歐美財稅監督的經驗及對我國的啟示

在論及“財稅監督” 我國的很多學者經常將之表述為財政的職能之一，甚至有人將之與財政的三大職能:資源配置、收入分配和經濟穩定(發展)相提并論，被稱之為第四大職能，可見對財稅監督的重視。

隨著改革開放，偷稅漏稅、違反國家財經紀律的情況相當普遍，有的還十分嚴重。這些違法違紀行為，不光是嚴重影響我國稅收法令的貫徹執行，同時減少了國家財政收入，并且還干擾改革、腐蝕干部，敗壞黨風和社會風氣。為此，國務院自１９８５年起決定，，每年都在全國范圍內認真開展一次稅收財務物價大檢查。自上而下，在各級黨委、政府的直接領導下，有組織、有計劃、有步驟地依靠群眾依法監督檢查。

目前我國財稅監督制度還處于不成熟階段， 財政監督的法制建設滯后，我國目前財政監督法律體系存在的主要問題有兩個（1）法律層次低。一方面，在憲法中沒有對財政監督的內容、機構等作出明確規定。另一方面，現有的法律中，由全國人民代表大會通過的法律比較少，其中大部分是全國人大常委會和地方人民代表大會的立法，有相當一部分還是中央部門和地方政府出臺的行政規章，所以從整體上講，目前我國財政監督的法律權威性還處于微弱狀。（2）不健全的法律體系，操作性能差。健全的財政監督法律體系應該包括三個方面：一是規范財政監督客體行為的財稅法規以及相關的經濟法規；二是規范財政監督主體自身行為的財政法律法規；三是規范財政監督主體處罰違法違紀行為的法規。但就目前我國實際財政監督法制建設的情況看，這三個方面都處于嚴重滯后，難以給財政監督提供有效的法律保障。從規范財政監督客體行為的財稅法規看，盡管我國陸續出臺了《預算法》、《稅收征管法》、《會計法》、《注冊會計師法》等重要法律法規，為財政監督提供了必要的、基礎性的法律依據。但是由于這些法律法規有其自身的調整對象，對財政監督只作了原則性的規定，因而在日益繁重的實際工作中難以滿足其監督任務。從規范財政監督主體自身作為的財政法律法規看，目前僅能適用的少數法規，其權威性、適用性、可操作性都有待于提高。從規范財政監督主體處罰違法違紀行為的法規看，目前除了各種法規中有關過于原則性的條文外，主要依據還是1987年制定頒發的《國務院關于違反財政法規處罰的暫行規定》和《違反財政法規處罰的暫行規定實施細則》，而這兩個法規中一些條款許多已經不適用于現在，因而財政監督部門在行使職責中很難有效地運用，已難以適應形勢發展的需要。

不健全的財政監督網絡。長期以來，我國財政部門內設的監督機構很不規范。特別是一些地方財政部門的內設監督機構職責不統一、名稱不統一、歸屬不統一，財政部門監督職能受到了嚴重制約。當前最突出的問題是，財政監督定位不準，財政監督的工作關系沒理順。財政部門監督與審計監督、人民代表大會監督之間分工不夠清楚，責任邊界模糊，沒有形成監督的合力，直接影響了財政監督的整體效果。

財政部門的經常性監督與財政管理相互脫節。長期以來，由于對財政監督的認識不到位、不全面，財政部門的監督與財政管理在一定程度上被截然地分開，以至于不能把有效的監督機制引入到財政業務管理之中。（1）在管理制度上，財政部門內部資金管理機構集預算的編制、執行職能于一身，相互之間缺乏有效的制約和監督，不利于實現財政資金科學、公開、透明地分配。（2）在具體的工作上，財政部門偏重資金的申請、審核、撥付事務，對財政資金使用的效益情況進行深入細致的考察、分析、論證和跟蹤問效不夠，出現了重分配、輕監管的問題。與此同時，財政專職監督檢查機構游離于財政具體業務管理之外，在職責權限、監督力量、人員素質上受到局限，因而不能全面地履行其所應承擔的財政監督職責。（3）在監督方法上，過多地依賴于專項檢查。由于受到傳統財政監督的思維影響，許多地方財政監督過程中仍以實施專項檢查為主，多層次、全方位的財政監督體系還沒有形成。

雖然我國與歐美各國的政治體制和經濟條件各有不同，但在財稅監督方式上大體是相同的?？傮w而言，都有一套相對完整的事前、事中、事后相結合的綜合性考評系統，包括分層次的決策程序、定期考評報告、項目計劃效果考評制，設有與預算支出相聯系的一系列績效測評指標，涉及到公共預算管理的政府支出分類、預算決策與編制、會計核算與報告、國庫管理等各個方面。在建立財稅監督體系上西方各國均比較嚴密和完善。例如德國，設有專門的財稅監督機構-聯邦和州審計院，而州審計院下設有設審計局，負責國家財政支出的監督檢查工作;同時，議會中設有審查委員會，該委員會除對國家預算進行審查外，還對審計院的監督檢查工作質量進行審查。另外，負責稅務糾紛案件的特別法院-稅務法院，對稅務機關也有一定的監督作用。目前的法國已形成了以議會宏觀監督、財政部門日常業務監督、審計法院事后監督的分工明確、協調互補的財稅監督體系。而美國的財稅監督工作則有比較詳細的法律依據和規范成型的程序，大致規定如下:

財政部門負責對財稅宏觀政策執行情況和重大違法違紀問題進行監督，其他一般性的稅收監督主要由財政部門、用款部門、審計部門及國會負責?？傊瑲W美國家都有高規格的、組織嚴密的專門監督機構。歐美各國都建有全國聯網的計算機系統，處理大部分的預算撥款業務和稅收征管及監督檢查業務。意大利的計算機網絡則用于信息交叉檢查，當納稅人的收人和納稅情況不符合時，稅收部門的計算機網絡會發現并亮出“紅燈”，根據這個信息就可對它進行檢查。這種高度的信息化，既方便了納稅人申報納稅，也便于財稅部門的監督與管理，同時也對財政支出的監督提供了方便。

歐美各國法律都規定財政和行政管理部門只能設立一個公共賬戶，并且規定專人負責，政府其他部門也同樣只設立一個公共賬戶。財政和行政管理部門的賬戶和政府其他各個部門賬戶通過計算機網絡化，其資金往來就像商業銀行正常的兩個銀行賬戶往來一樣，每天公共賬戶管理處要對所有機制的賬目進行匯總和試算平衡，通過統一賬戶，電腦聯網，保證信息公開化、監督公開化。

強力出擊——強化服務和處罰力度。在社會經濟生活中歐美各國是十分重視發揮社會中介機構的作用，企業的年度財務決算，一般有會計師事務所審計后才能辦理納稅申報等事項。德國對會計師事務所的監督機構分為兩個層次，一是行業自律組織-注冊會計師協會。該協會設有專門的監事委員會，主要負責對違反行業執業準則的行為進行核查處理。二是由財政部和經濟部下設的“法人負責事物監督機構”對“注協”工作質量進行再監督工作。

對照我國現行的財稅制度，你會不難發現，建立在計劃經濟基礎之上，并伴隨著經濟發展和深化改革逐步形成的一套分級財稅監督體制，面對新的形勢已表現出明顯的不適應，制約了財稅監督權威性和效能的發揮，弱化了財政職能。想要加強財政監督立法，健全財政監督法律體系。應把財政監督寫進我國的憲法，賦予其不可動搖的法律地位。

財稅監督法的法制原則更加說明了，必須嚴格按照國家有關財政法律、法規和財稅監督法規意見及其他有關法律、法規的規定辦事的原則。公正、公平和公開的原則:這是社會主義市場經濟法則和社會制約市場經濟體制的內在要求，也是財稅監督執法主體必須遵循的基本準則。公正就是要求財稅監督執法主體必須履行法定職責，做到依法行事，并要求處理各項有關事務要客觀、公正，避免主觀臆斷。公平原則要求財稅監督執法主體在監督、檢查和處理有關財政事務時，應做到公平、兼顧各方利益，不偏袒任何一方。公開原則是要求財稅監督執法主體的監督檢查活動或者計劃應增加透明度，以利于監督檢查部門提高工作效率。效率原則:即財稅監督執法主體要以最少的成本達到最佳的目標，或目標既定成本最少化的效率。

要制定《財政監督法》，對財政監督的范圍、內容、方式方法。下面僅就一些較突出的問題做一下分析并提供一些解決方法。

(1)首先應從偏重微觀監督向強化宏觀監督轉變。財政將由直接微觀監督管理向間接宏觀調控轉變，對企業財務決算的審核要逐步交給社會中介機構來完成，財政部門要加強對其執業活動公正性、合法性的監督。對拒不依法解繳預算收入、拒不退還已騙取的預算資金和違規退庫的預算收入，經縣以上財稅機構批準，憑全國統一制定的凍結或劃撥資金許可證明，可凍結、劃撥被監督單位和個人在銀行或其他金融機構存款帳戶內應繳的預算收入、應退還的預算資金和已退付的預算收入數額相等的存款。今后財政監督的工作重心要強化對預算執行、國有資產運營、國民收入分配等方面的宏觀監督，更有效地保證財經法規的嚴格執行，增強行政企事業單位遵紀守法意識。同時，通過財政監督，及時反饋財政經濟運行中的問題，有針對性地完善有關法律政策，保證財政經濟在法制的規范下健康運行。

(2)從偏重事后突擊性的監督向重視全過程的日常監督轉變。自1985年以來，以財政稅收物價大檢查為主要形式的財稅監督在范圍和選題上缺少針對性、科學性、超前性，嚴重影響了檢查的效率和效果，在監督的操作規范化以及處理力度和執法權限上也暴露了諸多問題。三大檢查的取消，主要是因為其集中性、突擊性的檢查方式已經不能適應市場經濟的要求，取消三大檢查的目的是要把財稅監督納人規范化軌道，而不是削弱監督力度。今后，要把財政日常監督提到突出位置，強化對財政經濟活動的事前控制、事中監管和必要的事后重點檢查，體現預防和規范為主，這是依法治理的要求，也是提高監督成效的重要途徑。

(3)財稅監督法制化，必須以保障和提高經濟效益為出發點，公開、合理的把財政資金進行分配和使用，以獲取最佳經濟效益。建設社會主義法治國家，依法理財，依法治稅是基本內容之一。另一方面財稅監督法不是限制財政主體的理財，而是要為增加國家財政收人，擴大財源，厲行節約，提高支出效率，保證國有資產不斷保值和增值，在防止國有資產流失等方面上強化財稅監督，必須轉變思想觀念，要深刻認識到單純以企業財務收支為主要對象的傳統財政監督檢查模式已不能適應新體制的需要，要改重收入、輕支出的觀念為實現收支并舉，把財稅監督貫穿于財稅管理的各個環節，提高財稅監督層次。但從目前情況看，財政管理和財稅監督的法律法規還很不健全，空白點很多。應根據《預算法》的有關規定制定《財政管理法》，對財政部門的權限、職責、工作范圍作進一步的界定，并制定《財稅監督法》，明確財稅監督的職權、方式和程度等，盡快使財稅監督納入規范化、法制化軌道。

(4)進一步強化財政內部的依法監督。首先，加強對預算收支實行全方位的監督。在預算收人方面，不但要檢查企業單位偷、逃、騙、抗稅等方面的違法違紀問題，而且要檢查行政執法部門越權減免稅等情況。在支出方面，一要加強資金撥付以后的后續監督工作，實行跟蹤問效，及時掌握資金使用情況及效果，杜絕截留、挪用和損失浪費。二要建立相應的專項資金撥付和使用責任制，責任人不僅要管批錢、撥錢，還要加強管理、分擔責任，一旦出現問題，要追究法律責任。三要從嚴控制財政各項經費支出，改革單位預算核定辦法，合理、從嚴控制單位支出預算規模。四是改革支出管理方式，大力推行政府采購制度。其次，強化對財政性資金分配的依法監督:要改變分配秩序較亂的狀況，需要進一步樹立財政在分配領域中的集中性和權威性，將政府各部門、各單位的一切財務收支活動置于財政嚴格的控制和監督之下，保證財權集中和政令統一。第三，建立健全內部監督約束機制。要發揮內部監督和紀檢監察機構的職能，對業務機構執行財經法紀的情況進行專項檢查和抽查，增強內部監督制約的力度，從制度上和程序上保證財政部門各單位的活動規范合法，進一步提高依法行政、依法理財水平，為促進依法治國發揮積極作用。

(5)注重查管并重及檢查結果的統計分析。在我國現存的監督過程中，長期以來對財稅專職監督機構的考核指標是以組織收人為主，也就是以人庫額多少為評價指標，致使監督機構對參檢單位的考核也以收繳額為主。這種單純以罰款為主不考核指標的做法很難達到財稅監督應達到的遏制違紀行為、規范財政管理、保證財政資金安全、提高財政資金的使用效益之目的。與此同時，在財稅監督執行中不具備科學、客觀的統計分析指標和體系，在這樣一種基礎上形成的檢查報告缺少有說服力、有深度的資料和證據，對改進和加強財稅監督的作用極為有限。必須堅持監督與規范管理并重，圍繞財政管理目標開展經常性的監督檢查活動，及時反饋檢查中發現的管理上的問題。一方面，完善財政法規政策，提高財政依法管理水平;另一方面，利用檢查結果中統計分析總結出的規律及問題根源，幫助被查單位完善管理制度，堵塞漏洞，提高其自我規范和約束的能力。明確財稅監督職責范圍和工作內容，把監督檢查列入日常工作內容，加大事前、事中審查和日?；说牧Χ?，逐步從監督檢查型轉變為監督管理型，把監督效力同國家賦予財稅機關的監督工作職責和任務聯系起來，真正形成監督與管理并重，日常管理監督與專門監督檢查相結合的監督工作新局面。