人民銀行縣支行履行金融 監(jiān)管職責的調查與思考

金融監(jiān)督管理是《中國人民銀行法》等法律法規(guī)賦予包括人民銀行縣支行在內的各級人民銀行的一項重要職責，也是縣支行有效執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護地方金融穩(wěn)定的重要手段。但調查顯示：由于各種因素制約，人民銀行縣支行履行金融監(jiān)管職責還存在監(jiān)管履職欠全面、監(jiān)管作為欠主動等困難和不足，有待進一步加強和改善。

一、存在的問題

（一）監(jiān)管履職欠全面。《中國人民銀行法》第五章第三十二條明確規(guī)定人民銀行對金融機構以及其他單位和個人執(zhí)行有關存款準備金管理規(guī)定、執(zhí)行有關人民幣管理規(guī)定等九個方面的行為有監(jiān)督檢查權力，9項檢查職責當中可能至少有6項縣里面可以做。而從2008年來某中支轄內5個縣支行實際開展的檢查項目看，檢查項目主要集中在對金融機構執(zhí)行有關人民幣管理規(guī)定的行為、代理中國人民銀行經理國庫的行為和執(zhí)行有關清算管理規(guī)定的行為上，其他項目的檢查活動則很少開展。

（二）監(jiān)管作為欠主動。首先，在思想上，金融監(jiān)管意識不強。銀監(jiān)分設后，縣支行大多數干部和職工認為“金融監(jiān)管”是銀監(jiān)局的問題，人民銀行充其量也就少量金融管理，并認為反洗錢、征信管理都比較空，沒有實質上需要管理。其次，在行動上，人民銀行縣支行絕大多數時候是按照上級行的統(tǒng)一布置開展相關業(yè)務的檢查工作，很少主動開展執(zhí)法檢查。

（三）監(jiān)督檢查欠深入。一方面是人民銀行縣支行監(jiān)管對象單一，檢查主要僅針對金融機構，而未涉及其他單位和個人。如在對簽發(fā)空頭支票行為的處罰等方面基本沒有涉及。另一方面，監(jiān)管內容比較單一，現場檢查內容主要限于對紙質報表和憑證等的審核，而很少直接獲取真實、完整的監(jiān)管信息。

（四）檢查處理欠嚴格。主要表現在“重查輕處”的問題比較突出。從近年來人民銀行縣支行檢查的情況看，基本上是查問題，而無處罰。如2008年來某中支轄內人民銀行縣支行共開展執(zhí)法檢查72次，但是對檢查結果的處理力度偏弱，最終給予行政處罰的僅有3次，絕大多數是要求金融機構整改，沒有做到“執(zhí)法必嚴，違法必究”。

（五）監(jiān)管方式欠合理。目前，縣級支行對金融機構的監(jiān)督檢查方式比較單一，主要是根據工作計劃定期采用現場執(zhí)法檢查方式進行，基本未采用通過非現場監(jiān)督發(fā)現有違法嫌疑再申請立項實施現場檢查的方式進行。同時，由于縣域內沒有銀監(jiān)部門分支機構，人民銀行縣支行與銀監(jiān)部門的監(jiān)管信息基本沒有共享。

（六）執(zhí)法檢查欠規(guī)范。除由中支組織的執(zhí)法檢查外，一般支行自己組織的執(zhí)法檢查程序都或多或少存在一些不規(guī)范現象。如無事前執(zhí)法檢查通知書、執(zhí)法檢查報告不規(guī)范、沒有對相關的檢查資料進行復印做為檢查結論證據等。

二、制約縣支行監(jiān)管履職的因素

（一）法律法規(guī)不完善。目前，人民銀行征信管理、反洗錢、金融穩(wěn)等職能法規(guī)、制度建設與賦予的人民銀行縣支行業(yè)務職能不相匹配，使縣支行從業(yè)人員難以有效開展征信管理、反洗錢、金融穩(wěn)定等金融管理工作，發(fā)揮不出應有作用。如征信管理工作，由于《征信管理條例》仍未出臺，人民銀行縣支行除貸款卡行政許可依法開展比較順利外，而像非銀行信息采集、中小企業(yè)和農戶信用信息征集和更新、推薦企業(yè)參加信用評級等工作由于無法可依，工作開展難度較大，進展緩慢。

（二）監(jiān)管模式不適應。一是人民銀行的執(zhí)法檢查項目分得較細，造成總的檢查次數偏多。在開展檢查時，多數時候是按照上級行各業(yè)務部門的統(tǒng)一布置，加之各項業(yè)務都有相應的具體負責人，在時間上很難統(tǒng)籌。這對監(jiān)管方和被監(jiān)管方來說都加大了壓力，部分金融機構也頗有微詞。二是業(yè)務管理與執(zhí)法監(jiān)督連為一體，查處不分離，職責不清，監(jiān)督不到位。如金融法律崗位人員普遍由法律職業(yè)素養(yǎng)和水平不是很高（未經過系統(tǒng)的法律知識學習和培訓）的人員兼任。三是反洗錢、征信管理等新業(yè)務，在縣支行層面還沒有完全有效的統(tǒng)一的監(jiān)管模式和工作方式，需要在實踐中不斷完善。

（三）監(jiān)管能力不匹配。一是縣級支行人員編制有限，各相關業(yè)務股室很少安排專職監(jiān)管人員，從而導致監(jiān)管力量分散，難以形成監(jiān)管合力。以有庫支行某縣支行為例，按照現行各項規(guī)章制度的要求，有庫支行原本須設置工作崗位60多個，但目前該行僅有正式職工19人，一人多崗非常普遍，絕大部分工作都只能是疲于應付，很難滿足全面履職的要求。又如有“袖珍支行”之稱的某縣支行為例，該行只有正式職工15人，有2人接近退休年齡，營業(yè)部門有6人，有4名行領導，還有1名精神分裂人員，全行職工在忙于基礎工作的同時還要應對地方政府的各類檢查、會議及工作任務，專門抽人進行執(zhí)法檢查幾無可能。二是商業(yè)銀行各項業(yè)務規(guī)范化、電子化后，要求金融監(jiān)管人具備很高的專業(yè)知識，而縣支行多數人對商業(yè)銀行的新業(yè)務了解不多，更缺乏實際金融業(yè)務經驗以及行政法律知識，擔心自己違法，在檢查監(jiān)督過程中產生畏懼害怕的心理。同時，因年齡結構不斷老化、激勵不足等原因，導致縣支行員工知識更新日趨困難，不能滿足加強金融監(jiān)管的履職需求。

（四）監(jiān)管手段不對稱。人民銀行縣支行對金融機構的監(jiān)督檢查主要以手工方式為主，監(jiān)管的技術手段和信息手段應用不足，監(jiān)管的科技含量不高，與日新月異的金融創(chuàng)新比顯得嚴重滯后，無形中加大了基層人民銀行對轄內金融機構檢查的難度。同時，上級行賦予人民銀行縣支行的監(jiān)督管理權力較少。如在新設金融機構的開業(yè)服務與管理方面部分審核事項難落實，需要上級行協調處理。

（五）監(jiān)管環(huán)境不順暢。一是金融監(jiān)管受外部環(huán)境因素的影響較大。自人行與銀監(jiān)部門分家后，基層人行的監(jiān)管權威受到前所未有的挑戰(zhàn)。同時，在執(zhí)法檢查結果的處理過程中，需要綜合考慮的因素較多。一方面要考慮縣域內金融機構的承受能力，另一方面，還要頂住來自政府領導、熟人社會帶來的壓力。二是金融監(jiān)管受內部客觀條件的影響巨大。2008年以來，各縣支行一直存在人員少和經費緊張的困難，故在金融監(jiān)管方面也不可避免地受到相應的影響，支行主動實施執(zhí)法檢查則心有余而力不足。三是人民銀行至上而下從考核機制、人員配備都高度重視調研工作、金融創(chuàng)新、金融服務工作，而金融監(jiān)管只是從屬地位，并沒有列入考核范圍，因而淡化了金融監(jiān)管。

三、對策與建議

（一）進一步完善金融法規(guī)。一是加快《征信管理條例》等與人民銀行縣支行履職密切相關的法規(guī)出臺。二是從法律、法規(guī)和人民銀行規(guī)章層面上對縣支行的金融監(jiān)管方面的權力進行進一步明確授權和界定。

（二）進一步完善監(jiān)管模式。一是建立以綜合性檢查為主，單一檢查為輔的檢查模式，改變以往各類業(yè)務各自為陣的單一的監(jiān)管。盡可能地開展綜合性的檢查，以減少檢查次數、提高檢查效率。二是以中支為單位，加強對縣支行監(jiān)管資源的整合。同時，中支要加強對縣支行執(zhí)法檢查的督促、指導和支持。三是不斷完善非現場監(jiān)管制度。對各家金融機構例行上報的報表和資料予以明確化、規(guī)范化，并由專人負責整理各類監(jiān)管資料、數據，建立數據完整的資料庫。在日常監(jiān)管和檢查情況的基礎上，認真組織好對金融機構的綜合評價，做到評價一次，通報一次，整改一次，既要平時算零星賬，又要“秋后”算總賬，提高非現場監(jiān)管的嚴肅性和權威性，促進監(jiān)管目標的實現。四是加強監(jiān)管合作，建立縣支行與銀監(jiān)部門的監(jiān)管資源共享機制，加強溝通和協作。

（三）進一步加強監(jiān)管能力建設。一是強化監(jiān)管意識。加強對干部職工依法行政意識、金融監(jiān)管意識的培養(yǎng)，使支行干部職工進一步認識到充分運用法律賦予的金融監(jiān)管手段，是推動各項工作職責的全面履行的重要條件。二是對縣支行適當增配人員，補充急需的專業(yè)和管理人才，逐步改善縣支行人員結構。同時，適當上收人事、紀檢監(jiān)察、工會、內審等一線部門以外的職能工作，緩解縣支行履職工作壓力。二是加強監(jiān)管知識培訓，尤其要有針對性地學習商業(yè)銀行的業(yè)務和一些行政法律知識，提高監(jiān)管人員的執(zhí)法素質。

（四）進一步優(yōu)化監(jiān)督管理環(huán)境。一是對一些可能涉及嚴厲行政處罰的重點執(zhí)法檢查，可實行以中支為主、縣支行為輔的執(zhí)法檢查方式，最大限度排除外部干擾。二是對執(zhí)法檢查的經費預算進行單列，給予充分保障。三是將縣支行履行金融監(jiān)管職能情況納入對支行的年度考核指標。同時，定期開展對縣支行行長履行金融監(jiān)管職能的履職審計。