成了普遍規(guī)律。

實(shí)際上當(dāng)今世界不僅現(xiàn)代政黨制度、現(xiàn)代國(guó)家制度必須實(shí)行分權(quán)制衡，而且現(xiàn)代企業(yè)，以及各類官方非官方機(jī)構(gòu)、盈利非盈利組織，都是如此。權(quán)力需要制約，任何權(quán)力不受制約都不得了。無論對(duì)企業(yè)領(lǐng)袖，還是對(duì)黨和國(guó)家的領(lǐng)袖，僅僅憑主觀上相信其公心或能力，是靠不住的。辦事業(yè)，還是需要制度的制約力作保障。

譬如說，毛澤東、劉少奇、周恩來、朱德四位領(lǐng)袖人物，他們之間有沒有互相監(jiān)督的制度呢?可惜沒有。由于權(quán)力之間沒有互相制衡，以至于像毛澤東親自發(fā)動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)文化大革命那樣的錯(cuò)誤，周恩來、朱德、劉少奇都無法制止，劉少奇甚至還被活活整死。如果毛、周、朱、劉不是集中在以毛為首的中央委員會(huì)中，而是分別擔(dān)任黨代表大會(huì)主席、中央執(zhí)行委員會(huì)書記、中央軍委主席、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)主任，四套機(jī)構(gòu)及四位領(lǐng)袖能夠互相監(jiān)督的話，“文革”還會(huì)發(fā)生嗎?而三權(quán)分立、互相制衡的機(jī)制，不但不會(huì)妨礙決策的效率，反而會(huì)提高決策的科學(xué)性。簡(jiǎn)而言之，這種制衡如果能夠?qū)嵭校瑢⑹且环N既有利于“集中力量辦大事”，又能防止“集中力量辦壞事”的制度安排。

在決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)合一的體制下，中共中央在執(zhí)行“總路線、大躍進(jìn)、人民公社”決策的過程中，即使已經(jīng)發(fā)現(xiàn)餓死了許多人，也不愿及時(shí)修改自己做出的“高舉三面?zhèn)ゴ蠹t旗”的決策，反倒要打擊彭德懷等對(duì)“三面紅旗”有意見的同志，以維護(hù)“英明決策”的面子。這也是搞“議行合一”，沒有分權(quán)制衡所導(dǎo)致的悲哀。

痛定思痛，太多的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)推動(dòng)人們不得不思考分權(quán)制衡問題!

法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩說得很明白：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才能休止。從事物的本質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”(孟德斯鳩：《論法的精神》北京，商務(wù)印書館，1959年版)

是的，分權(quán)制衡，說透了就是要用權(quán)力制約權(quán)力，使兩種(或多種)權(quán)力達(dá)成平衡，以利于社會(huì)發(fā)展，減少人為的體制災(zāi)難。

(責(zé)任編輯 楊繼繩)