福建林權(quán)改革政策評(píng)價(jià)研究

摘要：本文研究目的是為了客觀評(píng)價(jià)福建林權(quán)改革政策，總結(jié)福建林權(quán)改革政策取得的成效，本文認(rèn)為，福建林權(quán)改革政策的制定、實(shí)施雖然存在一些問題，但是福建林權(quán)改革政策的實(shí)施效果明顯，林權(quán)改革政策的目標(biāo)基本達(dá)到。本研究還存在需要進(jìn)一步研究的問題，如建立的林權(quán)改革政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性需要進(jìn)一步論證，林權(quán)改革政策的定量評(píng)價(jià)不夠等。

關(guān)鍵詞：林權(quán)改革政策 政策評(píng)價(jià)

一、福建林業(yè)經(jīng)濟(jì)概況

福建位于祖國(guó)東南沿海，陸地面積12.14萬(wàn)平方公里，海域面積13.6萬(wàn)平方公里，人口3471萬(wàn)人。地處亞熱帶，氣候溫和、雨量充沛、光照充足、土壤肥沃，具有發(fā)展林業(yè)得天獨(dú)厚的自然條件。山多林多是福建的一大特色和優(yōu)勢(shì)，山地面積約占全省土地面積的80%，素有“八山一水一分田”之稱。福建省委、省政府歷來(lái)重視林業(yè)的改革與發(fā)展，先后作出了“大念山海經(jīng)”、“大干七年、綠化八閩”、“鞏固綠化成果，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)林業(yè)強(qiáng)省”等戰(zhàn)略部署，林業(yè)建設(shè)成績(jī)斐然。1989年在全省開始實(shí)施“三五七”造林綠化的工程，1992年基本消滅宜林荒山，1995年實(shí)現(xiàn)綠化八閩的宏偉目標(biāo)。先后被黨中央、國(guó)務(wù)院、國(guó)家林業(yè)局和全國(guó)綠委授予“全國(guó)荒山造林綠化先進(jìn)省”、“造林質(zhì)量?jī)?yōu)異省”等一系列光榮稱號(hào)。

福建省是集體林區(qū)，林地所有權(quán)國(guó)有占10%，集體占90%.林木所有權(quán)國(guó)有占15%，集體占64.7%，私營(yíng)占20.3%.集體森林經(jīng)營(yíng)主要依靠村民委員會(huì)或鄉(xiāng)村集體林場(chǎng)進(jìn)行，全省擁有鄉(xiāng)村集體林場(chǎng)3000多個(gè)。國(guó)有山林在全省的比重雖然不大，但卻是目前福建省經(jīng)營(yíng)最好的部分，全省共有國(guó)有林場(chǎng)108個(gè)、國(guó)有林業(yè)采育場(chǎng)118個(gè)。我省林業(yè)機(jī)構(gòu)比較健全。各市、縣、區(qū)均設(shè)有林業(yè)主管部門，95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有林業(yè)站，總數(shù)達(dá)972個(gè)，96%的縣（市、區(qū)）都設(shè)立了林業(yè)科技推廣站（中心），總數(shù)達(dá)77個(gè)，還配備了林業(yè)公檢法隊(duì)伍。福建農(nóng)林大學(xué)和福建林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、三明林校、省林業(yè)干部（技工）學(xué)校每年可培養(yǎng)林業(yè)專業(yè)人才3000余人。

二、全國(guó)主要林權(quán)改革進(jìn)程

2003年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，確立了林業(yè)改革發(fā)展的大方向，標(biāo)志著新一輪林權(quán)制度改革的開始。《決定》明確提出，/進(jìn)一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度是調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面造林積極性，促進(jìn)林業(yè)更好更快發(fā)展的重要基礎(chǔ)。《決定》發(fā)布之后，福建省率先開展了“以明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革。隨后，江西、遼寧、浙江等省相繼推進(jìn)，取得了初步的政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2006年1月，胡錦濤總書記在福建永安農(nóng)村考察時(shí)，特別指出：林權(quán)制度改革意義重大。隨后，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議并通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》在深化農(nóng)村改革部分增加了穩(wěn)步推進(jìn)集體林權(quán)改革等內(nèi)容，2006年8月，國(guó)務(wù)院副總理回良玉在全國(guó)集體林權(quán)制度改革現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，對(duì)集體林權(quán)制度改革進(jìn)行了全面總結(jié)和安排部署，之后還做出了若干重要批示。至此，新一輪集體林權(quán)制度改革在全國(guó)大力推進(jìn)。2008年4月，溫家寶總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。隨后，胡錦濤總書記先后主持中央政治局常委會(huì)議、政治局全體會(huì)議，研究部署全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。同年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布5關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見6，明確了改革原則和主要內(nèi)容，制定了推進(jìn)改革的主要政策， 標(biāo)志著我國(guó)新時(shí)期集體林權(quán)制度改革政策進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

三、福建省林權(quán)改革政策取得的績(jī)效

福建地處中國(guó)東南沿海，自然條件優(yōu)越，森林資源豐富。全省現(xiàn)有林業(yè)用地面積901.83萬(wàn)公頃，占全省陸地面積的74.2％，森林覆蓋率達(dá)60.52％，居全國(guó)第一位。其中竹林面積1230萬(wàn)畝，居全國(guó)首位，活立木蓄積量4.176億m3，居全國(guó)第七位，全省現(xiàn)年產(chǎn)商品木材400多萬(wàn)m3，人造板、紙及紙板分別達(dá)100萬(wàn)m3和110萬(wàn)m3，2000年全省林產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值532.3億元，林產(chǎn)業(yè)增加值220億元。目前，福建省擁有國(guó)有林場(chǎng)111個(gè)，林業(yè)采育場(chǎng)117個(gè)，鄉(xiāng)村集體林場(chǎng)3500多個(gè)。職工人數(shù)達(dá)10萬(wàn)人，形成木材生產(chǎn)、貯存、加工、銷售配套齊全的體系。改革開放以來(lái)迅猛發(fā)展的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，為福建的林業(yè)帶來(lái)了良好的發(fā)展機(jī)遇。在新世紀(jì)里，福建將充分利用自己的資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，力爭(zhēng)通過(guò)15年的努力，建設(shè)成為一個(gè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、資源永續(xù)利用、科教興林先進(jìn)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、林業(yè)實(shí)力雄厚的林業(yè)強(qiáng)省，在全國(guó)率先基本實(shí)現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化。

1、造林綠化。福建省已基本實(shí)現(xiàn)宜林荒山造林綠化，森林覆蓋率達(dá)60.52％，城市建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)32.89％，人均公共面積為7.02m2，已初步形成以林業(yè)重點(diǎn)工程為骨架，以城鄉(xiāng)綠化為依托，以公路、鐵路、江河沿線綠化為網(wǎng)絡(luò)的國(guó)土綠化新格局，林業(yè)生態(tài)體系和林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系逐步完善，為我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境。2010年，全省森林覆蓋率提高到61.36％，城市綠化覆蓋率36％，人均公共綠化地面積9m2，全省3324公里大陸海岸線基干林帶全面合攏，建成具有多功能的綠色走廊。

2、生態(tài)保護(hù)。目前全省已建立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)3處，省級(jí)17處，地縣級(jí)36處，自然保護(hù)小區(qū)4065處，保護(hù)面積占全省土地面積的5.7％；五江一溪源頭和兩岸，水庫(kù)周圍一重山的林分得到了有效保護(hù)，防治荒漠化工程建設(shè)取得顯著成效。

3、商品用材林建設(shè)。福建是國(guó)家速生豐產(chǎn)林基地建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，自20世紀(jì)60年代開始就有計(jì)劃、有重點(diǎn)地建設(shè)速生豐產(chǎn)林基地，特別是1991年、1995年分別開始實(shí)施的世行貸款“國(guó)家造林項(xiàng)目”以及“森林資源保護(hù)和發(fā)展項(xiàng)目”，極大地推動(dòng)了基地的建設(shè)步伐，全省現(xiàn)有速生豐產(chǎn)用材林及工業(yè)原料林111.3萬(wàn)公頃，林木蓄積量8230萬(wàn)m3。為推進(jìn)基地建設(shè)規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，我省還將加大商品用材林的發(fā)展力度。2001-2010年，全省速生豐產(chǎn)用材林與工業(yè)原料林基地建設(shè)規(guī)模為133.3萬(wàn)公頃。

4、名特優(yōu)新林業(yè)。福建自然條件優(yōu)越，適宜發(fā)展各種干鮮林果。全省現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)林面積103.4萬(wàn)公頃，占有林地面積的14.1％，擁有龍眼、荔枝、橄欖、枇杷、柚子等名特優(yōu)新果樹品種。人均水果占有量居全國(guó)第二，今后我省將以低產(chǎn)林改造為重點(diǎn)，不斷改良品種，發(fā)展名特優(yōu)新品種。

5、竹業(yè)發(fā)展。福建竹子資源十分豐富，其中毛竹面積達(dá)1086萬(wàn)畝，蓄積量達(dá)13.2億株，居全國(guó)首位。發(fā)展竹業(yè)具有投資省、見效快等特點(diǎn)，竹材及其竹、筍加工產(chǎn)品用途廣泛、經(jīng)濟(jì)效益顯著、前景十分廣闊。規(guī)劃到2010年，竹業(yè)基地面積在97萬(wàn)公頃，山區(qū)以發(fā)展毛竹為主，沿海地區(qū)以發(fā)展綠、麻竹為主。

6、三防體系建設(shè)。以森林防火、防病蟲害和亂砍濫伐為主的三防體系建設(shè)初見成效，全省現(xiàn)有生物防火林帶146341公里，全省森林公安機(jī)構(gòu)387個(gè)，干警1985人。省地縣三級(jí)林業(yè)公檢法執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)、森林防火指揮網(wǎng)絡(luò)、病蟲害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)網(wǎng)絡(luò)已基本形成。

7、林產(chǎn)加工業(yè)。福建林產(chǎn)加工業(yè)發(fā)展迅速，發(fā)展布局日趨合理，技術(shù)水平和企業(yè)管理水平不斷提高，林產(chǎn)工業(yè)整體實(shí)力日益增長(zhǎng)，尤其是非公有制林業(yè)經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展。全省木竹加工、制漿造紙、林產(chǎn)化工、經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品加工等林業(yè)工業(yè)體系初具規(guī)模。現(xiàn)擁有福州人造板廠、永安林業(yè)（集團(tuán)）股份有限公司、青山紙業(yè)股份有限公司、南紙股份有限公司、南平大展集團(tuán)公司、武平林化廠、廈門涌泉實(shí)業(yè)有限公司、福建成龍集團(tuán)有限公司、南平勞特國(guó)際有限公司等一批大中型骨干企業(yè)。規(guī)劃在未來(lái)的10年間，重點(diǎn)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，應(yīng)用新技術(shù)改造、提升傳統(tǒng)林產(chǎn)品加工業(yè)；以搞好森林資源綜合利用和提高附加值為目標(biāo)，加大速生豐產(chǎn)林和定向培育原料林基地建設(shè)；發(fā)展人造板新板種和林化產(chǎn)品的深加工系列產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)低層次原料加工向高層次綜合加工轉(zhuǎn)變，并在宏觀上扶持已經(jīng)形成名牌產(chǎn)品，組建有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)集團(tuán)；努力提高工業(yè)技術(shù)裝備水平，使產(chǎn)業(yè)的技術(shù)裝備和加工水平逐步升級(jí)換代。林產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)540億元。

8、森林旅游和多種經(jīng)營(yíng)。福建省現(xiàn)在國(guó)家級(jí)森林公園9處，省級(jí)公園11處和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)16處，野生動(dòng)物觀賞園8處，森林旅游資源豐富。1998年，我省確定了山海結(jié)合，風(fēng)情濃郁的山區(qū)、沿海兩條生態(tài)旅游線路，有力地推動(dòng)了福建森林旅游業(yè)的整體發(fā)展，使森林旅游業(yè)已成為林業(yè)產(chǎn)業(yè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。2000年，全省森林公園接待游客170萬(wàn)人次，創(chuàng)旅游收入5100多萬(wàn)元。福建林區(qū)非林資源十分豐富。多年來(lái)，在抓好林業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，重視種、養(yǎng)、加多種經(jīng)營(yíng)，并從人力、資金、技術(shù)方面扶持發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)業(yè)。目前，林業(yè)發(fā)展建筑、建材、食品加工等產(chǎn)業(yè)方興未艾，多種經(jīng)營(yíng)業(yè)已成為福建林業(yè)產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。

9、園林花卉。八閩花卉栽培源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，已有一千多年的歷史，全省共有花卉3621個(gè)種和變種，野生花卉達(dá)452個(gè)種，花卉種植面積為4800公頃，已建成縣有福建特色的九湖水仙、連城建蘭、永福杜鵑、漳州榕景、福州仙人掌、漳浦棕櫚科植物以及福、廈、漳、南四市的鮮切花、觀葉植物、新潮盆花等專業(yè)花生產(chǎn)基地，花卉專業(yè)市場(chǎng)36處，年銷售額近10億元，居全國(guó)第五位。

10、林權(quán)改革政策。經(jīng)過(guò)艱苦的努力，福建省現(xiàn)已建立了一套完善的林業(yè)發(fā)展法律體系、政策支撐體系和財(cái)政扶持體系，為林業(yè)的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，特別是《福建省鼓勵(lì)外資造林營(yíng)林若干規(guī)定》、《福建省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》的頒布實(shí)施，為我省引進(jìn)外資提供了有力的保證，到2000年全省林業(yè)外資投資企業(yè)共608家，利用外資金額達(dá)20億美元。

四、福建林權(quán)改革的政策建議

1、林權(quán)改革政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施要促使森工企業(yè)由采伐森林向營(yíng)林轉(zhuǎn)移

國(guó)有林區(qū)的開發(fā)建設(shè)是與我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。森工企業(yè)的建立擔(dān)負(fù)著滿足國(guó)家建設(shè)對(duì)木材需要的重任，由于當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要和對(duì)森林生態(tài)功能認(rèn)識(shí)不足，多年來(lái)森工企業(yè)一直以森林采伐為主。天然林保護(hù)政策的實(shí)施，使企業(yè)失去了勞動(dòng)對(duì)象，因此要充分發(fā)揮森林的多種效益，由采伐森林向營(yíng)林轉(zhuǎn)變，把大多數(shù)企業(yè)職工由原來(lái)的木材采運(yùn)業(yè)轉(zhuǎn)向森林管護(hù)與營(yíng)林業(yè)。

2、林業(yè)工程的規(guī)劃和實(shí)施要進(jìn)行事權(quán)劃分

必須明確中央與地方政府在林業(yè)發(fā)展上和管理上的事權(quán)劃分，對(duì)生態(tài)公益林的建設(shè)和保護(hù)應(yīng)堅(jiān)持在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由各級(jí)政府分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，屬于跨地區(qū)、跨流域的重點(diǎn)生態(tài)林工程主要由中央負(fù)責(zé)規(guī)劃和建設(shè)，其它中小型生態(tài)公益林則主要由各級(jí)政府負(fù)責(zé)規(guī)劃和建設(shè)，對(duì)西部落后地區(qū)實(shí)行政策傾斜和轉(zhuǎn)移支付，確保中央和地方雙方積極性的充分發(fā)揮。國(guó)家林業(yè)主管部門受國(guó)務(wù)院委托，行使監(jiān)管權(quán)利，負(fù)責(zé)工程實(shí)施的指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和調(diào)控，國(guó)家林業(yè)主管部門作為工程實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)主體負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。地方政府負(fù)責(zé)工程的具體組織實(shí)施，包括工程實(shí)施的規(guī)劃、任務(wù)的落實(shí)和完成、資金和項(xiàng)目的管理等，地方政府工作的態(tài)度、方式、方法等直接影響到工程實(shí)施的效果，因此，地方政府作為工程實(shí)施的責(zé)任主體，應(yīng)對(duì)工程的實(shí)施負(fù)全部責(zé)任。

3、要建立和健全林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程的補(bǔ)償政策

實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，關(guān)鍵是要有完善的生態(tài)補(bǔ)償政策作保障。目前實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償，退耕還林還草工程、國(guó)家重點(diǎn)公益林的生態(tài)效益補(bǔ)償政策都是在政府主導(dǎo)下，以政府財(cái)政投入為主的生態(tài)補(bǔ)償，采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼的方式進(jìn)行。事實(shí)上，生態(tài)補(bǔ)償需要大量的財(cái)政資金投入，就目前的現(xiàn)狀而言，在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)水平還不發(fā)達(dá)的情況下，巨額的補(bǔ)償資金單靠國(guó)家財(cái)政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而且省級(jí)以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度極不健全，財(cái)政支付不到位的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，生態(tài)建設(shè)資金往往得不到很好的保證。同時(shí)，由于我國(guó)環(huán)境稅未納入稅收征收體系，財(cái)政支出上缺乏生態(tài)功能，也阻礙著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。因此，林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程的補(bǔ)償政策必須能夠促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償趨向于多種渠道、多種方式。

4、要加強(qiáng)對(duì)林權(quán)改革政策實(shí)施的監(jiān)督和反饋

政策實(shí)施是政策執(zhí)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策實(shí)施的好壞直接影響政策目標(biāo)能否達(dá)到，也就決定著政策的效益。林權(quán)改革政策的實(shí)施應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，針對(duì)各地區(qū)的特點(diǎn)充分發(fā)揮政策的最大效用。同時(shí)還要做好對(duì)林權(quán)改革政策實(shí)施的信息反饋，即在對(duì)林權(quán)改革政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，及時(shí)向上級(jí)反饋政策實(shí)施的效果。各級(jí)政府也要注意收集反饋的政策執(zhí)行效果信息，進(jìn)行傳遞。政策制定實(shí)施過(guò)程是一個(gè)決策、實(shí)施、反饋的循環(huán)往復(fù)、不斷前進(jìn)的過(guò)程，只有這樣才能不斷修正政策，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，從而促使政策的順利實(shí)施。

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