經濟法的生成邏輯及經濟法學的任務

摘要：主流經濟法學觀點認為經濟法是在市場存在缺陷的情況下由政府對經濟進行干預的過程中產生的，但其在對現實經濟生活進行解釋時存在局限。對經濟進行干預是政府經濟職能最本質的要求，這種干預的正當性主要不是來自于“市場失靈”理論，而是政府經濟職能。厘清這一點有助于人們把握經濟法學的任務，放棄“法學家的幻想”，從現實出發發揮經濟法學的功能。經濟學為經濟法學的進一步發展提供了動力，經濟法學應當大膽吸收經濟學的研究成果，將其轉化為法律的語言并應用于法律實踐，這也是經濟法學面對經濟學不斷發展，并在各學科全面滲透形勢下的重要任務。

關鍵詞：政府經濟職能；經濟法與經濟學；任務

中圖分類號：DF41 文獻標識碼：A

作者簡介：譚袁（1987-），男，湖北巴東人，中國人民大學法學院博士研究生，研究方向：經濟法學。 迄今為止的主流觀點將政府和市場視為對立的兩個方面，在此前提下來探討政府與市場二者如何實現融合，也即“有形之手”與“無形之手”的結合。提出“無形之手”的亞當?斯密自然成為自由主義的典型代表，而凱恩斯則被視為是政府干預主義的化身，對這兩種觀點之間的“對抗”進行探討，也成為經濟學、政治學、法學等學科在探討政府與市場、國家干預與市場調節之間關系時“繞不過去的坎”。其他的經濟學觀點，被視作是對這兩種觀點的“革命”或“再革命”，而總是在這二者之間來回擺動。然而將政府與市場視為對立的兩極并以此構建起的理論體系，卻往往無法對政府的種種經濟行為作出合理解釋。政府并不是外在于市場，二者并不存在必然的對抗，政府采取的種種經濟行為，正是其經濟職能的必然要求。

經濟法學界普遍認為經濟法是國家介入社會經濟生活而產生的，經典的論述是市場存在缺陷，經濟自由必然產生壟斷，從而窒息了經濟的發展；而市場自身無法消除這種缺陷，從而需要一種外部力量，即依靠政府的干預來解決，而現有的民法、行政法等傳統法律部門無法調整此種新型關系，從而呼喚新的法律部門，從而經濟法得以誕生。不難看出這一理論與經濟學上的自由主義與政府干預主義二者是緊密相關的，可以看做是這二者在法學上的一種演繹。法學家們主要是從市場缺陷這一點而很少從國家經濟職能本身來看待經濟法的產生，經濟法的研究未觸及到最深層次，僅僅從法律的層面來展開研究經濟法是不夠的。不能正確認識經濟法與經濟學二者之間的關系，經濟法的研究就如同是無本之木，在自我構建的空間內來研究，其所做的建議也就只能是隔靴搔癢。由于經濟法學是新興的法律部門，所以其與傳統法律部門之間的關系就成為經濟法學必須加以研究的內容，然而僅僅從法學層面所做也只是一種淺嘗輒止式的區分，并未道明不同部門法之間的本質區別。事實上只要找到經濟法產生的真正根源，目前在經濟法學界探討的一些“爭議”性問題也就不言自明了。

一、政府經濟職能是經濟法產生的源泉

政府在經濟的發展過程中起著極其重要的作用。世界銀行報告曾指出：“政府對一國經濟和社會發展以及這種發展能否持續下去有舉足輕重的作用。在追求集體目標上，政府對變革的影響、推動和調節方面的潛力是無可比擬的。當這種能力得到良好發揮，該國經濟便蒸蒸日上。但是若情況相反，則發展便會止步不前”^[1]]。為了維護國家政權，政治統治必然會覆蓋社會生活的方方面面，不利于政治統治的理論不可能被奉行。“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”^[2]]。縱觀歷史，凡是國家職能得到很好發揮時，總是國泰民安，反之，則社會動亂、民不聊生。

政府職能既包括公共職能、政治職能，也包括經濟職能，然而18、19世紀的西方卻只承認政府具有公共職能，而否認政府所固有的經濟職能。事實上，“盡管人們可以從不同的角度、不同的層次考察國家職能，但是無論怎樣概括，在國家的職能中，最基本的職能是經濟職能”^[3]]。亞當?斯密對政府的職能作了如下的限定：“第一，保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護社會上各個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫，這就是說，要設立嚴正的司法機關。第三，建設并維持某些公共事業及某些公共設施，這種事業與設施，在由大社會經營時，其利潤常能補償所費而有余，但若由個人或少數人經營，就決不能補償所費”^[4]]。在斯密及其追隨者看來，政府只能充當“守夜人”的角色，“干預得越少的政府是越好的政府”被奉為至理名言。然而這只是當時經濟學家們在理論上進行的一種呼喚，并不代表政府當時就是奉行的這種理念。恰恰是因為政府執行了在學者們看來過多的經濟職能，才引發了學者們對限制政府經濟職能的理論呼喚。理論研究總是針對實踐而提出來的。需要指出的是，政府是否執行經濟職能及所執行的經濟職能范圍的大小，本身就是一個政治問題。經濟學的觀點只有被政府接受并實際運用時，才能對社會生產生活產生實際作用。

經濟學給人造成的印象是：似乎在凱恩斯主義以前，國家都是外在于市場的，奉行的是經濟自由主義，只有當經濟危機發生以后，國家干預才在人們的呼喚下走上歷史的舞臺。這是不符合歷史事實的。國家的經濟職能自從國家產生以來就一直伴隨而生。即便是倡導經濟自由的斯密，“也從來沒有忘記國家法律制度和政治制度對于自由經濟的重要作用。例如，如果沒有私人財產權這樣一種關鍵的國家法律制度，整個國民財富的生產與創造就是不可能的”^[5]]。國家的經濟職能是國家政權中的重要組成部分，經濟職能行使得不好，往往會危及到國家的政權。如《管子》中就蘊含著豐富的國家通過執行經濟職能來管制、干預，借而鞏固統治的思想。“凡將為國，不通于輕重，不可為籠以守民；不能調通民利，不可以語制為大治”。也就是說，如果國家能夠很好地運用物價上下浮動的規律，就可以通過壟斷經濟來控制人民；通過調控民間的物資，就可以實現天下大治。“故善者委施于民之所不足，操事于民之所有余。夫民有余則輕之，故人君斂之以輕；民不足則重之，故人君散之以重。斂積之以輕，散行之以重，故君必有十倍之利而財之櫎可得而平也”^[6]]，這其中體現了國家通過低買高賣來達到平抑物價目的的思想。“對經濟的干預是國家領導和組織經濟職能的一部分，國家對經濟生活的必要干預，是一個國家的掌握政權的階級為鞏固政權而必須采取的措施，所以干預是任何國家、任何歷史階段都不可避免的”^[7]]。

國家行使經濟職能的方式主要有經濟手段、行政手段和法律手段。所謂經濟手段是指政府在遵循經濟規律的前提下，運用經濟政策（如財政政策、金融政策、貨幣政策等）和經濟杠桿（如利率、存款準備金率等）來調控國民經濟。行政手段是指國家通過命令、指令等方式，依靠行政力量直接對國民經濟進行干預。法律手段是指國家通過制定頒布法律法規調整經濟關系，以確保宏觀調控目標的實現。《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出：“政府運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經濟，不直接干預企業的生產經營活動”。其中經濟手段和法律手段是管理國民經濟的主要手段，而行政手段則受到限制。

在現實中，政府更習慣于運用行政手段來調控經濟。自改革開放至2004年，我國共進行了六次宏觀調控，但前四次宏觀調控基本上為行政手段和經濟手段，只是在1998-2002年和2003-2004年這兩次宏觀調控中，經濟手段和法律手段才占據了主導地位。事實上這三種手段并非處于平行的關系之中，作為一種法治經濟，經濟手段和行政手段最終都要納入法治的軌道，都需要通過法律手段來加以實現。“法治經濟不允許存在超法律的經濟手段和超法律的行政手段。根據依法治國的要求，政府管理和干預國民經濟的行為必須納入法治化軌道，上升為法律行為”^[8]]。國家在運用經濟政策調控經濟時，通過不斷地總結，發現其中的規律，以法律的形式將其固定下來。恩格斯在《論住宅問題》中說：“在社會發展某個很早的階段，產生了這樣的一種需要：把每天重復著的生產、分配和交換產品的行為用一個共同規則概括起來，設法使個人服從生產和交換的一般條件。這個規則首先表現為習慣，后來便成了法律”^[9]]。國家的經濟手段、行政手段上升為法律手段也同樣是遵循這樣一個過程，只有將遵循經濟規律而采取的經濟政策、行政措施，通過立法程序上升為國家意志，制定經濟法律并以此作為調控國民經濟的依據，經濟手段和行政手段才能在法治的框架內發揮其最大的功效。在這種意義上，國家執行經濟職能的過程即經濟法生成的過程，它是經濟法產生、完善的推動力。

二、經濟學為經濟法提供了基本導向

馬克思將唯物主義引入了對社會歷史的研究，認為人類歷史就像自然界一樣，也是一個自然發展的過程。從此，探尋人類社會自身所存在的規律的哲學更為科學。經濟學的主要任務就是研究經濟規律，從而提高人類活動的可預見性。列寧認為，政治經濟學“決不是研究‘生產’，而是研究人們在生產上的社會關系，生產的社會制度”^[10]]。而經濟規律，也就存在于人與人之間的種種經濟關系之中。雖然每個個人所作出（做出）的經濟決定可能是偶然的、不理性的，但社會的發展最終靠無數個個體所形成的一種合力的推動；從社會整體來看，看似雜亂無章的個體經濟行為，其中蘊含著必然性，這種必然性就是經濟規律。然而，經濟規律并非自動地就呈現在我們面前，而是需要我們去探尋，而這一任務則主要落在了經濟學家的肩上。對經濟規律的認識是一個長期的過程，在絕大多數情況下我們可能都只認識到了經濟規律的某一方面。所以，就經濟規律的整個認識過程而言，每一個時期經濟學研究的成果其科學性都是相對的。盡管如此，經濟法作為規范與調整社會經濟活動的工具，也需要不斷吸納經濟學研究的成果。但經濟學與經濟法之間不是直接鏈接的，需要借助于國家這一中介。

馬克思在《哲學的貧困》中說：“其實，只有毫無歷史知識的人才不知道，君主們在任何時候都不得不服從經濟條件，并且從來不能向經濟條件發號施令。無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已”^[11]]。作為統治者，只有遵循經濟規律，才能確保經濟社會的穩定發展。鄧小平曾說：“經濟工作是當前最大的政治，經濟問題是壓倒一切的政治問題。不只是當前，恐怕今后長期的工作重點都要放在經濟工作上面”^[12]]。只有經濟上的發展，才能確保政治上的穩定。而經濟學的研究，無疑對于政治決策者的經濟決策具有十分重要的借鑒作用。在某一時期總是存在著不同的經濟學觀點，采用何種經濟學觀點來解決現實中已存在或尚未出現的問題，則取決于政治家的智慧。然而，任何一種經濟學觀點，只有借助于國家才能發揮出其對社會經濟最大的影響力，法治國家通過法律等形式將經濟學觀點轉化為現實的生產力。國家選擇經濟學觀點用法律的方式表現出來，就形成了經濟法。當然，由于法律這一形式本身所固有的特點，法律只是某些最后的成熟的經濟學觀點的表現形式，一般可能由國家以經濟政策等形式來加以體現，只有那些經長期實施被檢驗為正確的并符合國家管理意圖的經濟學觀點才可能由政策上升為法律的形式，這也就是經濟法的政策性表現之一，即政策的法律化。

三、經濟法學的兩大主要任務

（一）將國家的經濟政策披上“法律的外衣”

法治社會的要求決定國家必須盡可能地用法律的形式來行使國家的經濟職能，而國家執行經濟職能必須遵循經濟規律的要求。如果我們將政治家、經濟學家、法學家作為三個獨立主體的話，那么他們三者之間應當呈現出這樣一種關系：經濟學界形成了諸多經濟學觀點；政治家根據政治權衡，選取一種經濟學觀點作為自己處理某一時期、某一領域內經濟問題的指導思想；而法學家則研究如何通過法律的語言將這種為政治家所選擇的經濟學思想轉化為法律，為其披上法律的外衣以規范具體領域內的經濟活動。法學家的研究將為立法者所借鑒，一旦成熟，即頒布法律，也即形成了經濟法。而業已形成的經濟法對于經濟學家的研究又會產生一定的影響，他們只能在特定的法律環境中來研究具體的經濟問題。如經濟學家劉絜敖曾說：“經濟現象是不能離社會制度與法律關系而獨立的，故吾人于研究經濟現象時，須時時留意于當時當地之各種制度與各種法律乃可”^[13]]。可見，經濟學家通過政治家的政治抉擇對法學家產生影響，而法學家也通過國家的立法活動對經濟學家形成制度性的約束。

馬克思說：“社會不是以法律為基礎的，那是法學家們的幻想。相反地，法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質生產方式所產生的利益和需要的表現，而不是單個的個人恣意橫行。……這一法典（指拿破侖法典）一旦不再適應社會關系，它就會變成一疊不值錢的廢紙”^[14]]。經濟法只是把經濟制度、經濟活動的內容和要求直接上升為法律^[15]]。國家則是通過法律的形式來對人們的行為進行規范，使其符合經濟規律的要求。可以說，法律就是為了使經濟規律得到更好地實現、在其被違背之后能夠得到盡快地恢復，在這個過程中法律也就實現了其自身的價值。“法律法規之所以能夠公平地對經濟活動進行調節，首先是因為法律法規排除了不確定因素，條理化地反映了客觀規律的穩定的、必然的聯系。法律法規是客觀規律的總結，但不是所有的客觀規律都能總結上升為法律法規”^[16]]。法學家面臨的第一個重要任務就是對那些為經濟學家所提出并由政府貫徹實施的、被實踐檢驗為正確的經濟政策從法學的角度展開研究，找尋將其納入法律框架的方式，以便為立法者適時地將其制定成法律提供理論上的支持。當然，其中也包括對已有現行法律的修訂與調整。“政策過程不僅僅簡單地包括追求共有的目標，而是一項更加艱巨的任務，為那些也許會對任務本質有著極為豐富觀點的參與者之間的機體行動構建一個基礎”^[17]]。而經濟法則借助法律的形式，使得這個“基礎”更加堅固。

（二）在現行的法律框架內為國家的經濟決策尋找法律依據

任何法律的制定不可能一次性窮盡其需要調整的社會生活內容的所有細節，因為社會生活是具體的、復雜的、動態的。正是基于這種情況，經濟法中的許多條文都較為原則，或者設置了許多“兜底性”的條款，這為政府的經濟決策留下了空間。這既是經濟政策生存的空間，也是經濟法政策化的要求。“經濟法使法與經濟能夠實現全面、整體的結合，使法對經濟關系能夠進行系統、綜合的調整，使法律能夠更直接地體現國家的經濟政策，更切實地為經濟基礎服務”^[18]]。在我國制定《反壟斷法》以前，對于外資企業對內資企業的并購，主要依據的是一些部門規章，甚至是通知來進行規制。 1995年9月，國務院辦公廳轉發了國務院證券委員會的《關于暫停將上市公司國家股和法人股轉讓給外商請示的通知》，規定在相關管理辦法頒布之前，禁止任何單位向外商轉讓上市公司的國家股和法人股。之后又于1999年、2002年、2003年和2006年先后制定了相關的部門規章，但由于立法層次較低，且透明性不高，受到了外國投資者的質疑，也為某些外國政府指摘中國的“非市場經濟”體制提供了口實。事實上每個國家都會基于國家安全及本國利益等來考量外資對本國企業的收購政策。如中國企業在并購美國企業時就常常因為美國以國家經濟安全為由而被禁止。美國于2007年制定了《外國投資與國家安全法》，2008年制定了《外國人合并、收購、接管條例》，這是美國對外資并購進行審查的主要法律依據。由于美國是依法來對外資并購進行審查，也就掩藏了其政治考量的因素，反而塑造了法治國家的形象。我國在制定反壟斷法時注意到了這樣一種趨勢和做法，因此也在立法上進行了精妙的制度設計。如《反壟斷法》第二十七條主要規定了審查經營者集中時所應當考慮的主要因素，其中前五項需要考慮的因素總的來說都較為原則，這本身就為審查機構貫徹國家經濟政策留下了足夠的空間，而且第六項則將該空間進一步擴展，該項規定：“國務院反壟斷法執法機構認為應當考慮的影響市場競爭的其他因素”。這樣，《反壟斷法》使得我國能夠在應對外資并購時更加靈活自如。法律制定之后，在理論上最重要的任務就是解釋法律。法律作為上層建筑，必須為經濟基礎服務，經濟法學應當在現行的經濟法體系內，為國家的經濟政策尋找到法律的根據，使其具有法律的表現形式，這是法學家面臨的另一個重要任務。當然，這并不是在法治之外進行的，因為現行的法律完全能夠容納國家經濟政策的要求，而需要做的就是將這種法律的內在要求表達出來。

四、總結

政府經濟職能執行的好壞直接關系到其政治統治的穩定。作為法治國家，政府執行經濟職能的種種方式最終都可以而且應該通過法律的形式表現出來，經濟法主要的價值在于對市場主體及各級政府形成一種規范，使其能夠貫徹國家的政策。政府執行經濟職能是經濟法產生的源泉，它是確保政府經濟職能得以實現的一種手段；政府的經濟政策需要經濟學理論的強有力支撐，經濟學也成為經濟法生成的重要理論來源。

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（責任編輯：李江）