社會(huì)工作人才隊(duì)伍“嵌入性”建設(shè)

摘要： 當(dāng)前，我國社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的速度非常緩慢，其主要原因是既有的建設(shè)路徑?jīng)]有充分考慮到中國高校學(xué)科之間的約束性、人才發(fā)展的地域性、社工專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展的資源約束性、社會(huì)工作崗位設(shè)置的結(jié)構(gòu)軟性、社工待遇差、工作自主性差等問題。社會(huì)工作人才隊(duì)伍的“嵌入性”建設(shè)需要針對上述困境尋找破解之法。具體而言，應(yīng)擴(kuò)大高校招生規(guī)模和層次，建設(shè)培訓(xùn)基地，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)社工組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充實(shí)基層隊(duì)伍，并提高社工的待遇和工作的自主性。

關(guān)鍵詞： 社會(huì)工作人才；結(jié)構(gòu)約束；嵌入；社會(huì)工作發(fā)展

中圖分類號(hào)：C 916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671623X（2012）05002406

一、問題的提出

社會(huì)工作人才是具有一定社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)或?qū)ｉT技能，在社會(huì)服務(wù)與管理領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)造性工作并作出積極貢獻(xiàn)的人。[1]中央組織部、中央政法委、民政部等18部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）指出，社會(huì)工作專業(yè)人才是具有一定社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和技能，在社會(huì)福利、社會(huì)救助、慈善事業(yè)、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、精神衛(wèi)生、殘障康復(fù)、教育輔導(dǎo)、就業(yè)援助、職工幫扶、犯罪預(yù)防、禁毒戒毒、矯治幫教、人口計(jì)生、糾紛調(diào)解、應(yīng)急處置等領(lǐng)域直接提供社會(huì)服務(wù)的專門人員。社會(huì)工作專業(yè)人才發(fā)展，已廣泛分布在社會(huì)福利、社會(huì)救助、減災(zāi)救災(zāi)、公益慈善、優(yōu)撫安置、社區(qū)建設(shè)、扶貧開發(fā)、就業(yè)服務(wù)、教育輔導(dǎo)、衛(wèi)生服務(wù)、司法矯正、人民調(diào)解、人口計(jì)生、信訪調(diào)處、青少年服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，扶貧濟(jì)困、急難救助始終是社會(huì)工作專業(yè)人才服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，特殊群體、困難群體始終是社會(huì)工作專業(yè)人才服務(wù)的重點(diǎn)對象。中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)做出了“建設(shè)宏大社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的重大部署，第一次將社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)寫入中央文件加以強(qiáng)力推動(dòng)。2007年，由中組部牽頭，原人事部、教育部、民政部、原勞動(dòng)保障部等14部門參加，共同開展了“社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)問題研究”，提出了關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的意見。在此基礎(chǔ)上，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》就社會(huì)工作人才的培養(yǎng)問題設(shè)置了具體的發(fā)展目標(biāo)：“為適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，以人才培養(yǎng)和崗位開發(fā)為基礎(chǔ)，以中高級(jí)社會(huì)工作人才為重點(diǎn)，培養(yǎng)造就一支職業(yè)化、專業(yè)化的社會(huì)工作人才隊(duì)伍。到2015年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到200萬人。到2020年，社會(huì)工作人才總量達(dá)到300萬人。”[2]

然而，目前中國從事社會(huì)工作的專業(yè)人才還不足20萬人，[3]如何在既有的中國社會(huì)結(jié)構(gòu)中培養(yǎng)出這一龐大的社會(huì)工作者隊(duì)伍，并且讓這一隊(duì)伍有機(jī)地嵌入到社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)中顯然是一個(gè)急迫而又帶有戰(zhàn)略意義的問題。與其他專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)有所不同，社會(huì)工作是一舶來品，是西方社會(huì)福利事業(yè)從業(yè)者的簡稱，并逐漸擴(kuò)展到社會(huì)服務(wù)和社會(huì)發(fā)展的其他領(lǐng)域。在我國傳統(tǒng)上，與社會(huì)工作性質(zhì)相類似的工作主要是由工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組成的社會(huì)福利服務(wù)體系工作，也包括現(xiàn)代非政府組織、民間公益團(tuán)體的專業(yè)性工作，還包括國外各類非政府組織在我國開展的服務(wù)工作。

就如何快速有效地培養(yǎng)大量合格的社會(huì)工作專業(yè)人才問題，已經(jīng)有過一些討論。如有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)該在把握黨管人才，國際化與本土化相結(jié)合，循序漸進(jìn)原則的基礎(chǔ)上，調(diào)整好高校學(xué)科設(shè)置，積極發(fā)展社會(huì)工作學(xué)科。[4]另有學(xué)者則認(rèn)為，首先要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，要建立和完善社會(huì)工作人才諸如資格認(rèn)證、注冊管理、從業(yè)規(guī)范、專家評估、社工權(quán)益保障、獎(jiǎng)懲薪酬等方面的制度，要系統(tǒng)構(gòu)建社會(huì)工作人才的教育和培訓(xùn)體系，要調(diào)動(dòng)民間和國外基金的積極投入，要盡快解決社會(huì)工作人才的發(fā)展平臺(tái)等。[3]盡管這些措施或者建議都很有針對性，但是對中國社會(huì)有著深刻理解的學(xué)者應(yīng)該清楚，中國社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)如何才能契合到中國既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，并同時(shí)服從于社會(huì)工作內(nèi)容的復(fù)雜性和結(jié)構(gòu)性要求問題才是最為重要的。

二、社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)

面臨結(jié)構(gòu)性困境社會(huì)結(jié)構(gòu)對于社會(huì)上每一個(gè)人都發(fā)揮巨大作用。當(dāng)前中國社會(huì)的諸多緊張和矛盾大多源于社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡或者結(jié)構(gòu)制約。[5] 在一定意義上，改革就是針對既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)展開，調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)往往成為改革的一個(gè)主要目的。因此，改革是一個(gè)過程。在中國既有的人才隊(duì)伍、職業(yè)結(jié)構(gòu)中生長和培養(yǎng)出規(guī)模龐大的社會(huì)工作者隊(duì)伍，這本身就是一場重大改革。（一）高等院校社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展受學(xué)科結(jié)構(gòu)約束學(xué)術(shù)界對學(xué)科結(jié)構(gòu)的界定有不同的視角。如，有的從宏觀管理的角度把學(xué)科結(jié)構(gòu)界定為各類高校及具體學(xué)科專業(yè)所構(gòu)成的比例關(guān)系和組合方式。有的認(rèn)為學(xué)科結(jié)構(gòu)既包括學(xué)科之間的結(jié)構(gòu)又包括一個(gè)學(xué)科本身的結(jié)構(gòu)。學(xué)科之間的結(jié)構(gòu)或?qū)W科群體結(jié)構(gòu)常常以學(xué)科分類體系為基礎(chǔ)。[6]本文所指的學(xué)科結(jié)構(gòu)主要指學(xué)科之間的結(jié)構(gòu)，包括高校各學(xué)科的設(shè)置、辦學(xué)層次（專科、本科、碩士、博士）、招生規(guī)模等方面的比例構(gòu)成。我們發(fā)現(xiàn)既有的學(xué)科結(jié)構(gòu)制約著社會(huì)工作專業(yè)的發(fā)展。

現(xiàn)代社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)首先要依賴于高等學(xué)校的社會(huì)工作專業(yè)建設(shè)與發(fā)展，因?yàn)轶w系結(jié)構(gòu)完備的學(xué)科層次是保證人才質(zhì)量的根本。相比西方發(fā)達(dá)國家來說，中國的社會(huì)工作專業(yè)建設(shè)時(shí)間較晚，在高校既有的專業(yè)格局中仍然處于弱勢地位。1988年，在民政部主導(dǎo)下，北京大學(xué)開始“中國社會(huì)工作與管理”專業(yè)的設(shè)置與發(fā)展，到1999年底，全國只有38所院校開辦社會(huì)工作系或開設(shè)社會(huì)工作課程，年招生規(guī)模不過4 000人。[7]而接下來的10多年社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展速度明顯提升，到2011年底，全國已經(jīng)有250多所大學(xué)開設(shè)有社會(huì)工作專業(yè)，每年招生人數(shù)達(dá)到2萬多人。學(xué)科層次也由前十年的僅限于專科或者本科層次發(fā)展到碩士層次。2009年前，只有少數(shù)高校如北京大學(xué)、中山大學(xué)、中國人民大學(xué)等高校在社會(huì)學(xué)一級(jí)點(diǎn)下設(shè)置有社會(huì)工作研究方向，這一局面于2010年獲得突破，2010年教育部批準(zhǔn)33所高校首批招收社會(huì)工作碩士，2011年這一數(shù)字拓展到58所。上述數(shù)字很難與法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等強(qiáng)勢學(xué)科所擁有的專業(yè)層次及招生規(guī)模相提并論。

因此，高校辦學(xué)所形成的既有專業(yè)結(jié)構(gòu)并不會(huì)因?yàn)槭瞬课?lián)合下發(fā)《意見》而迅速變動(dòng)，如果沒有強(qiáng)大的政策力量作為后盾，新生的社會(huì)工作專業(yè)很難與高校既有的其他強(qiáng)勢專業(yè)博弈。因?yàn)閿U(kuò)大社會(huì)工作專業(yè)的招生規(guī)模，提升社會(huì)工作專業(yè)的辦學(xué)層次，往往就會(huì)變動(dòng)既有的專業(yè)結(jié)構(gòu)和格局，而實(shí)現(xiàn)這樣的改革目標(biāo)卻不是社會(huì)工作專業(yè)本身的建設(shè)所能做到的。以湖南省來說，雖然開展社會(huì)工作學(xué)歷教育相對較早，但社會(huì)工作專業(yè)在湖南省各高校一直是弱勢專業(yè)，因此，培養(yǎng)的社會(huì)工作人才數(shù)量特別有限。（1）湖南最早開辦社會(huì)工作專業(yè)的高校是湖南民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，該校于1999年開始設(shè)置高職社會(huì)工作專業(yè)，2007年還被評為全國首批示范性高職重點(diǎn)建設(shè)專業(yè)，也是全國唯一一個(gè)社會(huì)工作高職示范性專業(yè)。截至2011年，民政學(xué)院社會(huì)工作專業(yè)一共只培養(yǎng)學(xué)生近1500名。（2）湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)于2002年經(jīng)湖南省教育廳批準(zhǔn)，2003年開始面向全國招收社會(huì)工作本科生，是湖南省普通高校最早開設(shè)的社會(huì)工作本科專業(yè)，該校每年招收50名左右的本科學(xué)生。（3）湖南女子學(xué)院于2004年設(shè)置社會(huì)工作專科專業(yè)，同年招生30名學(xué)生，2011年升級(jí)為本科專業(yè)后每年招收60名左右的學(xué)生。（4）湖南商學(xué)院于2008年開始招收社會(huì)工作本科專業(yè)學(xué)生，每年招收30名左右的本科學(xué)生。（5）湘南學(xué)院于2010年開始招收社會(huì)工作本科專業(yè)，同年招收了43名學(xué)生，2011年招收了69名學(xué)生。（6）湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院于2010年開辦社會(huì)工作專業(yè)，因?yàn)橹徽惺樟?名學(xué)生而沒有開成班，2011年也只招收到13名學(xué)生。（7）中南大學(xué)公共管理學(xué)院于2011年開始招收社會(huì)工作碩士，2011年招收了13名社會(huì)工作碩士，2012年因?yàn)橹笜?biāo)限制卻只招收12名。（8）湖南省委黨校每年招收20名左右的社會(huì)管理方向的研究生。除此以外，相近的專業(yè)有社會(huì)學(xué)，開設(shè)社會(huì)學(xué)本科專業(yè)的學(xué)校有中南大學(xué)、湖南師范大學(xué)和湘潭大學(xué)，三所大學(xué)每年大致共有150名本科學(xué)生畢業(yè)。所以，湖南省開設(shè)社會(huì)工作專業(yè)的各高校每年培養(yǎng)的專業(yè)人才總共不超過300人，加上社會(huì)學(xué)專業(yè)畢業(yè)生總數(shù)也不超過450人。而湖南省在十二五期間需要的社會(huì)工作者數(shù)目在12萬人至15萬人之間。（二）社會(huì)管道培養(yǎng)和篩選社會(huì)工作人才受地域制約要快速達(dá)成《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中的要求，必須盡快將既有的與社會(huì)工作性質(zhì)相近崗位中的從業(yè)人員納入到社會(huì)工作專業(yè)中來。這樣做的好處是，可以使既有從業(yè)人員的知識(shí)能力得以迅速轉(zhuǎn)換，還可以實(shí)現(xiàn)既有人才的平穩(wěn)過渡，同時(shí)還可以吸引社會(huì)上對社會(huì)工作有志趣的人才加盟。于2008年開始的“社會(huì)工作者職業(yè)水平考試”就是非常有效的手段。4年來全國有54 176人取得社會(huì)工作者職業(yè)水平證書，其中社會(huì)工作師13 421名、助理社會(huì)工作師40 755名（見表1）。從數(shù)量上分析，通過社會(huì)考試篩選和培養(yǎng)人才的速度仍然太慢。從地域分布上分析，超過80%的報(bào)名者以及通過考試獲得資格證書的人員集中在廣東、上海和北京三地，其他省市的報(bào)名人數(shù)以及通過人數(shù)不足20%。表12008-2009年全國獲得社會(huì)工作者證書的人數(shù)時(shí)間報(bào)考人數(shù)

（萬人）獲得社會(huì)工作師證書人數(shù)（人）獲得助理社會(huì)工作師人數(shù)（人）全國總數(shù)民政系統(tǒng)全國總數(shù)民政系統(tǒng)200813.784 1923 10620 64817 52520098.44 2273 7616 6117 4702010—2 664—5 410—2011—2 338—8 086—總計(jì)—13 421—40 755—數(shù)據(jù)來源：《民政部2008-2012年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》和《民政工作報(bào)告》，http：//mzzt.mca.gov.cn/。上述地域分布失衡的情況在每個(gè)省的內(nèi)部也比較明顯。如湖南省從2008年至2010年有1 020名考生獲得社會(huì)工作初級(jí)和中級(jí)資格證書，成為合格的社會(huì)工作者，然而通過考試獲得資格證的人數(shù)中有77%集中在省會(huì)長沙，其他13個(gè)市州僅占23%。①（三）社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)的培育與發(fā)展受資源約束專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)社工知識(shí)的實(shí)務(wù)化，同時(shí)也能促進(jìn)社會(huì)工作職業(yè)的發(fā)展。中國社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展得很晚，國內(nèi)首家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)——上海樂群社工服務(wù)社（簡稱樂群）于2003年2月才成立。經(jīng)過7年的發(fā)展，到2010年3月，全國才成立了78家專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)主要分布在上海和深圳兩地。② 對這些機(jī)構(gòu)的發(fā)展邏輯研究后發(fā)現(xiàn)在，社工機(jī)構(gòu)的培育與發(fā)展問題上，上海社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的經(jīng)歷具有一定的典型性。這種典型性表現(xiàn)在，上海社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展是從政府直接運(yùn)作到社會(huì)組織孵化、再到政社合作推動(dòng)，呈現(xiàn)出一個(gè)多元發(fā)展的格局。不過，其目前發(fā)展的總體水平依然非常有限，存在諸多問題。這些問題大致可以歸結(jié)為機(jī)構(gòu)資源缺乏、社工素質(zhì)有限、政府控制過嚴(yán)、內(nèi)部管理不善等問題，面臨著代表性問題、自主性問題、技術(shù)性問題等諸多困境。[8] 而廣東省的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展則主要依賴于政府的扶持、海外個(gè)人和機(jī)構(gòu)的支持以及大學(xué)教師的參與和倡導(dǎo)三支重要力量。[9] 然而，在其他省市，如湖南目前對社工機(jī)構(gòu)設(shè)立和培育感興趣的僅僅限于有社會(huì)工作專業(yè)的高校，并且他們幾乎得不到政府和海外人士的經(jīng)費(fèi)、技術(shù)和組織支持，他們在設(shè)立時(shí)需要克服一系列障礙，湖南僅有的為數(shù)不多的社工機(jī)構(gòu)自成立后沒有能夠開展一項(xiàng)業(yè)務(wù)的占絕大部分。上海和廣東的經(jīng)驗(yàn)之所以很難在全國推廣，主要是其他后發(fā)城市及其政府對社會(huì)建設(shè)問題的迫切性感覺不深之所致。資源制約是后發(fā)城市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)難以發(fā)育和發(fā)展的主要原因。（四）社會(huì)工作崗位設(shè)置尚沒有成為結(jié)構(gòu)性要求社會(huì)工作崗位設(shè)置是社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵，充足和有效的社會(huì)工作崗位能吸引眾多從業(yè)者加盟。而目前承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的政府部門沒有設(shè)立專門的社會(huì)工作崗位，也沒有明確規(guī)定相關(guān)職位的從業(yè)者應(yīng)有社會(huì)工作專業(yè)背景。在一些社會(huì)工作任務(wù)比較集中的事業(yè)單位，如社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，也未設(shè)立社會(huì)工作崗位。有的社區(qū)設(shè)立了社會(huì)工作崗位，也存在職責(zé)不清的現(xiàn)象。民辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)不夠發(fā)達(dá)，其內(nèi)部也很少設(shè)立專門的社會(huì)工作崗位。

既有的制度安排將社會(huì)工作崗位的開發(fā)與管理任務(wù)歸口到民政部門，各級(jí)民政部門人事處及科室相應(yīng)設(shè)置了社會(huì)工作管理辦公室，負(fù)責(zé)社會(huì)工作人才管理與崗位開發(fā)。多年努力的結(jié)果是《2010年民政工作報(bào)告》宣稱，民政部已經(jīng)在165個(gè)地區(qū)和260個(gè)單位開展了社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)，命名了首批7個(gè)全國社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)示范地區(qū)和15個(gè)試點(diǎn)示范單位。全國共計(jì)開發(fā)了45萬個(gè)社會(huì)工作崗位。顯然，這一數(shù)字大大低于應(yīng)有水準(zhǔn)。我們認(rèn)為，在設(shè)置社會(huì)工作崗位問題上需要多部門協(xié)同，而不能只民政部一家唱獨(dú)角戲。盡管有學(xué)者提出除了在民政系統(tǒng)的事業(yè)單位開發(fā)設(shè)置社會(huì)工作崗位之外，還應(yīng)該在民政系統(tǒng)實(shí)施“一院一社工”，在社區(qū)實(shí)施“一居一社工”，在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施“一街（村）一社工”，在教育系統(tǒng)實(shí)施“一校一社工”，在司法系統(tǒng)實(shí)施“一獄一社工”，在衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)施“一醫(yī)院一社工”，在共青團(tuán)系統(tǒng)實(shí)施“一總支一社工”，在工會(huì)、婦聯(lián)和殘聯(lián)系統(tǒng)實(shí)施“一會(huì)一社工”等“八個(gè)一工程”，以此來規(guī)范和開發(fā)社會(huì)工作崗位，促進(jìn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的專業(yè)化和職業(yè)化。[10] 這些工程的落實(shí)往往需要全社會(huì)達(dá)成共識(shí)，成為結(jié)構(gòu)性要求。

湖南省社會(huì)工作人才崗位的設(shè)置目前僅限于試點(diǎn)，試點(diǎn)工作主要由民政部門負(fù)責(zé)和推動(dòng)。長沙市天心區(qū)2007年11月開始社會(huì)工作試點(diǎn)，同期納入試點(diǎn)的地區(qū)和單位還有石門縣、鳳凰縣和長沙市第三社會(huì)福利院。2007年長沙天心區(qū)試點(diǎn)時(shí)計(jì)劃在3年時(shí)間內(nèi)培養(yǎng)2000名社工，不過4年后的2011年，該區(qū)只有263名社工在開展工作，培養(yǎng)計(jì)劃基本落空。長沙市第三福利院2011年只有50名社工（其中專職社工10名，兼職社工40名）。2009年長沙市、長沙第一福利院以及株洲市兒童福利院進(jìn)入國家第二批社會(huì)工作試點(diǎn)單位名單。長沙市并沒有在整個(gè)市區(qū)整體推進(jìn)社工事業(yè)，而是再次選擇開福區(qū)作為第二個(gè)試點(diǎn)。目前，開福區(qū)也一共才聘請20名高等學(xué)校畢業(yè)的社會(huì)工作者（其中2010年招聘了9名，2011年招聘了11名）從事專業(yè)社會(huì)工作。所以，單部門推進(jìn)很難改變既有的職業(yè)結(jié)構(gòu)，也就不可能快速增加社會(huì)工作崗位，進(jìn)而擴(kuò)大社會(huì)工作人才隊(duì)伍。（五）工作待遇、個(gè)人發(fā)展以及工作的自主性問題工作待遇、發(fā)展機(jī)會(huì)和工作自主性往往是衡量特定職業(yè)社會(huì)地位高低的基本指標(biāo)。目前，無論在上海、廣州等一線城市，還是在諸如長沙、武漢等二線城市，社會(huì)工作職業(yè)的社會(huì)聲望都不高。首先，社會(huì)工作人才的待遇普遍比政府部門同等程度的公務(wù)員的待遇低20%-50%。如湖南省長沙市的社會(huì)工作人才的平均工資大致在2 000元左右，這使眾多獲得資格證書的從業(yè)者難以長久在社會(huì)工作領(lǐng)域從業(yè)，導(dǎo)致社會(huì)工作人才學(xué)非所用、改行和流失。其次，社會(huì)工作人才的個(gè)人晉升機(jī)制還沒建立。如2008年5月汶川地震后，湖南省民政學(xué)院兩位教授組建“湘川情”社會(huì)工作服務(wù)隊(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)，從事災(zāi)后救助社會(huì)工作，2008年10月長沙市天心區(qū)成立湖南省首個(gè)區(qū)級(jí)社會(huì)工作者協(xié)會(huì)。然而直到2012年社工個(gè)人在職業(yè)內(nèi)部的晉升路徑還沒有建立，既有社工機(jī)構(gòu)的運(yùn)作也沒有能夠發(fā)展出一套獨(dú)立機(jī)制。盡管長沙市天心區(qū)已經(jīng)有自己的社工督導(dǎo)，開福區(qū)聘請了有碩士學(xué)位的社會(huì)工作者，但是社工個(gè)人如何晉升，如何規(guī)劃其職業(yè)發(fā)展道路，目前還沒有設(shè)計(jì)。再次，社會(huì)工作者工作決策的自主性差。如在社會(huì)工作最基層的街道社區(qū)，大部分事務(wù)主要由街道社區(qū)主任負(fù)責(zé)，而目前所有社區(qū)主任具有社會(huì)工作從業(yè)資格的比例不超過5%。這就使得社會(huì)工作自主性地位受到嚴(yán)重削弱。

三、“嵌入性”建設(shè)路徑

早在2002年就有學(xué)者指出，在我國，社會(huì)工作之所以不是一種專門的職業(yè)，主要原因大致與社會(huì)工作相關(guān)的工作崗位的人員文化程度偏低，專業(yè)知識(shí)不足，專業(yè)技巧欠缺，專業(yè)崗位、職責(zé)范圍分工不明確，沒有相應(yīng)的職稱序列和職業(yè)保障制度有關(guān)。[11] 10年后的今天，這種“有專業(yè)無職業(yè)”、“有工作崗位無職稱序列”的狀況仍然沒有多大改觀，仍然在阻礙中國社會(huì)工作專業(yè)化的發(fā)展。所以，如果社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)不著眼于中國社會(huì)結(jié)構(gòu)本身，針對結(jié)構(gòu)性問題提出強(qiáng)制性政策安排，社會(huì)工作的職業(yè)化就不可能有實(shí)質(zhì)性改觀。

社會(huì)改革和社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容可以歸結(jié)為調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)，抓住了社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，就抓住了社會(huì)建設(shè)的核心。[12] 因此，社會(huì)工作人才隊(duì)伍的“嵌入性”建設(shè)就顯得非常重要。所謂“嵌入性”建設(shè)主要是指社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)要著眼于中國社會(huì)既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過改變或者強(qiáng)化結(jié)構(gòu)中關(guān)聯(lián)要素，擴(kuò)容人才數(shù)量，提升人才質(zhì)量，達(dá)到人才建設(shè)目標(biāo)的要求。因此，以下結(jié)構(gòu)性要素的變動(dòng)也就顯得特別重要。

第一，突出社會(huì)工作專業(yè)建設(shè)的迫切性，讓社會(huì)工作學(xué)科在高等學(xué)校既有的學(xué)科結(jié)構(gòu)格局中處于優(yōu)先發(fā)展地位。要變動(dòng)各高校中目前還處于劣勢發(fā)展地位的社會(huì)工作學(xué)科，教育部、民政部、人力資源與社會(huì)保障部必須聯(lián)合協(xié)同：首先，設(shè)立社會(huì)工作學(xué)科專項(xiàng)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，以此提升社會(huì)工作專業(yè)的建設(shè)力度，如下?lián)馨l(fā)展經(jīng)費(fèi)用于學(xué)科研究，拓寬社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金范圍，考慮社會(huì)工作專業(yè)的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)；其次，教育部門要出臺(tái)專項(xiàng)優(yōu)惠引導(dǎo)性政策，在具備條件的高校擴(kuò)大社會(huì)工作專業(yè)各層次的招生規(guī)模，以建立包括高職院校培養(yǎng)的高職高專專業(yè)、本科院校培養(yǎng)的本科專業(yè)、重點(diǎn)高校培養(yǎng)的碩士層次和博士層次在內(nèi)的層次分明、結(jié)構(gòu)合理的社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)體系。

第二，強(qiáng)化在崗人員的證書要素及含金量，提升社會(huì)工作者在職業(yè)結(jié)構(gòu)中的地位。首先，出臺(tái)強(qiáng)制性措施。如可以設(shè)置五年左右的過渡期，即到2017年底所有與社會(huì)工作相關(guān)聯(lián)的崗位，年齡在45歲以下的在崗人員，必須通過考試獲得社會(huì)工作師資格證書。這種帶有一定強(qiáng)制性的方法可以迅速使全國各地民政、街道社區(qū)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、司法等系統(tǒng)的與社會(huì)工作相關(guān)聯(lián)的工作人員的專業(yè)水平得到就地迅速提升。其次，提升社會(huì)工作資格證書含金量。如規(guī)定獲得證書后就可以提升一級(jí)工資，同時(shí)也可以將行政級(jí)別與技術(shù)職稱的提升與是否獲得初級(jí)、中級(jí)證書掛鉤。

第三，協(xié)同政府、高校與社會(huì)力量，建立社會(huì)工作從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)基地，常規(guī)化在崗人員的培訓(xùn)路徑。社會(huì)工作者常規(guī)化培訓(xùn)有利于社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)與提高。培訓(xùn)基地建設(shè)應(yīng)該采取“政府負(fù)責(zé)出資，社會(huì)廣泛參與，高校積極配合”的模式。鑒于2012年以前社會(huì)工作資格證考試通過率較低，且地域差異明顯的特征，目前有培養(yǎng)社會(huì)工作專業(yè)人才能力的高校應(yīng)依托培訓(xùn)基地承擔(dān)起培訓(xùn)任務(wù)，并且通過培訓(xùn)指標(biāo)的設(shè)置來均衡地區(qū)差異。通過專業(yè)培訓(xùn)，使社會(huì)工作從業(yè)者的理論水平和實(shí)務(wù)能力得到較大提升。

第四，孵化社工機(jī)構(gòu)，并增強(qiáng)社工機(jī)構(gòu)獲得資源的能力，創(chuàng)新政府、企業(yè)、社會(huì)與個(gè)人對社工機(jī)構(gòu)的支持模式。社工組織建設(shè)可以采取政府主導(dǎo)和非政府主導(dǎo)兩種方式，前者以政府購買服務(wù)為基準(zhǔn)，后者以市場運(yùn)作為邏輯。鑒于中國社會(huì)發(fā)展的非均衡性特征，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的社工機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)起孵化內(nèi)地社工機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)，全國的社工機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)及發(fā)展應(yīng)該有不一樣的模式。如就經(jīng)費(fèi)來說，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的社工機(jī)構(gòu)應(yīng)該以市場運(yùn)作為主，中部及西部地區(qū)的社工機(jī)構(gòu)則需要政府投入或者政府購買服務(wù)為基準(zhǔn)。

第五，建立“交換流動(dòng)”的社會(huì)工作人才培養(yǎng)模式，以此達(dá)成高等學(xué)校學(xué)生與從業(yè)社會(huì)工作者之間的有序交流。所謂“交換流動(dòng)”，一方面是指參照大學(xué)生村官的做法，讓社工專業(yè)的大學(xué)生畢業(yè)后到社會(huì)基層參與社會(huì)工作事務(wù)2至3年時(shí)間，以充實(shí)基層社會(huì)工作隊(duì)伍。另一方面，為了快速充實(shí)社工機(jī)構(gòu)力量，高校課程中可適當(dāng)多設(shè)置實(shí)務(wù)課程，讓學(xué)生有一段較長的時(shí)間到社工機(jī)構(gòu)中鍛煉，收集實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，提煉技巧。為鼓勵(lì)高校社工專業(yè)的學(xué)生到機(jī)構(gòu)中去學(xué)習(xí)交流，主管部門民政局為其提供適當(dāng)津貼。另外，社工機(jī)構(gòu)工作人員可以到高校進(jìn)修以獲取本科、研究生等更高層級(jí)的畢業(yè)證書。

第六，增加社會(huì)工作從業(yè)人員的工作待遇和工作自主性，以提升社會(huì)工作者的社會(huì)地位。社會(huì)工作從業(yè)者的平均收入不應(yīng)該低于同級(jí)政府公務(wù)人員的收入，以增強(qiáng)社會(huì)工作者體面工作的硬性條件。另外，社會(huì)工作的核心“助人自助”需要較強(qiáng)的工作自主性，因此，在基層社區(qū)，針對目前中國社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)，適當(dāng)區(qū)分基層社會(huì)工作和街道日常工作的職責(zé)范圍是非常必要的，并且要盡快實(shí)現(xiàn)街道、村居日常工作向社會(huì)工作專業(yè)化過渡的目標(biāo)。

① 數(shù)據(jù)來源于湖南省民政廳社會(huì)工作管理處，作者于2011年12月15日訪談湖南省民政廳社會(huì)工作管理處。

②其中深圳有25家，上海有35家，廣州有4家，東莞有4家，青島有2家，合肥有2家，中山有1家，邢臺(tái)有1家，鄭州有1家，汶川有1家，濟(jì)南有1家，綿陽有1家。（詳見：http：//www.pure-edu.com/sg/Chinese/workers_disp.asp？id=695）。不過，這一數(shù)字與《2010年民政工作報(bào)告》中宣稱的數(shù)字有較大出入，該報(bào)告稱全國已經(jīng)成立了500多家民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。（見http：//news.cntv.cn/20101227/107350.shtml）

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