基于涉農糾紛的行政訴訟調解制度正當性證成

摘要：行政訴訟調解雖然為我國《行政訴訟法》所禁止，但卻在實踐中大量隱性存在，應當予以正視。本文以涉農糾紛解決機制為視角，探討行政訴訟調解制度的必要性與可行性，為行政訴訟調解制度正當性及對行政訴訟調解實踐中的異化現象形成正確認識，為完善我國涉農糾紛解決機制的制度選擇提供必要的理論基礎。

關鍵詞：行政訴訟；行政訴訟調解；糾紛

中圖分類號：DF7 文獻標識碼：B

隨著城鎮化、工業化和農業現代化的深入發展，涉農領域的行政糾紛呈多發頻發態勢。解決好涉農行政糾紛，關系到農民的切身利益，更關乎社會的穩定?！缎姓V訟法》第50條規定“人民法院審查行政案件，不適用調解”，這一條款奠定了行政訴訟不得適用調解的基本格局。涉農行政訴訟的調解雖然“法出無門”，但在涉農的司法實踐中，行政訴訟調解卻屢有應用，并日益發揮著不可小覷的積極作用。實踐表明，引發涉農糾紛的因素是多層面的，其處理結果的社會影響也是多方面的。單一以裁判方式解決行政訴訟，已經與當今的時代發展不適應，與法治的理念也不完全契合。實行行政訴訟調解制度，已經成為司法實踐和司法效果的必然要求。

一、行政訴訟不適用調解制度的演進過程

行政訴訟調解在我國立法上經歷了一個從肯定到否定的歷史過程。在《行政訴訟法》生效以前，我國的行政訴訟按照民事訴訟程序審理。1982年的《民事訴訟法（試行）》第6條規定：“人民法院審理民事案件，應當著重進行調解”。因此，行政訴訟調解在當時是一項正式制度。隨著行政審判的開展，人們逐漸發現行政案件畢竟不同于民事案件，行政權不得處分原理與調解的互讓互諒被認為存在嚴重沖突。1985年11月，最高人民法院發布了《關于人民法院審理經濟行政案件不應進行調解的通知》，明文規定了“行政爭議不適用調解”。最高人民法院認為，人民法院審理經濟行政案件，與民事案件中解決原、被告之間的民事權利義務關系問題不同，而是要以事實為根據，以法律為準繩，審查和確認主管行政機關依據職權所作的行政處罰決定或者其他行政處理決定是否合法、正確。因此，人民法院不應進行調解，而應在查明情況的基礎上作出公正的判決。1987年最高人民法院在《關于審理經濟糾紛案件具體適用〈民事訴訟法（試行）〉的若干問題的解答》中，再次作出明確規定，即“對于經濟行政案件、確認合同無效的案件以及有違法犯罪活動的案件，不能調解”。1989年頒布的《行政訴訟法》第50條的進一步確認，就是這一立法精神的延伸。

行政訴訟不得適用調解雖然有法律的明文規定，但是在司法實踐中行政訴訟調解的做法卻非常普遍，使得《行政訴訟法》第50條成為具文。事實與規范之間的強烈反差給人們帶來了反思的契機。一般來說，調解對于緩和雙方當事人關系、維持秩序穩定乃至促進社會和諧都具有一定的積極意義，法院系統的司法政策近年來也傾向于將行政訴訟調解予以制度化。面對政策預期與實施效果之間的反差，理論界和實務界對行政訴訟是否應當適用調解產生了質疑，并由此形成“肯定說”（包括部分肯定說、適當肯定說）、“否定說”兩大陣營。但司法政策的調整主要還是現實主義考量的結果。應當承認，對于行政訴訟調解正當性的證成來說，其路徑可以是多元的，但從終極意義上來說，實踐才是檢驗真理的唯一標準。無論是學術見解也好，司法政策也罷，對它們的評判均應奉此為圭臬——“無論是經驗還是理論，都需要具有科學性與合理性，并以實踐效果作為檢驗”。基于此，行政訴訟調解制度的應用應該是水到渠成。

二、涉農行政訴訟調解的意義

（一）有助于最大限度化解矛盾糾紛

行政訴訟判決與行政訴訟調解都是解決矛盾的途徑，目的都是依法維護并保障當事人的合法權益，但是二者的側重點不同。判決側重于依法宣判，注重的是適用法律的正確性和運用程序的合法性，生效的判決結果必須要無條件執行。調解側重于在法律的框架下基于當事人的自愿，通過雙方的溝通和交流，以較為融洽的方式協調矛盾，尋找雙方都能接受的解決矛盾的方案。由于我國正處于改革的深水區，影響社會和諧的社會矛盾沖突的總量在不斷增加，這些矛盾相當大的部分是由于經濟與社會發展不平衡、城鄉發展不均衡所造成的。而由于征地補償、農民工工資拖欠、農村集體企業改制等涉農問題在這些矛盾中尤為突出?！叭r”問題事關國計民生，農民屬于社會弱勢群體，其合法權益必須受到法律的嚴格保護。同時，涉農問題又有牽涉范圍較廣、涉及人員較多、處理難度較大、群體對抗性較強等特點，如果處理不當，極易引發刑事案件，甚至是群訪、群毆等群體事件，影響社會的和諧穩定。在司法實踐中，經常出現農民“贏了官司卻輸了錢”的現象；甚至有的案件雖然已經判決，但卻由于綜合的原因而不能得到執行，使勝、敗訴雙方都不滿意。于是，又重新開始了新一輪的訴訟、上訪，不僅原來的矛盾沒能得以解決，甚至可能進一步激化產生新的矛盾。因此，更具有“溫情”的訴訟調解制度這一“東方經驗”，在從根本上化解矛盾糾紛中具有重要的作用。因為調解是在雙方當事人充分表達意愿的基礎上，已經充分聽取了雙方當事人的意見，處理方案是雙方當事人真實意思的表述，達成的方案雙方都能夠接受。這樣才能做到案結事了，從根本上解決糾紛、化解矛盾。

（二）有助于全方位實現司法經濟性

眾所周知，我國審判制度實行兩審終審制，即使是兩審后已經生效的判決，當事人對終審判決不服的，仍然可以提起申訴。司法實踐表明，行政訴訟要花費人民法院、當事人大量的人力、物力和財力，當事人還要承擔由于忙于訴訟而產生的誤工、交通、差旅等費用，同時占用了大量的社會資源。這些費用一方面轉化為由社會公眾承擔的社會公共成本，另一方面是當事人的個人損失和支出。涉農行政訴訟中，一方的當事人是處于經濟上弱勢地位的農民，提起訴訟的主要目的是為了挽回經濟損失或者獲取利益。訴訟成本支出對于農民群體來講是較之其他群體更為沉重的負擔，加之“無訟”與“和為貴”的傳統文化的影響，使他們“不到萬不得已，不愿意拋頭露面打官司”。行政訴訟制度的不經濟性導致近些年來行政訴訟案件數量的大幅度下降，但是其中積聚的矛盾卻沒有解決，相反卻在不斷沉積和發酵，產生了巨大的潛在隱患。而對于法院和政府來講，涉農案件的處理不僅應當注重法律效果，更應當注重社會效果。行政審判和判決有時效果并不理想。除了法院和政府的訴訟準備以外，還要充分考慮到農民一方由于對訴訟審判結果的不滿意、不服而引起的上訪、申訴等現象。更有甚者，并不是所有的司法判決都能夠產生正義，但是每一個司法裁判都會消耗資源，即使在美國這樣一個全民“好訟”的國家，訴訟的周期也是相當漫長的，由此產生的訴訟成本更是極其高昂的。在建設社會主義和諧社會的背景下，從國家層面來講，一個理性的政府應該是充分考慮到效率與公平的政府，應該最大限度的節約社會公共資源。因此，通過調解的方式解決涉農行政訴訟，可以最大限度的節約司法資源，減少訴訟成本支出，減少社會資源占用。同時由于調解是雙方的合意，又最大限度的解決了重復訴訟、不斷上訪等問題，符合司法經濟性的要求，更體現了民生司法的要求。

（三）有助于進一步增強司法公信力

司法公信力是社會公眾對司法制度以及在該司法制度下法官履行其審判職責的信心與信任的程度。司法公信力反映了社會公眾對法制和司法的信任程度與敬畏程度，是司法的生命，更是法律權威的前提和基礎，是依法治國的命脈所在。在涉農行政法律案件中，單純的審判判決雖然可以在形式上實現司法公正，但是卻無法保證司法公信。究其原因，一是行政案件的判決中出現的情況無外乎兩種，“是”或者“不是”。這種非此即彼的判決或是裁定，并不能真正結案，因為很多情況下這是以一方當事人的不滿意為代價做出的裁定或是判決，當事人還會采取上訴、申訴、上訪甚至是以制造輿論炒作等方式主張訴求。無論結果如何，都沒有達到審結就案了的目的，在一定程度上都降低了人民法院的司法公信力。二是即使行政訴訟審判完全維護了法律的公平公正性，但是由于審判是“剛性的”，沒有充分考慮當事人的心理平衡，由此就會產生判決生效后行政主體拒不履行生效判決、人民法院難以執行等問題。而勝訴的相對人一方由于權利沒有得到申張，內心依舊不平衡，于是由內心的不滿意極易演化為對法律的不信任。這樣，司法公信力在社會上會大打折扣。三是人民法院在發現被告，即行政機關作出的具體行政行為有瑕疵、有缺陷的情況下，如果仍然走司法程序，其結局必然是行政機關的敗訴，由此產生社會公眾對行政機關的不信任甚至是對抗情緒，司法程序的社會效果沒有實現，僵化司法的結果是在某種程度上也降低了司法公信力。基于此，采取司法判決與調解相結合的方式，特別是發揮行政訴訟調解具有的人性化和靈活性，能夠實現法治的本來目的，實現司法效果與社會效果的統一，提升司法的社會公信力。

基于對涉農糾紛主體特殊性的考量和解決我國“三農問題”的特殊性與緊迫性，充分考慮鄉土社會固有的傳統、文化、習俗等，充分考慮涉農糾紛當事人法律意識和知識相對欠缺的現實，立法者應該允許糾紛的解決者與解決糾紛所依據的規則有一定的機動性。法官在處理此類案件時，應采用靈活變通的糾紛解決途徑和方法，賦予其一定的裁量權。另外，出于節約社會資源的考慮，也應當鼓勵涉農糾紛的主體通過“合意”解決糾紛。因此，行政訴訟調解就顯現出其存在合理性與必要性。

三、行政訴訟調解的正當性與可行性

（一）民生司法環境下的官民關系的重新考量

司法與民生歷來都是密切相關的。嚴格執法、嚴肅司法的目的是為了保障社會公共利益和維護社會公共秩序，更好地維護民生權益。民有所呼我有所應，既是政府施政的一個原則，也是司法改革的根本方向。民生司法涵蓋的內容十分廣泛，如以人為本、多元化的涉法糾紛解決機制；集中查辦司法機關工作人員的不作為以及司法瀆職行為，維護廣大人民群眾的生命財產安全；采取多種方式解決當事人的“訴累”、“訴難”之苦，節約訴訟成本；從根本上化解矛盾，實現案結事了等?；诖?，最高人民法院提出了一系列新穎的司法理念和觀點，包括“和諧主義訴訟模式”、“三個至上”、“為大局服務、為人民司法”、“從嚴治院、公信立院、科技強院”、“法律效果、社會效果和政治效果的統一”、“三項重點工作”、“五個緊緊圍繞”、 “調解優先、調判結合”、“抓黨建帶隊建促審判”、“公正、廉潔、為民”、“能動司法”等，目的都為了最大限度維護人民群眾的合法權益。

目前，我國的改革處于深水區，也是“官民”矛盾較為復雜的轉型期，人民群眾對人民法院保障經濟發展和人民權益、維護社會和諧穩定、保證社會公平正義的關切十分強烈，對人民法院公正廉潔司法的要求十分強烈。當前，因外遷、棄田農戶重新要地引發的糾紛，國家和地方政府征地、安置與補償不到位引發的糾紛，農戶因土地流轉收益分配產生的糾紛等，是矛盾最尖銳最突出、群體性糾紛最多、化解難度最大的案件類型。在這些涉農行政糾紛中體現出的“官”與“民”的關系，完全不必也不應該用一種“一刀兩斷”的裁判方式解決糾紛。法官應當在裁判過程中充分考慮到“官”、“民”關系的和諧發展，要注重利益沖突雙方的矛盾修復，從而建立起原告與被告之間良好的長效行政關系，進而緩解農民與政府之間的矛盾和壓力，減少頻發的涉農糾紛上訪事件、抗訴事件。同時，在涉農的行政訴訟中，眾多農戶面臨的歷史遺留問題和現實問題根本是法院裁判所無法解決的問題，法院依據法律和現行規定駁回眾多農戶的訴訟請求或是依法判決，根本無法達到服判息訴的目的。因此，在涉農土地糾紛案件中，法院要堅持“調解優先、調判結合”的司法原則。這樣做既符合構建和諧社會的政治背景，最大限度保障當事人的合法權益，也符合當事人追求“無訟”、“息訟”的美好愿望，一舉三得。

（二）行政法的發展趨勢使訴訟調解作用凸顯

傳統的行政法注重的是通過單方決定，做出命令式的決議，要求行政相對人必須無條件服從。但是隨著人類社會的進步和法制文明的進步，這種方式已經不再居主導地位，行政法也在向注重利益協調、雙方行政合意的趨勢改變。也就是說，現代行政法除了具有做出強制性行政行為的職能之外，也在更加注重非強制性行政行為，如行政指導、行政獎勵、行政合同、行政調解等。非強制性行政行為由于需要雙方的合意才能達成，這就為人民法院調解預留了空間。強制性行政行為雖具有絕對的“權威性”，但是由于其方式簡單，甚至僵化，對當事人的感受考慮較少，極容易造成“依法判決但是情理難以接受”的困境。相反，非強制性行政行為具有一定的靈活性、應變性和機動性，通過“寓情于法”的方式，既實現了行政機關的意圖，又保護了行政相對人的積極性和情感。也就是在司法主體上，將“法律家之治”還原為“人民之治”；在司法目標上，從追求法理自洽到追求社會認同；司法方式上，從獨斷到協商；認識論上，從形式理性到實踐理性；法治理念上，從形式法治主義到實質法治主義。

同時，就立法主旨來講，關于行政的法律法規等公法正在逐漸吸收借鑒私法中“平等競爭”、“誠實信用”等原則。這種引入和吸收將會使原來的行政法律關系發生深刻的變化。也就是說，私法的原則被吸收進公法后，行政法更加注重的是行政關系的平等性而不是單純強調非平等性。由于雙方的地位平等，一方當然可以在合法、自己能夠接受的前提下，為了實現管理的意圖或是一方的權益，而改變某些決定或是放棄某些權力。這種解決糾紛的方式類似于行政合同的解決方式，雙方可協商、可調解。隨著我國以行政合同的手段調控行政管理事務的增多，行政訴訟調解將會成為一種較為普遍的解決糾紛的方式，行政訴訟調解也將會成為一個普遍性的做法。

（三）行政自由裁量權與調解可能性

我國《行政法》規定，行政自由裁量權指行政主體，主要是國家行政機關，在處理行政事項等行政管理活動過程中，具有的一定限度內的進行自由選擇的權力，其基本前提是這些行政事項的內容是法律法規預先規定了的，或是法律法規沒有明文規定的事項內容。行政自由裁量權其實就是行政主體及其工作人員在法律界定的框架內，按照法定原則和程序，按照自己的理解做出判斷和處置的方式、方法或者形態。行政自由裁量權已經非常廣泛地存在于行政活動中，原因就是隨著社會的發展，新的行政事項、行政內容、行政糾紛層出不窮，必須要在法律框定的框架內，靈活處理、及時處理，以體現行政管理的社會職能。只要行政機關對職權的自由裁量和處分不違法律法規、不侵害國家和社會公共利益，并且處分結果和方式為行政相對人認可或者可以接受，這種自由裁量就是有益的。因為這種做法既不違背法治原則，又節約了司法資源；既使國家和行政主體收益，又使行政相對人收益。因此，在現代行政活動中，自由裁量權廣泛存在并日益發揮著重要作用。

就其本質而言，行政自由裁量權是行政主體（行政機關）與行政相對人之間的合意，人民法院應該尊重這種合意，以促成行政糾紛的解決和當事人權益的保護。同樣，人民法院在受理諸如涉農這類歷史原因較為復雜、涉及人員較多、社會效果關注度較高的案件時，可以由人民法院主持進行調解。當事人的權利包括實體處分權和程序處分權。一些學者認為行政訴訟不適用調解的主要依據是認為行政主體只享有程序處分權而不享有實體處分權。當事人的程序處分權主要是起訴、應訴、撤訴、認諾等權利。這些權利當事人可以以個體意志為主導意志，進行自由抉擇。當然也可以由人民法院居間調解，解決利益糾紛或化解矛盾，達到“無訟”而治的目的。而對于實體處分權，《行政訴訟法》第51條明確規定，人民法院在對行政案件進行宣判或者裁定前，被告改變其所作出的具體行政行為，原告對其改變行為同意并申請撤訴的，由人民法院裁定是否允許。據此，可以得出命題，即行政主體在人民法院宣判之前，可以變更所做出的具體行政行為，包括原來的具體行政行為依據的證據、認定的事實、做出的決定等等，這些都是實體處分權利的內容。雖然是否準予變更應由人民法院裁定，但是這就意味著行政主體具有了一定的實體處分權，原有的認為行政主體不具有實體處分權，從而不能進行調解的立論是不能立足的。正是基于行政自由裁量權的廣泛存在并在法律上被予以認定，從而在法理上使行政訴訟可以調解具有了依據。

（四）域外行政訴訟調解制度的經驗借鑒

一些國家和地區的相關司法經驗和實踐證實了行政訴訟調解的正當性，為我國應該實行行政訴訟調解制度提供了重要的借鑒。

美國的行政訴訟在裁量范圍內有充足的調解空間。楊海坤教授研究指出，在美國“一切行政行為的裁量范圍內都存在進行協調的空間。參與協調的調解者來源較多，訴訟程序之前的調解者包括個人、來自私部門或其他無關部門的協調員等；進入訴訟階段，協調員一般是審理案件的法官，如果協調不成，該法官就退出該案件審理”。最高人民法院“中國行政訴訟制度的完善”課題組的研究表明，美國“法官對和解只關心是否出于雙方的自愿而不關心和解書是否有失公平，和解的立法本意是節約訴訟成本和尊重當事人的意志”。楊建順教授研究指出，“只要在法定的幅度或范圍內，美國行政機關所作的決定得到包括司法機關在內的各部門和個人的最大限度的尊重”。并認為“這樣處理更符合現代國家參與型行政或互動型行政的理念，更有利于公共利益和個體利益的協調，而且極具實效性”。

德國的行政訴訟調解為法官主持下的調解。《德國行政法院法》第87條規定:“在言詞審理之前，庭長或主審法官得作出所有必要的命令，盡可能使爭議經一次言詞審理而終結。庭長或主審法官尤其可以傳喚參與人說明事實和爭議情況，以促成和解，了結爭議”。第106條規定:“參與人為了全部或部分解決，所提出的要求，可以在法院，受委托的或者所請求的法官作成的筆錄中，在他所能夠支配的訴訟標的范圍內，達成一項和解”。需要注意的是，德國行政法上的訴訟和解不同于爭議各方在法院之外的和解。對于爭議各方在法院之外的和解，當事人可以依據《民法典》第119條提出撤銷之訴，而對于訴訟和解則不可以。就制度實效而言，根據西德行政法院的判例集，有大量地方稅關系、社會保險關系、地方開發關系、公共用地強制取得關系等的訴訟中和解案件。根據白石法官的報告，雖然各地并不完全一樣，但一審案件中大約有25%-40%是以和解方式解決的。

日本的行政訴訟調解在司法實踐中廣泛應用。雖然日本《行政案件訴訟法》中沒有關于行政訴訟可以和解的明文規定，日本國內持支配性學說觀點的學者和法官對于承認行政訴訟和解的態度也非常消極，但是承認當事人間的和解在行政訴訟司法實務上卻應用甚廣。在實踐中，因為當事人之間已經和解而撤訴，或者在法院的干預下，以不直接觸及行政處分的處理方法進行訴訟和解，這些案件的處理在日本已經有相當多的數量。

我國臺灣地區的行政訴訟和解是法定原則。臺灣地區“行政訴訟法”第219條規定:“當事人就訴訟標的具有處分權并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如何，得隨時試行和解”。對于行政訴訟和解的法律效力，臺灣地區規定，行政訴訟和解成立后，即產生訴訟終結的法律效果，并產生與訴訟判決相同的確定力、拘束力、執行力。行政訴訟的和解由于是法定原則，所以應用非常廣泛。

盡管各個國家和地區的法律條文中沒有使用調解這一概念，但從法院的參與程度和作用方式、和解協議的效力看，都與我國的調解有相近之處，可以作為我們思考調解問題的重要參考。

四、正確對待涉農行政訴訟調解的實際社會效果和現實社會需求 （一）涉農行政訴訟調解具有顯著的社會效果

行政訴訟調解的社會效果證實了行政訴訟調解的正當性。雖然訴訟程序的價值并不在于真正地解決糾紛，但是立法的政治性和社會性訴求要求立法者必須從更高的價值目標去考慮法律實施的社會效果，即必須考慮糾紛的徹底解決這一帶有普遍性的價值目標。以涉農征地糾紛為例，根據中國社會科學院法學研究所2011年最新發布的《中國法治發展報告》對中國農民土地權利狀況的調查，發生土地糾紛時，農民會采取各種行動維權。從表1農民對解決征地糾紛所采取各種行動中可以反映出，農民選擇去人民法院提起行政訴訟的所占比例最少。

據此表1所反映出的對比關系，我們進行深層次的挖掘與探討。第一，農民對糾紛解決方式選擇的思辨。當糾紛發生以后，當事人最先會對糾紛的解決機制進行一次優化選擇，必須要考慮的是解決糾紛的終極目的及其機會成本。只有兩種情況會導致解決方式單一或者沒有出路，一個是社會的糾紛解決機制不夠健全，另一個就是糾紛當事人的優化選擇意識淡薄，而影響到涉農案件糾紛選擇的重要因素顯然是后者。因為長期以來，大多數農民受到我國傳統法律文化追求的“無訟”的價值取向的影響，導致他們向來就有“厭訟”的傾向，認為“打官司告狀”解決糾紛是一件不光彩的事情，通常不會把這種方式作為首要選擇。第二，農民對涉農糾紛解決方式選擇的實踐。行政訴訟制度作為解決社會矛盾糾紛最重要的路徑，對農民的救濟卻表現出了信用缺失。農民必然要計算行政訴訟的經濟成本和效率，訴訟過程對農民來講是一次“風險投資”，另外訴訟周期需要較長的時間也給農民造成了訴訟效率低下的印象。上述原因直接導致行政訴訟作為解決涉農矛盾糾紛的最有效的方式還不能深入滲透進農村，獲得農民的普遍認可。

在現實中還有一種不容忽視的現象，我國行政案件在起訴后，被相對人申請撤回的比率始終處于30%以上，1997年撤訴比率最高，達57.3%。盡管這些撤訴并不完全是調解的結果，并且上述數據只是一個概率論意義上的依據。但是，熟知中國行政審判實踐的人自然能夠體會因調解而撤訴的案件必然在其中占據多數——在這些撤訴案件中，絕大部分是通過法院積極有效的“協調”，滿足了當事人的利益訴求，即在被告改變原具體行政行為或者被告允諾給予原告某種利益后，由法院動員原告而撤訴的。這雖然體現不出是由于調解而結案，但實質上正是通過法院的調解而平息了糾紛。此外，盡管如此之高的撤訴率備受爭議，但不容忽視的事實是，以撤訴結案的行政案件，其上訴率、申訴率均大大低于以判決結案的行政案件。

（二）正確對待行政訴訟調解的不同認識

基于境內外的司法實踐和理論研究，行政訴訟調解的運行狀況和效果難免良莠不齊。學術界對于調解制度在行政訴訟中的引入，不乏批評之聲。學者們的這些批評有的是對實務的體察，需要認真對待，但有的則是缺乏證據的臆測。正確的態度應當是，我們既不能僅根據價值判斷和邏輯推論評價訴訟調解的合理性，也不能因其存在缺陷和不足就輕易加以否定，而只能依據其實際效果和社會需求等多種因素進行權衡和比較，進行合理的制度建構。其一，行政訴訟調解的實質是尊重和保護當事人的處分權，取消這一制度則是對處分權的剝奪；其二，行政訴訟調解運行實踐中的失范現象本質是公權力的亂作為，是與當事人處分權無關的另外一個問題，對此應加強對公權力的監控制度而不是徑直取消調解。一個和諧的社會需要一種多元化的糾紛解決機制。對行政訴訟功能認識應當放在公民與國家，行政與司法，國家進步與法治協調發展的大框架下來考察。因為一個國家有無行政訴訟法律制度、行政訴訟質量的高低是一個國家行政管理和行政法治水準的體現。事實上，即便沒有調解制度，公權力的亂作為現象依然可能存在。

（三）涉農行政訴訟的合理調解

在涉農糾紛的行政訴訟中運用調解制度解決糾紛的方式，法官可以通過積極的溝通與協調使雙方當事人主動糾錯，農民與行政主體的癥結可以在心平氣和的環境中打開，各方利益關系得到妥善協調，公平正義得到切實維護和實現，可以在最短的時間內止爭息訴、提高司法效率、解約司法成本。特殊情況下，行政訴訟調解還可以通過緩和矛盾，有效避免一些涉農群體性事件的發生。誠然，行政訴訟調解制度的建立還需要更加成熟的理論作為支撐，應當在行政訴訟制度中設定科學的調解制度程序，設定合理的調解審查內容和標準，應當將調解結案作為法定方式，并賦予其與判決書同等的法律效力及執行力。

五、總結

本文僅就涉農糾紛的解決機制多元化的層面，分析我國行政訴訟制度引入調解制度的客觀可行性與必要性。在這里，只是選擇了涉農行政訴訟這樣一個微觀的視角，探討了行政訴訟調解制度的正當性與必然性。我國建立行政調解制度是一個制度變遷的過程，還任重道遠，但是又是社會主義法治建設的要求和趨勢。

參考文獻：

[1]葉必豐.行政訴訟制度改革研究[J]．政治與法律，2008(5).

[2]江必新.中國行政訴訟制度的完善[M]．北京：法律出版社，2005.

[3]楊建順.行政強制中的和解——三環家具城案的啟示[J]．南通師范學院學報（哲學社會科學版），2002（1）.

[4]馬懷德.司法改革與行政訴訟制度的完善[M]．北京：中國政法大學出版社，2004.

[5]楊海坤.中國行政訴訟調解制度探討[J]．法學論壇，2008（3）.

[6]李林.中國法治發展報告（2001）[M]．北京：社會科學文獻出版社，2003.

[7]薛剛凌.外國及港澳臺行政訴訟制度[M]．北京：北京大學出版社，2006.

[8]弗里德赫爾穆?胡芬德.行政訴訟法[M]．莫光華，譯.北京：法律出版社，2003.

[9][日]南博方.行政訴訟中和解的法理（上）[J]．楊建順，譯.環球法律評論，2001（1）.

[10]黃學賢.行政訴訟調解若干熱點問題探討[J]．法學，2007(11).

[11]張淑芳.行政訴訟和饑餓問題探討[J]．行政法學研究，2004（3）.

（責任編輯：李江）