地方性金融政策落實中存在的問題及建議

人民銀行懷化市中心支行為了解地方性金融政策落實情況，從銀行、基層政府、企業和農戶等層面了解農村金融產品和服務方式創新、促進中小企業融資、金融支持縣域經濟發展、金融支持文化產業等政策的實施效果開展調查。本次調查采取上門走訪和問卷調查相結合的方式，深入轄內銀行業機構、地方政府及部門、企業和農戶開展調查，調查并收回懷化市本級政府和洪江市、新晃縣政府、6家市級銀行機構、45家中小企業、101戶農戶的調查表及問卷。調查顯示，地方性金融政策落實存在多方障礙，亟待引起重視。

一、懷化市落實地方性金融政策情況

（一）地方政府積極主導推動，完善落實政策措施。一是加強組織領導，設立專門機構。2008年以來，懷化市相繼成立創建“金融生態市”、創建金融安全區、農村金融服務中心建設、社會信用體系建設、企業上市等領導小組，并設立辦公室，協調各部門積極推動金融生態環境、社會信用體系、金融服務創新等工作。二是制定下發相關文件辦法，加強貫徹落實。2008年以來，懷化市以市政府文件下發《2010-2012年懷化市農村金融服務體系建設實施方案與考核辦法》（懷政辦函〔2010〕188號）、《懷化市人民政府關于推進農村金融服務中心建設的實施意見》（懷政發〔2010〕6號）、《懷化市農村金融服務中心工作管理辦法》（懷政辦函〔2010〕133號）、《懷化市人民政府辦公室關于鼓勵和扶持企業上市的若干意見》（懷政辦發〔2009〕21號）等文件，并通過目標管理考核、部門聯動等方式抓緊落實。三是提供優惠扶持，鼓勵發展。如懷化市設立800萬元中小企業專項發展基金；結合農村金融服務中心建設，各縣（市、區）按照財政一般性收入5‰的標準設立風險基金，專戶管理用于農業貸款的風險損失補償；要求中介機構降低收費；按涉農貸款新增額的一定比例進行獎勵等。

（二）積極搭建金融服務平臺，便利金融支持。一是搭建金融服務平臺。如辰溪縣農村金融服務中心得到省市政府和人行長沙中支的充分肯定并在全市推廣，13個縣（市、區）各明確1-2個鄉鎮或片區試點，截至2010年末共推介發放涉農貸款4.2億元。沅陵、麻陽、新晃等因地制宜推出“微小經濟體信貸服務中心”、“小企業金融服務中心”、“金融服務三級網絡”、 “村民貸款管理委員會”等金融服務平臺。二是完善擔保體系。懷化市政府出資0.5億元，吸引社會資金，共同組建注冊資金1.1億元的中小企業信用擔保公司；麻陽縣成立兩家涉農擔保公司。三是完善配套服務體系。如大力推廣林權抵押貸款，制定頒發《懷化市森林資源資產抵押貸款管理辦法》和《森林資源資產抵押登記管理辦法》的同時，各縣市建立了林權交易、登記、評估等服務體系。

（三）積極推動金融創新，改善金融服務。一是設立專營服務機構。如工行設立中小企業服務中心，其它銀行均設立中小企業專服小組。二是創新信貸產品。在人民銀行大力引導，政府部門積極配合下，銀行業金融機構結合當地實際推出了返鄉農民工、大學生村官創業貸款、應收賬款、生豬屠宰經營權質押貸款、農用機械設備、存貨、林權抵押貸款等新信貸產品。如工行、中行大力發展國內貿易融資，目前已開辦10個品種，2010年末國內貿易融資余額7.11億元，比年初增長3.6億元；麻陽縣向“公司+大學生村官+種養加工專業戶+貧困戶+基地”合作經營模式發放貸款0.89億元。三是運用貼息政策支持民貿民品企業發展。2010年民貿民品企業享受到2787萬元的利息補貼，比2009年增加1356萬元，年末貸款余額11.28億元。四是優化金融服務。如農村信用社把評級、授信、貸款依次報批改為一次審核，節省貸款審批時間1個月。

（四）加強社會信用體系建設，改善金融生態環境。一是扎實推動金融生態（金融安全區）創建。把金融生態建設納入政府工作考核體系，制定“金融生態良好城市”創建工作規劃，構建金融生態建設長效機制，開展縣域金融生態評估，4個縣被授予市級“金融生態縣”（金融安全區），麻陽、芷江縣通過省級金融安全區達標驗收。二是深入開展信用鄉鎮、信用村、信用社區創建活動。全市新創信用鄉鎮14個、信用村84個、信用社區2個。三是在懷化工業園開展中小企業信用體系建設示范園活動。人民銀行全面采集工業園區中小企業信用信息，建立園區中小企業信用信息數據庫。

（五）加快金融體制改革，完善金融組織體系。繼辰溪淘朱米業小額貸款公司09年底掛牌之后、麻陽、鶴城又相繼有兩家小額貸款公司掛牌，截止2010年底三家小額貸款公司累計發放貸款218筆、金額9610萬元。積極為引進省級股份制商業銀行來懷設點布局服務，人民銀行和政府部門主動做好協調工作，為新進機構開啟方便之門。大力推動農村信用社改革，芷江縣信用聯社獲準進入全國銀行間同業拆借市場，引導農行和農發行加大“三農”信貸投入，引導銀行業機構加大縣域經濟支持力度。

二、地方性金融政策實施中存在的主要問題

（一）政府部門分散協調難，政策措施欠完善配套。一是地方政府部門分散，協調難度大。地方經濟管理部門眾多分散，金融支持中小企業、縣域經濟及“三農”、文化產業缺乏一個強有力的牽頭部門，尤其中小企業沒有明確主管部門，多個部門管最終沒有一個部門真正管起來，部門間協調難度大，難以形成整體合力，影響政策措施落到實處。二是政策措施欠完善配套。如人行長沙中支下發《關于進一步加大金融支持力度推動文化產業加快發展的指導意見》（長銀發〔2009〕66號），懷化市未搭建起文化產業投融資平臺、建立文化產業投資基金和融資擔保、風險補償機制，未制定專利權、版權等無形資產評估、質押、登記和流轉管理辦法，使金融支持文化產業政策無法落實；中小企業貸款激勵約束機制不健全，影響對中小企業的信貸支持。三是優惠扶持欠到位。如因地方財力有限等原因，懷化市及各縣（市）沒有建立中小企業融資風險補償機制和農業擔保基金，對中小企業貸款較少貼息，對銀行支持中小企業、涉農貸款呆賬損失不能分擔風險。調查45家中小企業中，只有4家企業認為較易獲得貸款貼息，有5家企業申請過貸款貼息但未批準，有23家企業從未申請過貸款貼息。調查中絕大多數中小企業認為在政府采購中沒有在同等條件下對中小企業傾斜。

（二）金融服務平臺欠健全，金融支持缺乏配套。一是金融服務平臺欠健全。如中小企業由于沒有建立有效的金融服務平臺，銀行與企業聯系不緊密，信息交流少，相互不了解導致信貸支持少。二是擔保體系不健全，銀保合作少。除麻陽縣外，懷化市級和其它縣（市）均未設立涉農擔保機構，縣級普遍沒有設立中小企業擔保機構。同時銀保合作因擔保機構實力不足、資信程度低，難以達到銀行合作條件，或在放大比例、風險分擔難以協調一致等原因，開展合作少。同時，調查中絕大多數中小企業沒有獲得國有控股擔保公司的融資擔保。三是配套服務體系欠完善。如農村土地承包經營權、農屋等涉農貸款抵（質）押物的評估、登記和流轉制度未建立，致使該類貸款難以開展。

（三）金融產品創新不足，金融服務亟待改善。一是信貸管理體制僵化落后，不能適應中小企業、“三農”融資需要。如多家銀行都象征性地設立了中小企業專營服務機構，但只是一個信貸小組甚至一個信貸員兼職辦理，難以有效推動；信貸審批權限集中和長期“抓大放小”營銷模式，硬性指標等信貸門檻過高，使中小企業、“三農”貸款難。二是信貸產品創新不足推廣難。銀行貸款仍然以抵押為主，尤其土地房產抵押，中小企業、“三農”缺乏有效抵押擔保，承包經營土地、動產等難以設定抵押，多樣化融資需求難以滿足。三是金融服務有待加強。突出表現在縣域尤其農村服務機構少，部分鄉鎮無服務機構，非涉農機構在縣域基本上“只存不貸”。在信貸投向上，銀行重點向優勢行業、項目建設、大中企業傾斜，中小企業尤其微型企業、“三農”因金額小，管理分散成本高，銀行及信貸員營銷積極性不高。懷化市國家國有商業銀行縣域吸收存款，均沒有達到60%用于當地發放貸款的標準。四是執行利率偏高。銀行出于中小企業、“三農”貸款風險較高的考慮，在利率執行上較大企業、項目貸款高，特別是農村信用社，一般在基準利率基礎上上浮一定比例。調查45家中小企業中，有19家企業申請貸款利率執行水平為上浮10-30%，有5家為上浮30-50%。五是貸款授信審批時間過長。調查73戶申請過貸款的農戶中，有5戶貸款利率執行水平為上浮1.5-2倍，有24戶上浮2倍以上。六是貸款授信審批時間過長。調查45家中小企業，有19家認為貸款授信審批時間與前兩年基本沒變，有3家認為有所拉長。

（四）社會信用環境欠佳，金融生態環境有待改善。一是社會信用環境欠佳。總體上看，懷化市政府部門、企事業單位、社會團體和個人誠實守信意識尚未得到根本性的提高，逃廢銀行債務、毀約失信、財務造假仍時有發生，甚至政府部門、國家公職人員拖欠銀行貸款不還、惡意透支信用卡。二是整體信用度偏低，信用評級低。懷化市整體信用度偏低，影響銀行上級行的授信貸款。企業因多種原因信用評級偏低，甚至評不上級，難以達到銀行貸款要求。調查6家市級銀行業機構中有3家認為影響地方性金融政策實施的最主要原因是支持對象條件太差。三是金融維權困難。金融維權存在申訴難、執行難的問題，如向銀行辦理了抵押的資產被取消優先受償權；資產保全不力使銀行受損；金融案件執結率低、執行費用高使銀行“贏了官司輸了錢”。調查6家市級銀行業機構中有2家認為年3年金融案件執結率與往年差不多，有1家認為有所下降。

三、落實地方性金融政策的建議

（一）加強協調配合，完善配套措施。一是加強金融部門與地方政府及部門間的協調互動。金融部門加強地方政府及部門之間的協調溝通，同時地方政府部門本著精簡效能的原則，明確中小企業、“三農”經濟等弱勢產業的牽頭部門，加強協調服務，形成整體合力。二是完善配套政策措施。建立健全弱勢產業投融資平臺、融資擔保及產權評估、質押、登記和流轉等管理辦法，完善激勵約束機制，引導銀行業機構加大金融支持。三是加強扶持優惠。建立弱勢行業融資風險補償機制和擔保基金，實行稅費減免、行政采購優先、貸款貼息等優惠，為銀行業機構分擔風險損失。

（二）進一步健全金融服務平臺，完善金融服務體系。一是進一步健全金融服務平臺。重點是建立健全中小企業金融服務平臺，加強銀企交流互動。二是健全擔保體系，加強銀保合作。在縣級以上全面建立中小企業擔保體系和涉農擔保體系，加強銀行與擔保業的合作，協調擔保機構積極為中小企業提供融資擔保服務。三是完善配套服務體系。全面建立農村土地承包經營權、農屋等涉農貸款抵（質）押物的評估、登記和流轉制度，為信貸產品創新提供保障。

（三）進一步創新金融產品，提升金融服務水平。一是改革信貸管理體制，適應中小企業、“三農”融資需要。銀行業機構全面建立中小企業專營服務機構，涉農機構重點加強“三農”信貸服務，明確職責，有效支持中小企業、“三農”等弱勢行業領域。二是大力創新推廣信貸產品。積極推廣聯保貸款、動產質押、權利質押、無形資產抵押等新型信貸產品，為講信譽企業和農戶提供信用貸款，滿足多樣化融資需求。三是加強和改善金融服務。引導銀行業機構加強縣域尤其農村金融服務，并簡化貸款手續，縮短授信審批時間，重點向中小企業和“三農”傾斜，解決金融空白鄉鎮的金融服務問題，確保銀行縣域吸收存款的60%用于當地發放貸款，支持縣域尤其農村經濟發展。四是在利率上實行優惠。對中小企業、“三農”等弱勢行業領域給予基準利率或低上浮的優惠。

（四）進一步改善社會信用環境和金融生態環境。一是加強信用宣傳，提高社會信用意識。二是進一步加快社會信用體系建設力度。三是合理維護債權人尤其金融債權利益。四是積極創建金融安全區和金融生態地區，以良好金融生態環境吸引銀行業機構增加信貸投入。