人民銀行加強依法履職基本理論問題探討

近年來，人民銀行加強依法履職已經取得了積極進展。但在實踐中有些基本問題仍然需要從理論上進一步明確，以推動依法履職工作持續深入開展。

一、人民銀行加強依法履職的背景

（一）銀監分設后人民銀行在金融機構中的監管地位和權威面臨挑戰

2011年3月份總行舉辦的“分支行負責人依法履職研討班”上，王洪章書記、劉士余行長用了大量的篇幅深入分析了人民銀行監管薄弱的原因，并提出了分支行加強依法履職的要求。監管薄弱給人民銀行履職帶來了一系列的問題：在信息調研中金融機構的配合程度明顯降低，提供的數據和資料未必真實和完整；在對金融機構實施“窗口指導”，要求其貫徹各項信貸政策，履行社會責任的時候，金融機構可以找借口搪塞、敷衍；更為嚴重的是，忽視金融監管，使中央銀行無法及時、準確、完整的掌握金融機構的動態，無法及時嗅覺出市場風險，出臺有效措施防范和化解風險，或者阻止風險蔓延，不至于形成系統性危機、威脅金融穩定。這一點，2007年英國北巖銀行擠兌危機就是明顯的例子。對于這些問題以及可能帶來的嚴重后果，總行領導審時度勢推動出臺一系列的制度和措施加以應對。其中，重要的一條就是要求各分支行加強依法履職、加強金融監管，從而規范金融機構行為，全面掌握金融機構動態，切實維護金融穩定。另外，就是推動出臺存款保險制度，以及在人民銀行內部設立金融消費者保護局等，這些措施都將有利于彌補人民銀行金融監管信息不足。

（二）國際金融危機后主要國家金融監管改革的理論和實踐為人民銀行加強依法履職提供了機遇

2008年國際金融危機后，各國都在認真總結教訓，改變了很多傳統理論，推出了很多新的觀點和實踐，總體來說，各國中央銀行履行金融監管的職能都有不同程度的強化。從美國的改革情況看，2010年7月21日，美國總統簽署了金融監管改革法案，簡稱《多德-弗蘭克法案》。這次金融監管改革大大擴充了美聯儲的職權，使其成為了“超級調控者”和“超級監管者”。不僅保留了原有的監管權力，還強化了美聯儲對系統重要性金融機構的監管，負責對資產規模超過500億美元的大型復雜金融機構實施監管，監管的范圍不再限于銀行，還覆蓋到所有可能對金融穩定形成威脅的企業，如對沖基金、保險公司等非銀行金融機構；美聯儲還負責對金融市場清算、支付結算體系實施監管，對金融機構高管的薪酬進行監督，以確保高管薪酬制度不會導致對風險的過度追求。在美聯儲內部則成立消費者金融保護局，負責對提供信用卡、抵押貸款等金融消費產品和服務的機構實施監管。從英國的改革情況看，則更為徹底。按照既定的改革方案，英格蘭銀行下設金融政策委員會，主管宏觀經濟風險，負責對金融機構實施宏觀審慎監管；下設風險管理局，接管原來金融服務局（FSA）的監管職責，負責在微觀上監管所有的金融機構；設立獨立的消費者保護和市場署，負責監管向一般消費者提供金融服務的機構，并穩定金融市場。所以，英國的改革是在2000年《金融市場與服務法案》頒布10年后又重新回到了老路。2000年設立金融服務局，把英格蘭銀行的監管權轉移到金融服務局，10年后又將金融服務局合并到英格蘭銀行，英格蘭銀行重掌監管權。

二、人民銀行加強依法履職所要解決的基本理論問題

（一）依法履職的概念和范疇

明確依法履職的概念和范疇，是加強依法履職建設的前提和基礎。綜合來講，人民銀行依法履職就是行政主體（人民銀行及分支機構）根據《中國人民銀行法》等法律法規的授權，按照法律規定的程序履行金融管理職責，以促進貨幣政策執行、維護金融穩定、規范金融機構服務行為。依法履職應該是一項系統工程，內容非常豐富，不僅包括相關執法職能部門加強金融管理，而且包括不斷提升對金融管理的人力資源、信息支撐，以及對金融管理職能部門和管理行為本身的監督。從法律上講，依法履職還應該包括兩個方面要求。一是必須嚴格依照法律、法規授予的職責，按照法律、法規規定的程序履行職責。超越法律、法規授予的職權，履行法外權力，是超越職權；不依照相應的程序履行職責，就會構成濫用職權。二是必須積極履行職權。人民銀行是國家行政管理機關，履行的職權是一種公共權力。公共權力，同時也是一種職責，必須積極行使，否則，就構成了失職，造成嚴重后果的，還可能構成犯罪，刑法上有專門的條文，叫瀆職罪。

（二）貨幣政策與監管政策雙重角色沖突的問題

貨幣政策與監管政策雙重角色沖突的理論是2003年銀監會從人民銀行分立的主要理論依據。銀監分設后，這個理論又成為了人民銀行加強金融管理的一個重要掣肘。對此，需要從理論和實踐上予以論證。

第一，中央銀行不履行金融監管職能，可能導致貨幣政策的制定和執行時，偏離銀行體系的承受能力。貨幣政策的目標當然是維持通貨的穩定，但貨幣政策的調整也不能不考慮金融機構的財務狀況，一旦中央銀行不履行金融監管職能，那么貨幣政策決策時就可能缺乏足夠的金融監管信息的微觀支撐。

第二，中央銀行不履行金融監管職能，可能削弱央行較為準確地行使最后貸款人角色。在央行履行監管職能時，若央行執行緊縮型的貨幣政策，則在金融監管時可能更為苛刻，以達到緊縮的效果，但這種苛嚴有一個底線，即央行顯然試圖將監管的苛嚴控制在不至于導致銀行遭遇過分的流動性短缺而影響銀行存續的地步，以免銀行倒閉使得央行不得不背上履行最后貸款人的沉重負擔。央行要妥當運用最后貸款人職能，有必要充分了解具體銀行的經營狀況，如果央行沒有監管職能，會發生其信息、責任、權力的不對稱，這將導致央行對最后貸款人職能時效能的明顯下降，從而錯過防范銀行危機的最佳時機。

第三，從英美等國的金融監管改革看，美聯儲作為中央銀行從未放棄過金融監管權，而且在去年改革后，反而增加了監管權，成為了“超級調控者”和“超級監管者”。英國則干脆將監管權重新劃歸到中央銀行。從兩國的實踐可以看出，貨幣政策和監管政策沖突的理論已經在實踐中被顛覆。關于中央銀行為什么必須履行監管權、加強金融管理的問題，2010年3月，伯南克在國會作證時（證詞標題為：《美聯儲在銀行監管中的作用》）指出，因為貨幣政策的制定必須以微觀監管信息為基礎，加上美聯儲在監管經驗、監管人才的優勢，以及在支付結算體系中的獨特地位，所以，美聯儲是唯一適合對大型復雜金融機構實施監管的機構。

（三）金融管理與金融服務的關系

對于金融管理和金融服務的關系，現在的觀點是“寓金融管理于服務之中”，金融管理與服務相互依存、相互促進。實際上，人民銀行現有的金融監管職責很多就來源于金融服務之中，比如經理國庫的服務中，產生了對銀行延壓、占壓財政存款或資金的監管權，在支付結算服務中，產生了賬戶管理等監管權，等等。因此，從某種意義上講，金融管理還要從屬于金融服務，促進金融機構提供優質的服務應當是人民銀行依法履職的一個重要目標。因此，人民銀行對金融機構采取管理措施，實施金融監管，不是要對金融機構設關添卡，而是要進一步改進金融服務，規范金融機構服務行為。

（四）人民銀行有沒有必要單設執法檢查部門

在加強基層行履職能力建設的過程中，有關人民銀行設立單獨、統一的執法檢查部門的呼聲不絕于耳。我們認為單設執法檢查部門的必要性在中心支行這一級并不成立。主要理由是：

第一，單設執法檢查部門會人為的割斷金融服務與金融管理的內在聯系。金融服務與金融管理是相互依存，相互促進的。人民銀行很多金融管理職能實際上就存在于提供金融服務的過程之中，很多問題的發現就得益于平時辦理具體金融業務，提供金融服務中的監測。我們有個重要的體會，就是在執法檢查中要查出違規問題，就要在平時工作中注意監測，注意留心。只有這樣，才能找準檢查的重點，有的放矢地查出問題，從而大大節省時間，提高效率。所以說，金融監管和具體業務工作、金融服務工作分離后，就會帶來很大的不便，不利于及時有效的履行金融監管職責。

第二，“重服務、輕管理”的問題并不是由于服務職能和監管職能在同一部門導致的。這個原因很大程度上與我們長期以來金融服務創新的考核權重過大，而金融監管的考核權重過小有關。所以，解決這一問題的根本辦法是調整對業績考核的權重占比。我們現在也可以明顯的看到，在今年工作重點和考核重點調整后，金融管理工作已經得到了明顯加強。

第三，多頭、重復執法的問題雖然客觀存在。但是，為了整合監管資源，提高執法效率，降低金融機構迎檢成本，通過其他辦法也可以做到。比如說綜合執法檢查，我們通過建立綜合執法檢查人才庫，按照年度計劃集中時間和精力，統一行使執法檢查職能，同樣能解決多頭執法的問題。另外，最近，武漢分行還專門成立了金融管理委員會，下設金融管理辦公室，具體負責綜合協調金融監管，也同樣解決了這個問題。所以說，多頭、重復執法的問題，通過內部綜合協調就能解決，沒有必要單設統一的執法檢查部門。