“小時旅游經(jīng)濟(jì)圈”戰(zhàn)略下旅游景區(qū)縱向治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新研究

摘要：“小時旅游經(jīng)濟(jì)圈”戰(zhàn)略成為我國旅游業(yè)未來發(fā)展的一個趨勢。傳統(tǒng)的旅游景區(qū)治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國旅游景區(qū)的發(fā)展，委托代理理論中的代理問題，例如“信息不對稱”、“目標(biāo)利益不一致”、“責(zé)任風(fēng)險不對稱”等在我國旅游景區(qū)治理中尤為突出，為此，本文結(jié)合我國旅游景區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)，在“小時旅游經(jīng)濟(jì)圈”戰(zhàn)略下對我國旅游景區(qū)縱向和橫向治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：旅游景區(qū)；委托代理理論；縱向治理

中圖分類號：F590.32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

“小時旅游經(jīng)濟(jì)圈”戰(zhàn)略需要時間上的連續(xù)性和空間上的均衡性，要形成順暢的產(chǎn)業(yè)鏈，要求統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護(hù)開發(fā)與宣傳等縱向和橫向治理一致化。而我國現(xiàn)階段的旅游景區(qū)治理中存在產(chǎn)權(quán)不清晰、地方政府各自為政、政出多門、多頭領(lǐng)導(dǎo)、體制不順、短期效應(yīng)等問題，使我國旅游景區(qū)資源管理和保護(hù)工作受到嚴(yán)重影響，導(dǎo)致我國旅游景區(qū)治理不和諧現(xiàn)象嚴(yán)重。針對上述問題，本文結(jié)合委托代理理論，提出在構(gòu)建“小時旅游經(jīng)濟(jì)圈”戰(zhàn)略中對我國旅游景區(qū)進(jìn)行縱向和橫向治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。

一、現(xiàn)階段我國旅游景區(qū)權(quán)力資源結(jié)構(gòu)

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，我國旅游景區(qū)的產(chǎn)權(quán)也進(jìn)行了分離，即三權(quán)分離。旅游景區(qū)的產(chǎn)權(quán)是最基本的權(quán)力。產(chǎn)權(quán)歸屬全國人民是我國旅游景區(qū)的最基本的法律屬性。產(chǎn)權(quán)專家勞倫斯?貝克將產(chǎn)權(quán)具體分為占有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、對資本的權(quán)力、可追贈的權(quán)力、無限期使用權(quán)、禁止有害使用權(quán)、執(zhí)行法院判決義務(wù)、剩余財產(chǎn)處理權(quán)等11項(xiàng)^[1]]。我國專家學(xué)者大多數(shù)認(rèn)為影響我國旅游景區(qū)治理的最主要的權(quán)利屬性分為三種，即占有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)。占有權(quán)即指旅游景區(qū)資源使用的最終決定權(quán)力，能夠排除他人使用該資源的權(quán)力。使用權(quán)即指我國旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)和風(fēng)景欣賞權(quán)。讓渡的資源控制權(quán)則體現(xiàn)了我國旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)、旅游者的消費(fèi)使用權(quán)。管理權(quán)即指決定如何使用旅游景區(qū)資源的權(quán)力。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律，我國旅游景區(qū)資源的產(chǎn)權(quán)主要有兩種形式，即全面所有和集體所有。雖然全國人民是旅游景區(qū)資源的最終所有者，但他們不能直接參與具體的經(jīng)營與管理，因此必然要尋找代理人。全國人民通過委托代理將旅游景區(qū)資源委托給政府，政府又通過委托代理將其委托給他人經(jīng)營管理，形成產(chǎn)權(quán)委托代理結(jié)構(gòu)。三權(quán)分離即指使我國旅游景區(qū)的占有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)分屬于利益關(guān)系相互獨(dú)立的三個不同法人主體，即我國旅游景區(qū)的占有權(quán)歸屬國家、使用權(quán)由政府派出機(jī)構(gòu)-風(fēng)景名勝區(qū)管委會承擔(dān)、管理經(jīng)營權(quán)交由企業(yè)負(fù)責(zé)。三權(quán)分離雖然在形式上改變了國家集資源占有者、使用者和管理者于一身的弊端，突破了我國旅游景區(qū)資源國家所有、國家開發(fā)、國家經(jīng)營的舊模式，創(chuàng)新了開發(fā)管理機(jī)制，但實(shí)際中出現(xiàn)了很多問題。由于委托人與代理人目標(biāo)函數(shù)不一致，代理人會選擇犧牲委托人的利益而使自己利益最大化，一旦委托代理產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，就會出現(xiàn)一系列弊端，這就不是“雙贏”的博弈。

二、委托代理理論下的我國旅游景區(qū)治理結(jié)構(gòu)中各利益相關(guān)者間的博弈分析 在我國旅游景區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，根據(jù)委托代理理論和利益相關(guān)者理論，我國旅游景區(qū)的核心利益相關(guān)者主要是資源最終所有者全國人民、景區(qū)的所有者代理人政府、旅游經(jīng)營企業(yè)、旅游者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民等，他們之間存在一定博弈。利益相關(guān)者通過協(xié)調(diào)、交易、責(zé)任分擔(dān)、利益讓渡等一系列經(jīng)濟(jì)行為而進(jìn)行社會建制的過程體現(xiàn)了旅游業(yè)的發(fā)展。

（一）旅游景區(qū)最終所有者與所有者代理人之間的博弈分析

我國旅游景區(qū)資源是公共財產(chǎn)，屬于全國人民共有，所有者的表現(xiàn)形式是國家。國家代表全國人民的利益，每個人在法律上均享有旅游景區(qū)資源的權(quán)力。但實(shí)際中，所有權(quán)代理人與最終所有者存在一定博弈。作為旅游景區(qū)所有者代理人，政府在整個旅游地區(qū)的協(xié)調(diào)、控制等方面具有決定作用，政府成為我國旅游景區(qū)的實(shí)際調(diào)控者，而我國旅游景區(qū)的最終所有者并沒有得到實(shí)際權(quán)力，這就形成了二者間的博弈。

（二）旅游景區(qū)所有權(quán)代理人與旅游經(jīng)營企業(yè)的博弈分析

目前，學(xué)術(shù)界爭議最多的焦點(diǎn)是我國旅游景區(qū)所有權(quán)代理人與旅游經(jīng)營企業(yè)之間的博弈，問題主要體現(xiàn)在旅游景區(qū)所有權(quán)代理人對旅游經(jīng)營企業(yè)是否該授權(quán)、授權(quán)給誰、授權(quán)多少、授權(quán)程度等等。旅游景區(qū)資源要服務(wù)于社會，使其轉(zhuǎn)化成為商品，旅游經(jīng)營企業(yè)成為旅游經(jīng)濟(jì)活動中不可缺少的紐帶。旅游經(jīng)營企業(yè)為旅游景區(qū)注入新的物流、人流、信息流、資金流，通過對我國旅游景區(qū)資源的開發(fā)利用，把其包裝成服務(wù)商品。旅游經(jīng)營企業(yè)以盈利為目，追求自身經(jīng)濟(jì)效益最大化，他們往往看到的是短期效應(yīng)而犧牲旅游景區(qū)的長期利益。又由于旅游經(jīng)營企業(yè)對自然資源和文化方面的成本不承擔(dān)直接責(zé)任，使得他們對旅游景區(qū)資源的保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等等可能考慮的不多。這就要求旅游景區(qū)所有權(quán)代理人在把權(quán)力“釋放”給旅游經(jīng)營企業(yè)的同時，加強(qiáng)對旅游經(jīng)營企業(yè)的約權(quán)，通過所有權(quán)代理人行使的決定誰有權(quán)使用旅游景區(qū)資源的經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價格、制定合同條件等權(quán)力來約束旅游經(jīng)營企業(yè)。

（三）旅游景區(qū)的經(jīng)營企業(yè)與旅游者之間的博弈分析

旅游經(jīng)營企業(yè)獲得經(jīng)營權(quán)后，對旅游景區(qū)資源開發(fā)，然后向旅游者出售其產(chǎn)品。旅游者通過支付一定費(fèi)用成為旅游景區(qū)資源真正占有者和旅游業(yè)主體，旅游業(yè)一切經(jīng)濟(jì)活動圍繞其展開。但是，旅游者要求旅游經(jīng)營企業(yè)提高旅游經(jīng)歷的質(zhì)量，使旅游過程中所享受的各種活動與服務(wù)讓自己的身心得到放松、好奇心得到滿足。為此，旅游者的要求需要旅游經(jīng)營企業(yè)加大投入，旅游經(jīng)營企業(yè)就要提高旅游產(chǎn)品價格。二者圍繞旅游質(zhì)量和價格形成博弈。

三、我國旅游景區(qū)縱向治理模式的現(xiàn)狀分析

委托代理理論主要研究在信息不對稱和利益相沖突下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵代理人，使代理人與委托人目標(biāo)函數(shù)一致。在我國，全體人民作為我國旅游景區(qū)的所有者將其委托中央政府經(jīng)營管理，具體由建設(shè)部、林業(yè)部、水利部及文物管理等國務(wù)院組成部門和其他部門進(jìn)行管理；中央政府作為第二位委托人將我國旅游景區(qū)委托給中央企業(yè)和各級地方政府；地方政府由景區(qū)資源管理部門、旅游管理部門等作為第三委托人將旅游景區(qū)資源委托給中央旅游經(jīng)營企業(yè)和地方旅游經(jīng)營企業(yè)。作為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算、承擔(dān)民事義務(wù)的旅游經(jīng)營企業(yè)，追求以最小投入獲得最大產(chǎn)出。旅游景區(qū)資源在縱向治理結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的種種委托代理關(guān)系如圖1所示。

旅游景區(qū)體制改革后，我國改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的旅游景區(qū)三權(quán)集于一身的體制，但我國旅游景區(qū)出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)委托代理結(jié)構(gòu)不盡合理的問題，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清晰，由此帶來了一系列弊端，主要表現(xiàn)如下：

第一，我國旅游景區(qū)的委托人缺失或者委托人虛設(shè)約束不力。這也是目前我國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中普遍且需要進(jìn)一步深化改革解決的問題，因此，我國旅游景區(qū)的管理同樣存在“信息不對稱”、“目標(biāo)利益不一致”、“責(zé)任風(fēng)險不對稱”等一系列的代理問題。我國旅游景區(qū)產(chǎn)權(quán)委托代理結(jié)構(gòu)中，國家各級政府代表全體人民按照行政系統(tǒng)進(jìn)行再授權(quán)，各級政府代理人不具有“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)條件，因此他們無法在利益最大化原則下進(jìn)行有效授權(quán)，資產(chǎn)最終剩余權(quán)和索取權(quán)與政府官員自身利益無直接關(guān)系，這就使得旅游景區(qū)國有產(chǎn)權(quán)代理人不是行使代理權(quán)的價值目標(biāo)具有不確定性，因而對旅游景區(qū)最終所有者即全體人民利益的保障也是不確定的。

第二，我國旅游景區(qū)產(chǎn)權(quán)委托代理結(jié)構(gòu)行政管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于產(chǎn)權(quán)管理。我國旅游景區(qū)產(chǎn)權(quán)委托代理結(jié)構(gòu)中，行政性太強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)管理的使用在強(qiáng)行政性下顯得十分乏力。政府景區(qū)資源管理等部門包辦了旅游景區(qū)的保護(hù)、管理、開發(fā)甚至經(jīng)營等各項(xiàng)工作，其工作人員也是事業(yè)編制；在經(jīng)濟(jì)收入上，主要是財政撥款和單位創(chuàng)收，盈利歸“自己”，虧損歸“國家”。由于我國旅游景區(qū)的各種權(quán)力粘連，尋租行為時常發(fā)生，使得我國旅游景區(qū)資源的公平開發(fā)與經(jīng)營管理無法達(dá)到有效配置^[2]]。

第三，目前我國旅游景區(qū)委托代理結(jié)構(gòu)中代理產(chǎn)業(yè)鏈過長，而且多元化明顯。我國旅游景區(qū)資源“統(tǒng)一所有，分級授權(quán)”，從中央旅游總局到省、市、縣等各級旅游局等部門縱向?qū)訉游惺跈?quán)代理管理，這就使委托人對代理人的約束能力趨于弱化，加大了旅游景區(qū)所有者即委托人信息扭曲、信息不對稱、監(jiān)督成本加大、增加代理人機(jī)會主義行為等的可能性。同時，我國旅游景區(qū)管理涉及到各部委司以及各級政府，在代理授權(quán)上形成的條塊分割，致使旅游景區(qū)資源的所有權(quán)代表多元化。多元的代理人利益主體加大了國家作為旅游景區(qū)資源所有者的代表地位不清晰，加大了地方保護(hù)主義、各自為政、地方和部門以犧牲整體利益來換取自身利益的可能性，不能從整體上追求利益最大化。

以上種種我國旅游景區(qū)出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)委托代理結(jié)構(gòu)不盡合理的問題要求對我國旅游景區(qū)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新。

圖1 基于委托代理理論的旅游景區(qū)縱向治理模式

四、組織整合與治理創(chuàng)新

小時經(jīng)濟(jì)圈的提出是適應(yīng)了當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢。經(jīng)濟(jì)圈是主要從地域的自然資源、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和政府的宏觀管理出發(fā)，組成某種具有內(nèi)在聯(lián)系的地域產(chǎn)業(yè)配置圈。小時經(jīng)濟(jì)圈是以某個或幾個大城市為中心，依托于經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，具有超越目前行政區(qū)劃的性質(zhì)。小時經(jīng)濟(jì)圈的空間范圍是指一個工作日自由往來辦事所能達(dá)到的區(qū)域，也可以界定為物流配貨時間可當(dāng)日送達(dá)的區(qū)域，也就是高速公路300公里左右的半徑范圍。

小時旅游經(jīng)濟(jì)圈應(yīng)是我國旅游業(yè)未來發(fā)展的一個趨勢。小時旅游經(jīng)濟(jì)圈把小時經(jīng)濟(jì)圈和旅游業(yè)結(jié)合起來，是指通過旅游資源由一個具有較高首位度的城市為旅游經(jīng)濟(jì)中心，通過中心輻射帶動的若干有密切聯(lián)系的腹地旅游城市構(gòu)成的環(huán)狀經(jīng)濟(jì)區(qū)域的戰(zhàn)略。這個旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)域是以旅游經(jīng)濟(jì)中心城市為圓心，以1小時左右的經(jīng)濟(jì)距離為半徑的近似于圓形狀的旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)域。目前我國旅游景區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，由于“代理問題”的缺陷，使得委托人與代理人之間呈一種嚴(yán)重的責(zé)權(quán)利不相對稱的軟約束關(guān)系，利益相關(guān)者之間各種權(quán)利與利益交織在一起，多元化的利益主體、多樣化的利益需求、多途徑的利益實(shí)現(xiàn)方式構(gòu)成了一個錯綜復(fù)雜的利益網(wǎng)絡(luò)，引起了各種各樣的矛盾和沖突^[3]]。

因此，我國旅游景區(qū)治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新勢在必行。本文設(shè)想，借助構(gòu)建“小時旅游經(jīng)濟(jì)圈”發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施旅游景區(qū)治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，即通過對“圈內(nèi)”的旅游源、產(chǎn)業(yè)的整合，減少“委托代理”的層次和“代理人”數(shù)量，并進(jìn)一步使“委托人”實(shí)體化，在一定程度上實(shí)現(xiàn)組織整合的目標(biāo)；同時也打破旅游景區(qū)資源行政管理體制造成的市場分割、惡性競爭、地方保護(hù)，更合理地開發(fā)利用旅游資源，提高資源的經(jīng)營和管理效率。其核心思想是，在構(gòu)建“小時旅游經(jīng)濟(jì)圈”的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略中，突出經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。為此：

1．設(shè)立中央旅游景區(qū)企業(yè)，使旅游景區(qū)資源委托人實(shí)體化。由國家旅游總局設(shè)立中央旅游景區(qū)企業(yè)，使旅游景區(qū)資源所有權(quán)委托人實(shí)體化，由其代表全體人民和政府有效監(jiān)督旅游景區(qū)經(jīng)營企業(yè)，使其代表國家和人民有效的激勵、監(jiān)督和約束旅游經(jīng)營企業(yè)，使旅游景區(qū)資源委托人真正實(shí)體化。

2．因地制宜，簡化旅游景區(qū)產(chǎn)業(yè)代理鏈。我國旅游景區(qū)資源實(shí)行三級委托代理，這就使得委托代理鏈條太長，而且多元化，容易造成信息扭曲、監(jiān)督不到位等弊端。為此，應(yīng)將旅游景區(qū)資源產(chǎn)權(quán)管理上繳中央政府；國家依據(jù)我國總體設(shè)立垂直統(tǒng)一的旅游機(jī)構(gòu)。在中央成立國家旅游總局，然后下設(shè)省旅游局，由省旅游局統(tǒng)管本省旅游景區(qū)資源。旅游景區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈如圖2所示。

3．針對旅游景區(qū)準(zhǔn)公共資源的獨(dú)特性，設(shè)立旅游景區(qū)特區(qū)。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是在中國體制轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的與區(qū)域經(jīng)濟(jì)不同的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的市場分割、地方保護(hù)主義、資源的惡性競爭、生產(chǎn)要素的不能自由流動等等成為現(xiàn)階段“小時旅游經(jīng)濟(jì)圈”戰(zhàn)略的絆腳石。為此，我國旅游景區(qū)應(yīng)該打破行政區(qū)域?qū)?jīng)濟(jì)的束縛，調(diào)整現(xiàn)行的區(qū)域政策，設(shè)立旅游景區(qū)特區(qū)。我國實(shí)行了30多年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)為我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。在我國有特殊旅游景區(qū)資源的區(qū)域設(shè)立旅游景區(qū)特區(qū)，在國家旅游總局的總體規(guī)劃和開發(fā)原則下，以市場為導(dǎo)向，擁有特殊的權(quán)利和權(quán)益對旅游景區(qū)資源進(jìn)行開發(fā)與管理，將有力推進(jìn)我國旅游景區(qū)的發(fā)展與治理。

4.制定“小時旅游經(jīng)濟(jì)圈”一體化規(guī)劃，構(gòu)筑一體化市場體系。“小時旅游經(jīng)濟(jì)圈”戰(zhàn)略涉及到多個城市和行政主體，要求國家在宏觀上制定一體化規(guī)劃，進(jìn)行合理有序的開發(fā)，做到經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境資源、城市布局統(tǒng)一整體的科學(xué)規(guī)劃。 這個規(guī)劃具體包含市場一體化、產(chǎn)業(yè)分工一體化、交通系統(tǒng)化、信息資源共享化等。構(gòu)筑一體化的市場是實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源合理流動的前提條件。

5．“小時旅游經(jīng)濟(jì)圈”下整體規(guī)劃區(qū)域內(nèi)旅游景區(qū)資源開發(fā)。旅游景區(qū)資源在旅游業(yè)發(fā)展中的處于核心地位，單一的景區(qū)資源開發(fā)在實(shí)踐層面無法適應(yīng)現(xiàn)階段游客多樣化需求的變化，這就要求我國政府應(yīng)從整體角度合理規(guī)劃旅游景區(qū)，提升經(jīng)濟(jì)區(qū)域旅游市場的競爭力。同時，在旅游景區(qū)的經(jīng)營過程中，旅游經(jīng)營企業(yè)很多只追求其經(jīng)濟(jì)利益，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，過度開發(fā)現(xiàn)象普遍時常發(fā)生。因此，國家旅游景區(qū)的相關(guān)行政部門要在全局中合理規(guī)劃旅游景區(qū)，注重景區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展與保護(hù)，兼顧短期利益與長期利益，實(shí)現(xiàn)我國旅游景區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

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