基層央行權力監(jiān)督制度研究

摘要：沒有監(jiān)督的權力必然滋生腐敗。權力運行制約監(jiān)督機制模式中，制度模式最具生命力。基層人民銀行普遍建立了完整的權力運行制約監(jiān)督機制，但隨著時間的推延和業(yè)務、管理狀況的改變，制度建設中存在的不完善、不匹配、不兼容等矛盾逐漸顯露出來，必須與時俱進地加以調整與完善。與此同時，要加大度執(zhí)行力度，事后監(jiān)督、內審監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督等職能既要分層次把關，又要密切協同，形成“大監(jiān)督”合力。

關鍵詞：中央銀行 權力監(jiān)督 帕累托改進 制度創(chuàng)新

十九世紀德國著名社會學家馬克斯.韋伯認為，權力有三種類型：來源于傳統(tǒng)慣例或世襲的傳統(tǒng)權力、來源于別人的崇拜與追隨的超凡權力和來源于法律規(guī)定的法定權力。只有法定權力才能作為行政組織體系的基礎。在現代憲政體制下，凡是有權力運行的地方，都離不開權力制約監(jiān)督機制。這不僅是權力的性質使然，也是現代民主法治的必然要求。

金融是現代經濟的核心。人民銀行作為我國的中央銀行，處于金融體系的核心地位，基層人民銀行作為央行的派出機構，其權力運行好壞必然關系到所轄地的金融穩(wěn)定大局。因此，必須高度重視基層央行權力運行制約監(jiān)督機制建設。

一、制度——基層央行權力運行監(jiān)督的核心環(huán)節(jié)

（一）基層央行權力類型和特點

人民銀行的性質決定了它不同于一般的行政機關，在行使法律法規(guī)賦予的行政管理職權的同時，自身也是金融市場的參與者。但是，作為市場參與者，人民銀行在市場活動中處于與其它參與者不對稱的地位甚至是主導地位。換言之，央行的業(yè)務活動過程也是行使公權力的過程。基層央行開展的存款準備金、再貸款、再貼現、資金清算、央行票據、經理國庫等業(yè)務，都是如此。因此，基層央行的權力可以分為行政管理權力和業(yè)務經理權力，而且二種權力相互交織無處不在。從這個意義上說，無論是管理人員還是普通業(yè)務人員，都有可能成為權力尋租者。

（二）基層央行現行權力制約監(jiān)督模式

——權力模式。即以權力制約權力，也叫分權制衡。就是將行政職能與權力均衡分配給各個部門，使其相互平衡和制約。大多數基層行實行事權與財權相分離，管錢的不用錢，用錢的不管錢，就是這種模式

——權利模式。即以權利制約權力，它起源于西方近代契約論思想。就是在行政權力分流過程中，分配給公民一定的法定權利，并依靠公民權利來制約行政權力。現行行政相對人的行政復議和行政訴訟權利，員工檢舉和控告權利等，就屬于這一類型。

——制度模式。也就是以制度或法律制約權力。職權法定是我國行政機關依法行使行政權力的一條重要原則。人民銀行基層行作為總行的派出機構，其職權主要由《中國人民銀行法》等法律和人民銀行“三定”方案等相關法規(guī)確定。法律和行政法規(guī)沒有明確授權的，人民銀行都無權管轄。

——監(jiān)督模式。即以監(jiān)督體系制約權力。現階段，基層行存在多種監(jiān)督方式，如事后監(jiān)督、內審監(jiān)督、法紀監(jiān)督、民主監(jiān)督等。各種監(jiān)督方式監(jiān)督的重點不同，介入的時機不同，監(jiān)督的效力不同，各有長短，互為補充。

（三）制度建設在基層央行權力運行監(jiān)督中的重要性

由于前述四種監(jiān)督模式中，權力模式、權利模式和監(jiān)督模式都可以內嵌于制度模式，都需要制度來保障其運行。因此，建立行之有效的權力運行監(jiān)督制度并保證其落實，對于保障權力的合理運行具有重要意義。基層人民銀行集服務職能和管理職能于一身，業(yè)務權力與行政權力相交織，很多管理職能依托服務功能來實現，與一般的行政管理機關相比，更需要一套完善的制度體系來保證其有序、合理運作。

二、基層央行權力監(jiān)督制度建設現狀分析

（一）基層央行權力運行監(jiān)督的層次

按監(jiān)督的對象和效力的不同，大致可以分為四個層次：

1、事后監(jiān)督。對每一筆業(yè)務的合法性、程序的合規(guī)性、要素是否充分有效等進行事后檢查。這種監(jiān)督主要通過在部門內設置事后監(jiān)督崗和在系統(tǒng)內設置專業(yè)事后監(jiān)督部門來實現。

2、內審監(jiān)督。主要從風險防控角度對重要業(yè)務流程、內部管理過程進行合法、合規(guī)性監(jiān)督。這種監(jiān)督主要通過專業(yè)審計部門開展專項審計、履職審計、離任審計等形式實現。

3、紀檢監(jiān)察監(jiān)督。從維護系統(tǒng)安全高效運行、確保政令暢通的高度，對系統(tǒng)內的一切組織和個人履行職責、規(guī)范言行進行監(jiān)督。這種監(jiān)督可以是全方位的，并可延伸至職務行為以外和工作時間以外。

4、民主監(jiān)督。通過一定的制度設置，讓系統(tǒng)內的每一個參與者都成為監(jiān)督者，從而實現對權力運行的監(jiān)督。如民主測評、民主評議、提案、信訪、舉報等。

（二）不同層次監(jiān)督制度比較

事后監(jiān)督主要是對業(yè)務流程進行監(jiān)督；內審監(jiān)督重點對業(yè)務流程和管理過程進行監(jiān)督。二者都以事物合法性和程序規(guī)范性監(jiān)督為主，多在事后進行。從制度設置來說，事后監(jiān)督和內審監(jiān)督的制度屬于基本制度的范疇，追求的是統(tǒng)一、規(guī)范的標準化、無差別管理。而紀檢監(jiān)察監(jiān)督屬于權力模式的專業(yè)職能化監(jiān)督，既管“事”，也管“人”；既管事后，也管事前、事中；既管職務行為，也管非職務行為。因此，從制度設置來說，紀檢監(jiān)察監(jiān)督更加追求差異化和個性化管理，其效力要大于事后監(jiān)督和內審監(jiān)督。民主監(jiān)督則是權利模式的監(jiān)督，從憲法規(guī)定的人民當家作主權利高度來說，這種監(jiān)督是全方位、最高層次的監(jiān)督。

雖然這四個層次的監(jiān)督總體來說屬于人民銀行內控監(jiān)督，但對于某一級基層行來說，由于來自其上級行的監(jiān)督并非出于其自身內部，我們可以把這種監(jiān)督稱之為“外部監(jiān)督”，效力優(yōu)于本級平行監(jiān)督，

（三）基層央行權力運行監(jiān)督制度建設存在的主要問題

1、監(jiān)督層級結構失衡，監(jiān)督機制權責脫節(jié)。對于同級監(jiān)督而言，由于監(jiān)督部門存在于基層行內部，其權力來源（如任免、職務升遷）由同級黨委掌握，其經濟來源（如工資、福利、費用等）也要靠同級黨委解決，所以，監(jiān)督部門的獨立性和權威性受到很大程度的制約，實施同級監(jiān)督存在體制上的“先天不足”。而上級行自上而下監(jiān)督由于空間距離過大，具體情況不明，容易出現鞭長莫及的尷尬。

2、監(jiān)督方式相對滯后，過分倚仗事后“會診”。按照發(fā)生學理論，完整的監(jiān)督過程包括事前、事中和事后監(jiān)督。目前基層央行監(jiān)督制度設置比較注重事后“解剖”，即偏重于對違法違紀案件的查處，而對于事前預判、預防和事中控制存在“先天不足”。特別是對領導層、決策層和“一把手”正確行使權力的事前、事中監(jiān)督，更是難以實現。

3、制度存在疏漏缺失，部門利益從中掣肘。一是制度建設不夠全面完整，或者制度簡單化，未能做到對業(yè)務運行和管理活動的全方位覆蓋，內部控制留有死角。二是未根據形勢變化和業(yè)務發(fā)展需要，及時對制度進行修訂，制度建設未能實現與業(yè)務發(fā)展同步，可行性大打折扣。三是制度的部分內容與上級行相關規(guī)定不符，或照抄照搬上級行制度，脫離轄內實際，從而削弱了制度的權威性和有效性。四是有關部門過于強調自身利益，出臺相關制度前與其它部門之間的銜接不夠，存在前后不一、相互矛盾的情況，從而削弱了制度的效力。

4、制度執(zhí)行剛性不足，責任追究難以落實。“無程序即無救濟”，程序正義才能保證結果正義。基層央行現行監(jiān)督制度中，程序性監(jiān)督制度尤其是責任追究制度滯后，有些制度偏重于強調紀律約束，缺乏必要的程序控制；有些制度缺乏必要的處罰措施配套。導致在執(zhí)行中被打折扣，嚴重影響制度效力。

5、監(jiān)督主體配合不夠，難以形成監(jiān)督合力。一是基層行事后監(jiān)督、內審、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督主體各自職能重點不同，任務分工和完成時間上相對分散，監(jiān)督檢查沒有形成合力；二是監(jiān)督信息和資源沒有集中，監(jiān)督成果沒有共享，影響監(jiān)督質量和效率；三是監(jiān)督主體之間在再監(jiān)督方面缺乏協調，不僅造成監(jiān)督資源的浪費，而且降低了監(jiān)督效率。

（四）產生上述問題的原因分析

1、體制原因。人民銀行實行從上到下“一條鞭”的管理體制，由于點多線長，自上而下的監(jiān)督難免力有不逮。尤其是對基層行決策權、管理權的監(jiān)督，對領導層、“一把手”的監(jiān)督，容易出現脫節(jié)現象。而同級監(jiān)督又因人事體制、財務體制等原因，監(jiān)督職能作用不可避免會大打折扣。

2、歷史原因。近十年來，人民銀行基層建設進展緩慢，無論是組織建設、隊伍建設還是制度建設，都存在許多與新形勢、新要求不適應的地方。有的縣級支行人員數量嚴重不足，年齡結構、知識結構極不合理，導致崗位輪換、強制休假、持證上崗等制度根本無法落實。

3、文化原因。一是監(jiān)督的價值文化欠清晰。沒有廓清監(jiān)督的地位和作用，監(jiān)督核心理念和價值取向不明。二是監(jiān)督的環(huán)境文化欠和諧。有的業(yè)務部門負責人甚至是單位主要負責人，對監(jiān)督工作認識不足，說起來重要，做起來次要，忙起來不要。。三是監(jiān)督的制度文化欠優(yōu)越。在制度設計上沒有貫徹內控、監(jiān)督優(yōu)先的原則，制度執(zhí)行上沒有體現權責對等原則，更缺乏嚴格的監(jiān)督問責制和糾錯長效機制。四是監(jiān)督的行為文化欠健康。在實施具體監(jiān)督行為時，監(jiān)督者和被監(jiān)督者往往很難在效率和風險、短期和長遠的關系上找到契合點。

三、基層央行權力監(jiān)督制度建設改進路徑

基層央行權力運行監(jiān)督制度建設，總體上要堅持以現有模式和框架為基礎，以帕累托改進的方式實現“小步快跑”。

（一）合理配置權力，實現分權制衡。按照依法行政、權力制衡的原則和轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能的要求，從規(guī)范權力運行、防止權力濫用、預防腐敗發(fā)生的角度，對各部門的權力進行梳理，建立合理配置、分工負責、相互把關的權力結構。核心就是要通過分權制衡，防止因權力過分集中而形成壟斷權力。

（二）構建科學體系，強化內部控制。運用PDCA循環(huán)理論（Plan：計劃；Do：執(zhí)行；Check：檢查；Action：提高），建立權力運行內部監(jiān)控系統(tǒng)的總體框架。做到事前權力配置科學、權力風險明晰、監(jiān)控系統(tǒng)閉合；事中權力行使規(guī)范、運行過程透明；事后辦事結果公開、存有質疑倒查、發(fā)現問題追究。從而形成從制度建立、制度公示、制度實施，到運行分析、研究改進、不斷完善的閉合式循環(huán)系統(tǒng)。可以考慮實行紀檢監(jiān)察派駐制，以增強監(jiān)督獨立性和效能。

（三）擴大監(jiān)督渠道，創(chuàng)新監(jiān)督方法。一是要實行“陽光政務”，促進自律控制。要建立權力目錄，在基層行廣泛推行黨務公開、政務公開和行務公開，真正讓權力在陽光下運行。二是要建設“大監(jiān)督”機制，形成監(jiān)督合力。事后監(jiān)督、內審、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督職能要加強協調配合，實現監(jiān)督資源整合，監(jiān)督信息互通，監(jiān)督成果共享；工會要積極引導職工參與民主監(jiān)督，形成以紀檢監(jiān)察牽頭、專業(yè)監(jiān)督部門主導、職工群眾廣泛參與的“大監(jiān)督”格局。三是要在加強專項監(jiān)督的同時，實現監(jiān)督常態(tài)化。要綜合運用專項審計、履職審計、離任審計、執(zhí)法監(jiān)察、執(zhí)法評議、履職聽證等形式，不斷擴大監(jiān)督渠道。同時要利用“三談兩述”、行風評議、信訪、問卷調查、網絡輿情等方式，延伸監(jiān)督觸角。

(四)加強文化建設，優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境。一是要培育監(jiān)督價值文化，構建“以人為本”的監(jiān)督人文環(huán)境。二是要培育監(jiān)督制度文化，構建“有規(guī)可依、有規(guī)必依、違規(guī)必究”的監(jiān)督制度環(huán)境。要指導基層人民銀行建立完善內控評價標準和監(jiān)督考核辦法，保持內控評價和監(jiān)督的持續(xù)性和有效性。同時，要建立有效的糾錯機制和責任追究制度，讓遵章守紀和違規(guī)認罰成為一種思維定式。三是要培育健康的監(jiān)督行為文化，構建持續(xù)協調的組織運營環(huán)境。通過目標激勵、情感激勵、工作激勵、培訓和發(fā)展機會激勵、榮譽和提升激勵等多種方式，進一步引導、督促廣大員工規(guī)范行為，使之享受愿景實現的成就感，并讓其產生蝴蝶效應，發(fā)揮持久帶動作用。

參考文獻：

1、劉貽石、申騰《制約權力運行的法律監(jiān)督制度研究》

2、李瑞丹《創(chuàng)新過程PDCA循環(huán)運用初探》