人民銀行縣支行履行金融 監管職責的調查與思考

金融監督管理是《中國人民銀行法》等法律法規賦予包括人民銀行縣支行在內的各級人民銀行的一項重要職責，也是縣支行有效執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護地方金融穩定的重要手段。但調查顯示：由于各種因素制約，人民銀行縣支行履行金融監管職責還存在監管履職欠全面、監管作為欠主動等困難和不足，有待進一步加強和改善。

一、存在的問題

（一）監管履職欠全面。《中國人民銀行法》第五章第三十二條明確規定人民銀行對金融機構以及其他單位和個人執行有關存款準備金管理規定、執行有關人民幣管理規定等九個方面的行為有監督檢查權力，9項檢查職責當中可能至少有6項縣里面可以做。而從2008年來某中支轄內5個縣支行實際開展的檢查項目看，檢查項目主要集中在對金融機構執行有關人民幣管理規定的行為、代理中國人民銀行經理國庫的行為和執行有關清算管理規定的行為上，其他項目的檢查活動則很少開展。

（二）監管作為欠主動。首先，在思想上，金融監管意識不強。銀監分設后，縣支行大多數干部和職工認為“金融監管”是銀監局的問題，人民銀行充其量也就少量金融管理，并認為反洗錢、征信管理都比較空，沒有實質上需要管理。其次，在行動上，人民銀行縣支行絕大多數時候是按照上級行的統一布置開展相關業務的檢查工作，很少主動開展執法檢查。

（三）監督檢查欠深入。一方面是人民銀行縣支行監管對象單一，檢查主要僅針對金融機構，而未涉及其他單位和個人。如在對簽發空頭支票行為的處罰等方面基本沒有涉及。另一方面，監管內容比較單一，現場檢查內容主要限于對紙質報表和憑證等的審核，而很少直接獲取真實、完整的監管信息。

（四）檢查處理欠嚴格。主要表現在“重查輕處”的問題比較突出。從近年來人民銀行縣支行檢查的情況看，基本上是查問題，而無處罰。如2008年來某中支轄內人民銀行縣支行共開展執法檢查72次，但是對檢查結果的處理力度偏弱，最終給予行政處罰的僅有3次，絕大多數是要求金融機構整改，沒有做到“執法必嚴，違法必究”。

（五）監管方式欠合理。目前，縣級支行對金融機構的監督檢查方式比較單一，主要是根據工作計劃定期采用現場執法檢查方式進行，基本未采用通過非現場監督發現有違法嫌疑再申請立項實施現場檢查的方式進行。同時，由于縣域內沒有銀監部門分支機構，人民銀行縣支行與銀監部門的監管信息基本沒有共享。

（六）執法檢查欠規范。除由中支組織的執法檢查外，一般支行自己組織的執法檢查程序都或多或少存在一些不規范現象。如無事前執法檢查通知書、執法檢查報告不規范、沒有對相關的檢查資料進行復印做為檢查結論證據等。

二、制約縣支行監管履職的因素

（一）法律法規不完善。目前，人民銀行征信管理、反洗錢、金融穩等職能法規、制度建設與賦予的人民銀行縣支行業務職能不相匹配，使縣支行從業人員難以有效開展征信管理、反洗錢、金融穩定等金融管理工作，發揮不出應有作用。如征信管理工作，由于《征信管理條例》仍未出臺，人民銀行縣支行除貸款卡行政許可依法開展比較順利外，而像非銀行信息采集、中小企業和農戶信用信息征集和更新、推薦企業參加信用評級等工作由于無法可依，工作開展難度較大，進展緩慢。

（二）監管模式不適應。一是人民銀行的執法檢查項目分得較細，造成總的檢查次數偏多。在開展檢查時，多數時候是按照上級行各業務部門的統一布置，加之各項業務都有相應的具體負責人，在時間上很難統籌。這對監管方和被監管方來說都加大了壓力，部分金融機構也頗有微詞。二是業務管理與執法監督連為一體，查處不分離，職責不清，監督不到位。如金融法律崗位人員普遍由法律職業素養和水平不是很高（未經過系統的法律知識學習和培訓）的人員兼任。三是反洗錢、征信管理等新業務，在縣支行層面還沒有完全有效的統一的監管模式和工作方式，需要在實踐中不斷完善。

（三）監管能力不匹配。一是縣級支行人員編制有限，各相關業務股室很少安排專職監管人員，從而導致監管力量分散，難以形成監管合力。以有庫支行某縣支行為例，按照現行各項規章制度的要求，有庫支行原本須設置工作崗位60多個，但目前該行僅有正式職工19人，一人多崗非常普遍，絕大部分工作都只能是疲于應付，很難滿足全面履職的要求。又如有“袖珍支行”之稱的某縣支行為例，該行只有正式職工15人，有2人接近退休年齡，營業部門有6人，有4名行領導，還有1名精神分裂人員，全行職工在忙于基礎工作的同時還要應對地方政府的各類檢查、會議及工作任務，專門抽人進行執法檢查幾無可能。二是商業銀行各項業務規范化、電子化后，要求金融監管人具備很高的專業知識，而縣支行多數人對商業銀行的新業務了解不多，更缺乏實際金融業務經驗以及行政法律知識，擔心自己違法，在檢查監督過程中產生畏懼害怕的心理。同時，因年齡結構不斷老化、激勵不足等原因，導致縣支行員工知識更新日趨困難，不能滿足加強金融監管的履職需求。

（四）監管手段不對稱。人民銀行縣支行對金融機構的監督檢查主要以手工方式為主，監管的技術手段和信息手段應用不足，監管的科技含量不高，與日新月異的金融創新比顯得嚴重滯后，無形中加大了基層人民銀行對轄內金融機構檢查的難度。同時，上級行賦予人民銀行縣支行的監督管理權力較少。如在新設金融機構的開業服務與管理方面部分審核事項難落實，需要上級行協調處理。

（五）監管環境不順暢。一是金融監管受外部環境因素的影響較大。自人行與銀監部門分家后，基層人行的監管權威受到前所未有的挑戰。同時，在執法檢查結果的處理過程中，需要綜合考慮的因素較多。一方面要考慮縣域內金融機構的承受能力，另一方面，還要頂住來自政府領導、熟人社會帶來的壓力。二是金融監管受內部客觀條件的影響巨大。2008年以來，各縣支行一直存在人員少和經費緊張的困難，故在金融監管方面也不可避免地受到相應的影響，支行主動實施執法檢查則心有余而力不足。三是人民銀行至上而下從考核機制、人員配備都高度重視調研工作、金融創新、金融服務工作，而金融監管只是從屬地位，并沒有列入考核范圍，因而淡化了金融監管。

三、對策與建議

（一）進一步完善金融法規。一是加快《征信管理條例》等與人民銀行縣支行履職密切相關的法規出臺。二是從法律、法規和人民銀行規章層面上對縣支行的金融監管方面的權力進行進一步明確授權和界定。

（二）進一步完善監管模式。一是建立以綜合性檢查為主，單一檢查為輔的檢查模式，改變以往各類業務各自為陣的單一的監管。盡可能地開展綜合性的檢查，以減少檢查次數、提高檢查效率。二是以中支為單位，加強對縣支行監管資源的整合。同時，中支要加強對縣支行執法檢查的督促、指導和支持。三是不斷完善非現場監管制度。對各家金融機構例行上報的報表和資料予以明確化、規范化，并由專人負責整理各類監管資料、數據，建立數據完整的資料庫。在日常監管和檢查情況的基礎上，認真組織好對金融機構的綜合評價，做到評價一次，通報一次，整改一次，既要平時算零星賬，又要“秋后”算總賬，提高非現場監管的嚴肅性和權威性，促進監管目標的實現。四是加強監管合作，建立縣支行與銀監部門的監管資源共享機制，加強溝通和協作。

（三）進一步加強監管能力建設。一是強化監管意識。加強對干部職工依法行政意識、金融監管意識的培養，使支行干部職工進一步認識到充分運用法律賦予的金融監管手段，是推動各項工作職責的全面履行的重要條件。二是對縣支行適當增配人員，補充急需的專業和管理人才，逐步改善縣支行人員結構。同時，適當上收人事、紀檢監察、工會、內審等一線部門以外的職能工作，緩解縣支行履職工作壓力。二是加強監管知識培訓，尤其要有針對性地學習商業銀行的業務和一些行政法律知識，提高監管人員的執法素質。

（四）進一步優化監督管理環境。一是對一些可能涉及嚴厲行政處罰的重點執法檢查，可實行以中支為主、縣支行為輔的執法檢查方式，最大限度排除外部干擾。二是對執法檢查的經費預算進行單列，給予充分保障。三是將縣支行履行金融監管職能情況納入對支行的年度考核指標。同時，定期開展對縣支行行長履行金融監管職能的履職審計。