公路行業項目貸款解析及審計分析

摘要：文章結合目前復雜經濟形勢下的公路行業特征，對項目貸款、公路行業貸款進行了解析，并從審計角度對有關風險節點深入分析，并提出了審計思路和方法。

關鍵詞：公路 項目貸款 審計

公路是國家的重要基礎設施，隨著我國經濟轉型進程，在內需拉動下，該行業的發展和信貸需求呈現出穩步發展趨勢。同時，由于公路行業具有“政績工程”、投資規模大、融資相對容易、投資回收周期長等特點，各地政府積極推動，且有大量民營企業成立項目公司參與運作，其中不乏假借建設之名套取銀行信貸資金者。加之當前，由于受世界金融危機的影響，我國相關產業和資金投入受到制約，公路行業項目貸款風險更加值得關注。本文擬就公路行業貸款的特點、風險要點進行解析，并輔以審計檢查案例，以期促進商業銀行對該類貸款風險的防控。

一、項目貸款的種類及特征

公路行業項目貸款，是項目貸款的一種。項目貸款也稱項目融資，是以項目本身具有較高投資回報可行性的一種融資方式。

項目貸款主要依賴于項目的現金流量和資產，其核心經濟特征是現金流、增長率相對穩定，貸款人對借款人的追索一般限定在某個特定階段或規定的范圍內，即所謂“有限追索”；項目融資時間長、規模大、參與方多、結構復雜，因而比一般的貸款風險更大。

項目貸款一般是中長期貸款，也有用于項目臨時周轉用途的短期貸款。項目貸款按項目性質、用途、企業性質和產品開發生產不同階段劃分，主要分為基本建設貸款、技術改造貸款、科技開發貸款、并購貸款、房地產貸款等5大類，公路行業貸款屬于基本建設貸款。經歸納，項目貸款具有如下8個特征：一是授信用途通常是項目建設，包括對在建或已建項目的再融資；二是借款人通常是為建設、經營該項目或為該項目融資而專門組建的企事業法人；三是還款資金來源主要依賴該項目產生的經營收入；四是貸款支持的項目本身需要按照國家規定的審批程序進行審批；五是貸款必須考慮其他建設資金的配套，銀行通常要求項目資本金不低于30%；六是貸款期限較長，一次審批，多次發放，利率一年一定；七是貸款是一次性的，不可循環使用額度；八是貸款專業性強，管理過程復雜，對授信工作人員的素質要求較高。

二、公路行業自有特征及分析

公路行業主要是指公路及公路橋梁、隧道的投資建設、收費、養護與管理或活動，即通常所說的“路橋”，其具有共性和地域特征。

（一）行業共性特征

公路是典型的基礎設施行業，其共性的特征體現在：項目規劃過程中與區域國民經濟的適應性、一定的超前性；項目建設過程中建設時間較長、占用土地資源較多、投資數額較大；項目運營過程中經濟生命周期較長、現金流穩定、效益穩步增長等。當然，該類行業貸款也具有項目貸款的一般特征。

（二）地域特征

作為一個服務當地的行業，公路與區域經濟、自然環境、路網現狀等密切相關。

一是建筑成本與自然環境。不同的天氣條件、地質條件對建筑成本影響很大。在北方由于冬季無法施工，使得施工期不到半年，同時存在凍脹、翻漿等因素，在河流密集的區域，軟基使得很多建設過程中必須增加沙樁等穩定結構，這些都會增加建設成本。

二是車流量與區域經濟。一般來說車流量與區域經濟密切相關，區域經濟越活躍、汽車保有量越高，車流量將獲得極大保障。一要考慮位置。主要是指公路位于全國路網、當地路網的位置，即處于交通樞紐還是末梢。通常情況下，處于樞紐位置的公路不但有境內流量而且還有過境流量的支撐，歷來其交通流量均有保障。二要考慮公路運輸比，即公路運輸占運輸總量的占比。一般來說水運、鐵路運輸成本較低，當經濟活動需求度不高時，運輸會首先選擇水運和鐵路，只有水運、鐵路運輸不能滿足經濟需求時，公路才會被利用。三要考慮路網結構。路網結構決定公路的通暢狀況、吸引和分流的可能性、未來建設的投資狀況等，另外要關注路網內公路等級狀況，特別是公路擁擠度指標。

三、公路項目貸款風險要點及審計分析方法

公路項目貸款主要風險包括10個方面，審計監督人員應予重點關注分析：項目主體資格、資本金來源、投資額、車流量、擔保與還款承諾、貸款資金用途、項目實施可控性、項目運作方式、項目轉讓與再負債約束、公路收費標準及運營成本。

（一）項目主體資格

收費公路項目按收費性質可分為政府還貸公路、經營性公路，因此其主體大致可以分為政府機構、項目法人。對于以項目法人作為借款主體的，應重點關注三個方面：一是資金籌集能力，二是項目建設、運營管理能力，三是項目投資人對項目所在地政府、省交通廳的后續影響能力。

（二）資本金來源

公路項目資本金構成與項目主體密切相關，一般來源于投資人自有資金、交通部補貼、軟貸款等，同時由于資金來源不同，銀行對資金到位的要求也不同。

對于交通主管部門為投資主體的項目，其資金多數情況下由交通部補貼、地方財政籌措、原有路權作價、開發銀行軟貸款等方面構成。需要注意的是，交通部補貼一般能夠足額到位，但需要根據項目進度按年度撥付；地方財政籌措則要考慮當地財政的支付能力，一般情況下這類資金到位有一定難度，且通常不及時。對于該投資主體，通常貸款發放的要求是與國家、地方投入現金同比例到位。

項目法人資金通常來源于自有資金、路權作價。對自有資金比例要求，一般應剔除路權作價這一非現金支出的影響，同時對于某些資金實力不強的項目，應要求項目投資主體將自有資金全部、一次性先行投入，形成實體資產，而后再使用信貸資金。對于民營資本為主的項目法人，銀行應重點關注分析。

（三）投資額

總投資高估是公路項目的通病。一般情況下，設計方資質越高總投資越接近實際金額。對于公路項目投資按資金適用對象測算投資膨脹，對于征地、拆遷等短期運用資金按5%計提漲價準備；對于土建工程（陸基、路面、橋梁、涵洞）等投資年限分年按6-8%計提漲價準備；對于交叉工程等按建設年限每年3%計提。一般來說一個建設期限在3年的項目，在目前情況下總的通脹率在10-15%左右。審計人員在分析投資額時，應盡量獲取招標文件，核查招標過程中是否存在自投、圍標等現象。

（四）車流量

車流量是公路項目的根本。通常項目可行性研究報告體現的都是車流量充分，但實踐證明能夠真正達到預計的不多，甚至有的項目車流量僅僅不到預計的一半。導致此類誤差原因主要有四點：一是設計的超前性。公路項目設計依據的是途經區域的社會經濟情況、交通現狀與規劃、實際的OD水平，在此基礎上進行未來預測，并考慮一定的超前性，這就使得設計者通常是在很樂觀的情況下作出流量判斷，最終使得實際流量與設計流量有可能存在較大的差異。二是設計方的水平。對于交通流量通常使用的是多階段預測法，其核心是全路網結構下的流量預測與分配，即將整個經濟影響區作為一個完整的路網，根據社會經濟情況和現實交通流量預測未來全網流量，而后根據重力分配系數將流量分配到每條公路。三是業主資信度。業主為使項目獲得有權部門的審批通過，往往夸大提供歷史OD數據，在實際OD測試中人為增加流量。四是銀行經驗不足。信貸人員對公路項目專業認知度不夠，主要依靠可行性研究報告，有時即使對流量等有所懷疑，又缺乏進行評判的準確定量依據，因此導致評估盲從。

（五）擔保與還款承諾

公路項目多數的擔保方式是收費權質押，但此方式使項目在建設期擔保措施落空。對于某些項目必須要求在建設期內由項目投資人提供階段性擔保，或者由其出具一定金額的銀行履約承諾保函，以防范項目工程超支或工程預期可能造成的損失。另外，在簽訂建設階段擔保合同的同時，應簽訂經營階段的擔保合同，即以公路收費權為質押的擔保合同，該質押合同為附期限合同，明確規定公路交付營運時，該合同取代前一擔保合同。

對于某些存疑項目，在運營期除提供收費權質押外，還應追加投資人的擔保責任。對于BOT等某些可以獲得交通主管部門擔保的項目，應注意政府部門的擔保合法性問題，同時最好出具以共同還款人身份的代償承諾。

（六）貸款資金用途

公路項目貸款資金發放要求封閉運行、專款專用，堅持“按進度發放，按約定支付”，主要用于工程建設費用及相關管理費用。一要關注項目建設中是否存在不歸屬項目的投資，比如增加房屋、購入攪拌站等投資。二要關注工程投標方（承包方）與項目公司（業主）的關系，要分析是否存在業主虛構承包方、暗箱操作，以支付工程款名義套取信貸資金挪作他用的行為。三要關注項目管理費等間接費用的提取，特別在項目的業主與建設方存在關聯關系情況下。四要善于比較同類項目的單位成本。對貸款資金流向掌握清晰透徹，保證有效投入，是項目貸款安全的核心。

（七）項目實施可控性

一般情況下，銀行介入項目時業主已經完成初步設計，因此基礎數據多來自于初步設計，對于該數據要視情況謹慎看待。一是要注意設計方對線路是否完成地質詳查（防止出現建設中出現由于地質條件原因引發設計變更導致投資增加）；二是要注意其取費標準時點；三是要注意施工時間對項目投資影響。

（八）項目運作方式

基礎設施項目有多種運作模式，正常的政府主體建設運營模式、建設-運營-轉讓（BOT）模式、建設-轉讓（BT）模式、建設-轉讓-經營（BTO）模式、移交-運營-移交（TOT）模式等，目前運用較多的是前三種，重點介紹現在運用較多的BOT模式。

BOT，政府或主管部門將一個基礎設施項目的特許權授予承包商，承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設和運營，并回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束后將項目所有權移交政府。核心是特許經營協議，包含兩個關鍵點：排他許可、主管部門協助承諾，有的個別還會存在保底協議。BOT項目最好僅接受省交通廳作為授權主體，同時應重點考察項目車流量，對于車流量覆蓋貸款本息有疑問的項目，必須獲得省交通廳的共同償還承諾。

（九）項目轉讓與再負債約束

作為債權人有權力要求項目公司未經同意不得以任何形式出讓股權，同時還要注意其通過項目投資人（即母體公司）的間接轉讓。另外，還需約定限制項目公司再負債、參與并購、為關聯方提供擔保、資金拆借等影響項目現金流的行為。

（十）公路收費標準及運營成本

公路允許收費是在項目立項時由省交通廳和物價局共同批準的，具體的收費標準則需要項目建成、通車、決算后，由交通廳和物價局再行批復，這就使得該標準存在一定的不確定。公路項目運營成本的高低將直接影響貸款本息的償還，項目業主經常通過高估成本來達到轉移資金的目的，對于運營成本控制主要應注意以下幾個方面：一是人力成本，主要包含工資、福利費、其他費用。二是維修費用，包含日常維修、大修支出，還要考慮道路的實際承載情況，比如對于重載、交通流量較大的路面適當提高維修費用比例。三是稅費，包含營業稅、教育附加稅、城市建設維護稅等。

四、審計方法運用

公路項目貸款審計檢查監督要針對上述10個風險要點進行，以審計分析為基礎，明晰檢查策略，靈活運用檢查方法。對公路項目貸款審計檢查，方法步驟可依次分為：非現場分析發現疑點、現場資料核查與內部訪談、現場勘查、外部相關方訪談、新疑點再深入核查再訪談、匯總提煉報告。在非現場分析中，要善于發現疑問，采取逆向思維推斷形成有關疑問的原因及有關人員的行為表現方式，要盡量能初步判斷問題的性質所在，比如是客戶的信用風險、內部道德風險、操作風險，或是內外勾結的惡性舞弊事件。在現場核查中，尤其是要以注冊資金來源、信貸資金流向為突破口，順藤破瓜，逐漸擴展發現。在訪談中，應特別注重運用訪談技巧，針對不同對象，采取不同態度和方式，尺度拿捏有度：比如針對一般人員，體現負責、親和，讓大家盡量提供外圍信息；針對可能涉事人員，曉以利害，間接擺出證據，政策攻心，迫其交代更多內幕細節。要充分利用公路管理部門、工程施工單位等相關各方的反饋信息，尤其是對利益相對方反應的信息，更要深挖細糾。對于公路項目貸款審計，若要有深度發現，審計人員的專業知識背景、調查取證能力、訪談溝通技巧等都非常重要。