“國家級”的價值

在百度搜索里鍵入“新區”這個關鍵詞，有超過3億條結果。更何況還有看起來都像是“親戚”的各種“區”：經濟技術開發區、高新區、保稅區、地方某新區……不同類型、不同范圍、不同功能、不同大小、不同政策的“區”遍地開花，你可分得清楚？

龍承九子 子子不同

目前已經加入了“國家隊”、帶著“國家級”這個頭銜的新區，總共有六個，包括上海浦東新區（1992年）、天津濱海新區（2006年）、重慶兩江新區（2010年）、浙江舟山群島新區（2011年）、甘肅蘭州新區(2012年)和廣東南沙新區（2012年）。當我們試圖仔細研究從浦東新區成立這20年來新區發展所取得的一些具體效果時卻發現，“其實，應該說目前還沒有人去對新區的發展做一個具體的量化評估。”中國社會科學院工業經濟研究所區域經濟研究室主任陳耀對本刊記者說。

要從根本上認識新區的地位，首先還得從我國的區域開發與發展戰略說起。從國家層面來說，分為若干個層次：位居頂層的是我國區域發展總體戰略的四大板塊，即鼓勵東部地區率先發展、實施西部大開發、振興東北地區等老工業基地和中部崛起戰略；在這四大板塊之下又分若干個重點經濟區域，包括武漢都市圈、長株潭都市圈、中原經濟區等21個“十二五”規劃的“圈”和“區”；在這個層次之下的，就是我們所講的新區；其下還有范圍更小的延邊沿海開發開放地區，例如深圳前海新區、福建平潭綜合實驗區、云南瑞麗邊境經濟合作區等。

“它們的主題不同，政策重點不同，有的重點在于開發開放，有的重點在于綜合配套改革。即使同是綜合配套改革，又可分出城鄉統籌、兩型社會建設、城市轉型等不同側重。”陳耀分析說。

就目前的國家級新區來說，國家發改委西部發展司司長秦玉才對記者說：“我的理解，它們不是同一類。從定位看，上海浦東新區是兩個中心：國際金融中心和國際航運中心；天津濱海新區的定位也是兩個中心：北方國際航運中心和國際物流中心。所以，它們的定位都在世界層面上。而其他幾個新區在城市的發展狀況、經濟基礎這些方面跟這兩個不能相比。”

八十年代看深圳 九十年代看浦東

新世紀看濱海

“國家建立新區的意圖是在逐漸發生變化的，”陳耀說，“我們目前把新區放置在國家區域總體規劃體系的層面上來認識它。從城市新區的設立來說，浦東新區在很大程度上是比對實行的經濟特區的政策，以開發開放為主要目的。在它之后，有很多地方希望能夠通過建立新區來加快開發開放的步伐，后來的新區就慢慢開始發生變化，成為帶動一個區域或地區經濟發展的增長極。”

作為環渤海地區經濟增長極的濱海新區，作用非常明顯。國家的開發開放由南向北，幾十年來，由深圳到浦東再至濱海，可以說是不同時代的代表，“上世紀八十年代看深圳，九十年代看浦東，新世紀就看濱海新區”。

“十一五”期間，濱海新區經濟發展始終保持22%以上的增長速度，背后是支柱產業驅動的結果。重化工、高科技項目、航空航天、電子信息、汽車制造等八大支柱產業已經成為濱海新區經濟發展的支撐力量。天津在濱海新區的發展帶動下，即便是在2008年金融危機最困難的時期，都是沿海地區發展的一枝獨秀。近幾年，天津的經濟增速在全國來說也是處于領先地位，在環渤海地區表現非常亮眼。

2010年重慶兩江新區成立后，我國的開放轉向內陸腹地，“很大程度上是由于地方的積極性和主動性更高。”陳耀指出，以前新區的意義更大程度上是開發開放，沿海和沿邊城市的條件相對更適合，內陸城市還是很少見。但目前隨著國家實施向西開放的政策，內陸也要建設開放高地，因此重慶最終獲批成立兩江新區。

浙江舟山群島新區的成立，是在國家“十二五”規劃提出發展海洋經濟的背景下，從發展海洋經濟的需要出發，提出建立舟山新區，作為響應和示范。

“國家批準設立蘭州新區主要是落實《西部大開發“十二五”規劃》。”秦玉才指出了此次國家設立蘭州新區的目的所在。本是輿論熱點的陜西西咸新區原以為能獲批在先，它的規劃和建設相對來說也走在前頭，但為了進一步落實西部大開發戰略，國家層面的確對西部特別是西北地區給予了更大力度的政策支持。甘肅省委副書記、省長劉偉平表示，蘭州新區將成為西部的重要增長極。

“排隊”爭新區

“《西部大開發“十二五”規劃》明確了西部地區五個新區，蘭州新區是其中一個，另外還有幾個新區正在做準備工作。”被秦玉才點到的“正在做準備工作”的幾個新區，指的就是除了已經獲批的重慶兩江新區、甘肅蘭州新區外，也被列入西部重點城市新區建設的陜西西咸新區、四川天府新區、貴州貴安新區。目前這幾個省級新區的總體規劃方案已經完成，正在積極申請上升至國家戰略層面。2011年記者到西咸新區采訪時，它已經明確規劃定位為“引領內陸型經濟開發開放戰略高地建設的國家級新區”。而其他地區也仍有不少在爭奪國家級新區的落戶。

從西部新區定位來看，西咸新區打造區域性中心城市核心區；天府新區建設西部地區重要的科技創新中心；貴安新區定位為區域性商貿物流中心和科技創新中心。依托蘭州新區，整個西部將構成蘭州新區、重慶兩江新區和西安關中經濟區的“西三角”，隨著西部其余幾個新區的加入，將形成我國東中西相平衡的區域發展格局。

與國外的新區相比，“我國的新區帶有國家賦予它的戰略意義和特殊功能。經過國家認可，批準其規劃和建設規模，給予政策支持，有利于帶動經濟發展，促進區域經濟的協調發展。”陳耀指出。

與為數眾多的高新區、經濟開發區等相比，“過去的功能區擁有財力優勢，但不掌握土地等要素。行政區擁有土地資源，但缺乏財力支持，還會造成土地、資金、人才、技術等生產要素流動不暢。”南開大學濱海開發研究院常務副院長周立群說，“新區統籌能力的提高為加速發展奠定了體制和機制基礎。”

“新區的設立首先要按照法律程序修訂土地利用總體規劃和城市建設總體規劃，要符合全國主體功能區規劃要求，并且承擔國家發展改革重大任務，在區域上要起到引領重點區域發展的作用。”秦玉才說。

新區是個試驗田

“新區是一個試驗田，它可以在政策上先行先試。”陳耀說。從深圳特區承襲而來的“先行先試”精神，在新區的規劃和建設上逐步發揚光大。

上世紀90年代，浦東新區作為綜合配套改革試點和上海“兩個中心”建設的核心功能區，是我國深化改革和擴大開放的試驗場，特別是在金融、貿易方面，進行了證券和外匯交易、外資銀行經營人民幣業務、組建中外合資外貿公司、對外開放商業零售等一系列試驗。這里誕生了我國第一家證券交易所、我國第一個保稅區、我國第一個出口加工區……目前，浦東新區也仍然在爭取更多“先行先試”的國家改革試點，以創建國際航運發展綜合試驗區、現代國際貿易示范區、國家自主創新示范區和探索實施服務業稅制改革試點等。

2007年11月，由中國和新加坡兩國共同簽署協議，在天津濱海新區規劃建設中新天津生態城，則是它“先行先試”的著力點，在建立生態城市的指標體系和構筑以綠色產業為核心的高端產業體系等重要方面都進行了大膽探索。

重慶兩江新區作為我國統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區，對于推進西部乃至全國城鄉統籌發展具有“探路”和“示范”意義。

劉偉平則強調，蘭州新區的新政措施主要包括兩個“先行先試”：一是在行政管理體制、涉外經濟體制、社會管理體制方面，包括技術創新和服務體系建設、發展民營經濟等方面“先行先試”；二是在未利用土地方面，支持新區在土地整理和開發利用方面“先行先試”。

對于還沒有上升至國家戰略層面、普遍存在的眾多新區（甚至包括國家級新區在內）發展問題也一直遭受質疑，某些新區的圈地過熱、投資過熱、盲目上項目、對環境的破壞等行為屢受批評。“目前的新區應該說在效果上要好于過去的各種‘區’，城市新區在城市邊緣設立，規劃都比較超前，在產業的選擇上比較追求高端，成為帶動區域經濟結構轉型升級和社會管理進步的新區，是一個城市發展的新拓展。”陳耀對此表示，“新區對環境的影響也是存在的，但是現代新區在規劃上還是充分考慮了環境因素。例如西咸新區、天府新區都是按照園林式城市規劃，引進西方先進的環保理念。產業上大都突出高新技術產業、新型產業、結構高端。新區代表的是對一個新區域的嘗試和引領，水平和層次都比較高，對生態的保護力度也會更大。”

我國區域發展總體戰略

1.推進新一輪西部大開發

堅持以線串點、以點帶面，推進重慶、成都、西安區域戰略合作，推動呼包鄂榆、廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關中－天水、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡等經濟區加快發展，培育新的經濟增長極。

2.全面振興東北地區等老工業基地

重點推進遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區、長吉圖經濟區、哈大齊和牡綏地區等區域發展。

3.大力促進中部地區崛起

重點推進太原城市群、皖江城市帶、鄱陽湖生態經濟區、中原經濟區、武漢城市圈、環長株潭城市群等區域發展。

4.積極支持東部地區率先發展

推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區區域經濟一體化發展，打造首都經濟圈，重點推進河北沿海地區、江蘇沿海地區、浙江舟山群島新區、海峽西岸經濟區、山東半島藍色經濟區等區域發展，建設海南國際旅游島。

5.加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區扶持力度。

進一步加大扶持力度，加強基礎設施建設，強化生態保護和修復，提高公共服務水平。繼續實施扶持革命老區發展的政策措施，貫徹落實扶持民族地區發展的政策，深入推進興邊富民行動，實行地區互助政策，開展多種形式對口支援。

6.實施主體功能區戰略。

按照全國經濟合理布局的要求，規范開發秩序，控制開發強度，形成高效、 協調、可持續的國土空間開發格局。

——《“十二五”規劃綱要》規劃