試析西方公共外交的實施策略及對我國的啟示

摘要： 英美等西方國家歷來重視公共外交在國家對外戰略的功能意義。得益于智庫等非政府組織和成熟的市民社會的支持，使得西方國家公共外交的理論研究與實踐相得益彰；此外，進入信息時代之后，西方國家開始運用網絡技術平臺進行網絡公共外交。在這些因素的推動下，西方國家的公共外交成效顯著，并成為實現其國家戰略的重要一環。基于此，西方國家的成熟經驗無疑為我國剛起步的公共外交提供了重要的借鑒作用：一是加強相關理論研究，構建中國特色公共外交理論體系；二是整合文化資源，構筑一個彈性、高效的管理體系；三是加強信息技術建設，推動網絡公共外交；四是培育非政府組織，深入開展整合營銷傳播。

關鍵詞： 公共外交；思想庫；網絡外交；啟示

中圖分類號：D 801文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2012）05006907

公共外交又稱為公眾外交，此術語由1965年美國塔夫茨大學的埃德蒙·格里恩提出。隨著全球化進程的加快，國際政治權力的變遷，公共外交被國際社會推向前臺。一般指的是，一國政府對其他國家民眾施加影響的外交形式，即通過情報、信息、文化交流項目、媒體等手段影響其他國家的民眾并制造輿論，為一國在海外創設良好的形象，進而增進國家利用的戰略工具與活動。[1]公共外交成為一國獲取和增進軟實力的途徑，借以在國外培植信任與理解的有效工具，進而塑造有利的國際環境并增進國家利益。[2]環顧當今國際社會各國對公共外交的實踐，占據全球化中心和世界體系結構中“中心”位置的西方國家非但給予戰略層面上的重視，還借助完善的機制和社會力量，沿用高新技術層次推進，實現自身戰略目的，達到“運用之妙，存乎一心”的功效。當下中國更應該在客觀審視自身成績與問題的同時，汲取西方國家在公共外交方面的成熟經驗，力求“他山之石，可以攻玉”之效。

一、西方公共外交的實施現狀1.思想庫獻策，理論研究功底深厚在西方國家，思想庫憑借其特有的“旋轉門”效應①，活躍在官方與非官方之間，扮演著獨特而重要的角色。作為西方民主社會的“第四種權力”，思想庫憑借其自身的獨立性、思想創新能力、專家地位和輿論影響力，在政策的醞釀、制定、論證等過程中設置政策議程的強勢力量。

具體而言，西方思想庫采取的主要傳播方式有人際傳播、組織傳播和大眾傳播。在大多數情況下，三種傳播方式都是同時采用，互為補充和促進。人際傳播有助于思想庫的研究成果直接影響決策者，組織傳播和大眾傳播擔負著議程設置和塑造公共輿論的作用，從而間接影響決策者。[3]在德國，廣泛開展國際交流合作是德國各政治基金會與其國內職能并重的重要任務。如柏林德國經濟研究所、基爾世界經濟研究所、慕尼黑伊福研究所等思想庫，平時通過信息與人員交流，加強國與國之間的溝通，增進國際間不同文化的了解，為發展中國家提供發展援助。在英國，則涌現出了幾所知名的研究機構，如提倡激進政策主張的“狄莫斯”公共政策研究所、關注國際發展和人權問題的海外發展研究所等。近年來還出現了不少專題問題研究所，如國際環境與發展研究所、歐洲環境政策與地球資源研究所等等。這些思想庫都關注國際環境、經濟與社會發展等問題，引導著國際輿論導向。[4]

一國公共外交推行的成敗取決于該國傳遞的思想、價值觀及其傳播策略，究其本質是一場“思想與心靈之戰”，而思想庫便是公共外交思想的“孵化基地”和“議程設定者”。[5]以美國為例，經歷“9·11事件”之后，眾多思想庫高調推崇“需要一個嶄新的全方位的公共外交，來幫助全世界人民了解美國”，將公共外交推至一個關系美國安全戰略的高度。[5]事實上，美國等西方國家對公共外交的關注與研究由來已久，且大多有學術和理論成果積淀做指導。

歐洲國家反思了殖民主義和帝國主義的經驗教訓后，深感大國聯合，進而共同維護歐洲地位，并向世界他國展示民主、法治、人權、全球治理，樹立世界楷模形象，有助于全球的和平。可見，歐洲公共外交的指導理論和思想主要以康德的“永久和平論”為核心，對于人權民主的國際傳播，則涉及英國學派的“國際社會”思想內核。歐洲國家追求世界秩序的多極化，其實際上也汲取了德國哈貝馬斯學派的溝通行動理論的精華。[6]

在美國，公共外交一開始便被提升到實現和增強約瑟夫·奈所首創的“軟實力”②的高度，而奧巴馬上臺后，經過對小布什政策的反思與調整，開始采納美國和平研究所蘇珊娜·諾賽爾于2004年提出的“巧實力”（Smart Power）思想，重視硬實力與軟實力的巧妙組合和實施。為了更好地展示巧實力，美國國際戰略研究中心于2006年成立了“巧實力委員會”，該研究成員將更為深入地研究公共外交的形式及其在美國新時期戰略方向中的角色地位。

值得一提的是，步入信息時代，隆菲爾德和阿奎拉等學者認為，隨著權力結構的變化，建立在言語行為和信息流動基礎上的“心靈政治”范式將逐步代替傳統建立在軍事與經濟基礎上的“權力政治”范式；[1]換言之，公共外交除了仰仗現實主義推崇的權力和利益，更是汲取自由主義倡導的道德和輿論力量、制度與共同利益，更為注重主體間溝通行為，將建構主義強調的角色、身份和認同理念貫穿于實踐。[7]可見，公共外交已經融合了國際關系各大學派的思想，并以博采眾長的姿態指導實踐。2.政府管理戰略化近十多年來，西方各國都把公共外交視為新世紀一項重要的國家戰略，抑或是解決國際沖突的第四種力量。因而，西方政府業已建立起一套完善的機制，對公共外交進行統一的管理。各國都有專門從事公共外交的機構、分管人員和獨立的經費來源。

美國國務院是管理公共外交的主要機構，克林頓上任后更是在國務院當中設置了專門負責公共外交和公共事務的副國務卿。[8]為了順應信息時代和反恐的戰略需要，美國國務院將新聞署和教務文化事務局合并，而負責美國之音廣播電臺等的國際廣播局以及政府資助的非政府組織接受副國務卿的政策指導；此外，2002年在白宮和五角大樓增設了“全球外交辦公室”和“戰略影響辦公室”。這些機構部門共同支撐起公共外交的運作體系[9]。 2003年美國在公共外交方面投入了594億美元。[8] 2004年美國國務院的預算則升至10億美元，其中有1億5千萬美元用于穆斯林國家的公共外交。[7]

為了對外展現“現代、多元、創意、成功”的形象，英國在目標公眾研究的基礎上，整合國內力量資源，由外交部公共外交總司負責部署和執行此系統工程。在該司的指導下，一方面推動半官方機構——英國文化委員會發展對外的文化外交關系和語言教育培訓事業；另一方面設立了研究文化關系和公共外交的思想庫——公共外交戰略委員會，協同外交部和旅游局共同開展公共外交工作。為提高不同機構的協同力，設置一名“溝通事務總監”（a Director of Communications）加以統一協調，另組建“公共外交戰略與績效管理委員會”（PDSPMB），負責審批公共外交策略、提出資源分配建議以及各機構公共外交績效的評估和監督。[10]

為了彌補式微的綜合國力與地位，法國力圖用“文化大國”來挽回大國的聲望。據此，法國外交部（國際合作與發展總司）和駐外使館文化處承擔起該使命，它將對外關系預算的一半經費用在此項事業上。從17世紀開始便重視向海外傳播法蘭西文化，19世紀建立了“法語聯盟”；到了20世紀80年代，將重點轉至科技交流合作以吸引人才流入和對法國文化產生感情。目前，法國政府在文化部下設了法語總局法語推廣處，在外交部下設文化合作與法語司法語處，從制度上保證法語在國際范圍的傳播。[7]3.網絡外交高歌猛進，成效顯著進入信息時代，網絡這一個新興媒介的勃興使得一國更可以充分調動掌握的資源力量去引導和影響外國公眾對本國的認知和理解。網絡的實時性、互動性和交互性，使得信息傳播大大突破了時空的界限和政府的壟斷，模糊了國內與國際政治的界限，促進市民社會的發育，進而降低了公眾有效參與公共外交的門檻；[11]另一方面有助于塑造國際輿論，給一國的軟硬實力發展帶來一定的影響。[12]處于世界體系權力結構“中心”位置的西方發達國家，利用先進的信息技術，將網絡外交作為一種新的公共外交形式。通過構建深謀遠慮的網絡公共外交戰略，以便在全球范圍內盡可能地傳達自己的政策理念、取得貿易的主動性，主導話語權。[13]

美國自21世紀伊始就著眼于加強網絡外交能力，其初衷側重于運用技術優勢整合內部資源，為外交戰略所用。2002年底，美國國會通過了《2002年電子政府法案》，并于2003年底相應地建立起專事網絡外交的“電子外交辦公室”，成為美國信息技術決策、內外部溝通以及資訊管理的重要職能部門。2009年奧巴馬上臺后，愈發重視網絡力量，國務院網站不斷升級改版，在其首頁新增了外交筆記、臉譜（Facebook）、附麗客（Flickr）、推特（Twitter）等網址鏈接，并且在一些網絡虛擬社區中仿真感受新任國務卿希拉里的行程，以提高本國民眾對美國外交政策的認知。2009年3月20日，在伊朗“諾魯茲”（國慶）之際，奧巴馬通過優圖（Youtube）向伊朗發表一段配置波斯語字幕的錄像講話，呼吁建立建設性關系。其真實意圖在于引導伊朗公共輿論，對3個月后的伊朗大選施加影響。6月份，伊朗大選的舞弊在國內蔓延之際，美國利用推特（Twitter）等渠道散布了伊朗境內街頭抗議的海量信息。通過對信息的控制，意在影響總統選舉進程，誘導伊朗局勢朝著更符合美國利益的方向發展。

歐洲中小國家為了破解“美國獨大”的信息輿論環境，競相運用先進的信息技術優化自身的國際形象。芬蘭創建了“芬蘭項目”（projectfinland.org）網站來與美國學生直接交流；而瑞典是第一個利用“在線社區”開啟官方外交行動的國家，該國在虛擬社區“第二生命”（Second Life）網站上建設一個虛擬大使館，歸外交部的附屬機構——瑞典協會管理，借助該平臺與全世界的青年人進行互動，以數字化的形象向世界網民展示其文化歷史景點并實現即時聊天。[13]4.非政府組織支持力度大，作用突出冷戰后，特別是伴隨著全球化的加速，國際社會權力結構的變遷以及全球問題的凸現，非政府組織（NGOS）作為廣泛參與全球治理的非官方角色，自然受到各國政府和國際組織的關注。在紛繁復雜的全球問題面前，由于非政府組織所特有的民間性、自治性、非營利性、志愿性等特點，對社會經濟發展發揮著不可替代的作用。所以，很多西方國家視之為解決全球化時代下國際“疑難雜癥”的“神奇子彈”。

西方國家歷來重視和善用非政府組織在公共外交中的作用，其策略和績效綜合起來有以下幾個方面。

首先，將非政府組織作為公共服務的提供者、政策制定過程中的參與者，與非政府組織形成一種互補的伙伴關系。1998年底，英國簽署了國家與地方《政府與志愿及社區組織合作框架協議》，為英國各級政府同非政府組織的合作關系提供了指導指南。[14]這種互補關系集中體現在社區公益事業、環境與衛生等問題方面的合作。而這種合作的動因之一是促使民眾理解政府的政策，積極參與到政府和非政府組織的合作項目當中去。

其次，讓非政府組織在公共外交戰線上發揮獨特的作用。在處理國際事務上，西方國家為了增加政策的彈性或給予政府一些緩沖帶，往往利用非政府組織作為處理棘手事務的潤滑劑或中介。加拿大政府利用非政府組織掌握的當地化信息經驗開啟和平建設項目，通過非政府組織對各國政府和國際組織呼吁、帶頭簽署和平與發展性質之協議或游說他國政府和民間社會，從而提高本國在國際事務中的影響力與號召力。[14]英國政府常常利用總部設在英國境內的非政府組織扮演外交家的角色，不時對歐盟成員國的廣大民眾進行游說和宣傳，促使這些“用腳投票”的西方民眾去影響政府的政策醞釀與實施，從而推動歐盟的政策議程朝著有利于英國的方向發展。

最后，通過一系列援助項目，在目標國家形成公共輿論，樹立良好的國際形象。日本政府于1999年設立日本非政府組織無償援助資金合作項目，專門向在戰后重建地區活動的非政府組織提供資金支持。該項目配合日本的官方開發援助（ODA）政策，結合聯合國緊急人道救援和戰后重建等活動，深入在落后國家或動蕩地區開展難民救助、環境重建、衛生保障和可持續發展等工作，力圖樹立起日本“和平、民主、親善”的大國形象。[15]

盡管西方眾多國家在具體實踐中存在一定的差異，并且在“9·11”之后，特別是伊拉克戰爭爆發后反復出現的恐怖事件和反美思潮，暴露出當前西方公共外交的缺失與阻礙。多部門的協同力問題、實用主義政治利益觀乃至“文明的沖突”都阻礙著西方公共外交可持續的發展。但總體上來看還是取得了一些實際績效。西方國家依托文化教育活動和對外援助吸引他國民眾對本國的認同和文化了解，或者通過調整公共外交戰略逐步消弭誤解。這種努力對本國的安全、經濟往來、政治影響力和國家形象重塑都起著一定的促進作用。西方國家的公共外交好比在全球化時代射出的一束“隱形羽箭”，以無形的力量向全球宣揚西方的民主價值觀，以鞏固和提升西方的軟實力和話語權。

二、中國實施公共外交的現狀及存在問題

冷戰結束后，國際形勢發生了深刻的變化。為了消弭崛起進程中“中國威脅論”的負面認知，順應網絡時代下“人人皆可新聞”與知情權需求上升的潮流，我國政府意識到傳統體制下的單一對外宣傳口號和鏡像顯然不足以反映當前一國動態變化著的政治社會生態。[16]據此，中國不斷深入開展了真正意義上的公共外交。

這些年，中國為了構筑一個較為健全的公共外交體系，做出了不少努力。2004年外交部建立了“公共外交處”，專司此項事務。2005年，外交部設立了“開放日”。經歷了2003的非典事件之后，逐步致力于信息公開，各政府部門競相設立了“新聞官”制度。此外，還成功舉辦了“中華文化美國行”、“中法文化年”、“中非友好年”，并借助北京奧運、上海世博會等盛事讓國外民眾更加了解開放中的中國。值得一提的是，除了政府推動的國際論壇和文化交流，2011年1月17日，正值“胡奧會”期間，由楊利偉、姚明等中國各領域杰出代表錄制的《中國國家形象片——人物篇》在紐約時報廣場大型電子顯示屏上以每小時15次、每天共300次的頻率播出。這種新的形象片設計和傳播旨在讓美國等西方民眾了解一個更直觀更立體的中國國家新形象。[17]

然而，當前世界輿論市場的導向基本上為幾個大國所掌控，中國在實施公共外交的同時，“中國威脅論”卻不絕于耳；當中國民眾在感知國力上升的同時，卻發現中國的國際形象并未從根本上得到改觀。從內因上看，這是由于我國公共外交的發展尚存在某些缺失。

其一，理論研究剛剛起步，無法真正為公共外交實踐提供指導作用。迄今為止，中國的公共外交思想幾乎都來自于西方國際關系主流學派和經典的理論思想。作為一種實踐，公共外交自然也脫離不了中國的文化環境。由此，構筑中國特色的公共外交理論體系的努力“被激發”，但時下還處于起步摸索階段。此外，中國的思想庫客觀上也面臨著體制性的發展瓶頸。這反過來又阻礙了公共外交理論體系的建構進程。

其二，投入力度有待提高，管理體制有待健全。盡管中國于2004年設立了“公共外交處”，由該機構來統籌中國對外交往的活動，如設立孔子學院、中外文化年等，但由單一政府機構主導的公共外交，由于思維定勢而傾向于“報喜不報憂”、停留在“以我為主”的宣傳階段，不太信任非政府組織等民間力量的功能作用，導致內容感召力不足、形式單一，很少顧及異國民眾的思維形式與接受方式，[18]因而呈現出一種“成本高、周期長、收效慢”的負面效應。

其三，網絡外交的主體單一，信息主權面臨擠壓。全球網絡最密集的地方集中于歐美，網絡運行的規則也由它們主導，在網絡信息傳播中英語更占據著絕對優勢的地位。中國網民盡管高達21億人，但中文并無發言權可言，只能依據西方主導的規則進行游戲。目前，中國網絡外交的主體集中于國務院新聞辦、外交部等政府部門以及新聞網和人民網等由政府直接領導的網絡新聞媒體；相比之下，民間力量分散，表現為感性有余，理性不足。“水軍”、 “網絡暴民和刁民”的出現便是明證。對此，西方大國普遍利用信息技術謀求信息霸權，不時對特定事件背景下的中國網民進行意識形態的滲透。

其四，非政府組織發展先天不足，民間力量薄弱。由于體制與文化價值觀的不同，相比西方普遍將非政府組織視為互補的合作伙伴的關系定位，當下中國的非政府組織發展可謂先天不足。汶川地震后，中國政府才開始重視培育NGO發展的土壤，為數不多的新生NGO專業業務和管理水平較為粗糙，致使我國的外交事務僅限于精英階層，短時期內無法扮演公共外交中介的角色。

三、啟示

中國公共外交的戰略目標就是讓各國民眾撥開“妖魔化”中國的迷霧，相信能夠與中國人民心靈交匯，合作共贏。[17]為了實現中國公共外交的戰略目標，中國目前急需以“拿來主義”的態度，借鑒西方國家公共外交的先進之處，以實現“他山之石，可以攻玉”之功效。

第一，加強相關理論研究，構建中國特色公共外交理論體系。依托思想庫和專家學者的資源力量，在辯證分析西方“巧實力”（Smart Power）等西方理論的基礎上，從指導理論、溝通理論和價值觀理論等不同角度入手，形成基本框架：[17]以中國特色社會主義核心價值觀為指導理論，借鑒溝通行動理論中“商談”倫理的精神，以“和而不同”為準則的溝通理論為主要內容，以尊重文化多樣性的價值理論作為行動指南，彰顯儒家文化中的“仁愛”、“和合”精髓特質。在此思路指導下，結合中國的傳統文化逐步奠定該理論體系的本體論、認識論、核心命題與方法論。

第二，整合文化資源，構筑一個彈性、高效的管理體系。首先，也是最根本的一條，順應大部制改革的潮流，構筑科學有效的決策機制。在加快憲政制度建設和行政體制改革的同時，制定相關的法律法規以規范公共外交管理并健全其決策機制，推進我國“以人為本”外交理念的落實。一方面以制度力量引導我國相關部門的職能建設，提高專門部門間在開展公共外交方面的協同力；一方面健全對各類行為體所開展的包括網絡外交在內的公共外交的規范管理，進而保證各類非政府行為體能夠與政府形成合力。其次，設立專門的信息處理中心，協助公共外交處采集、分析和處理信息；在駐外使領館設立信息采集和觀測點，擴大公共外交信息傳播的覆蓋面。[18]再次，依托我國增長的綜合國力，辦好博鰲論壇等開放性文化交流活動，適時承辦國際文化主題活動和文化交流活動。同時，善于挖掘地域文化特色活動，吸引海外游客不斷增進對華文化社會形態的了解。[6]最后，做好公共危機管理，善用國際人道主義援助以提升國家聲譽。學習日本等西方國家在國內危機中信息公開透明的做法，而采用一種“創造性介入”的理念對國外災難危機進行人道主義援助。

第三，加強信息技術建設，推動網絡公共外交。首先，打造高素質的專家技術隊伍，加強自主創新能力，力爭在信息技術的關鍵領域有所突破的同時，強化網絡傳播的立法和教育管理工作，提升我國網絡資源的真實性、時效性和透明度以提高網民的認同度；在此基礎上形成合力，以謀求在未來的全球信息網絡規則中擁有一定的發言權；其次，加快我國民族文化現代化、產業化和國際化的進程，大力發展我國的現代文化產業。以我國社會主義核心價值體系為本，利用高新技術和現代化管理模式，實現中國傳統文化向現代化的順利嫁接，不斷推進文化“走出去”，進而提高國內外民眾提高對中國傳統文化的體認。[19]最后，開發利用好先進的網絡通訊技術以同國外網絡媒體開展對話，汲取西方先進的管理經驗來改善我國的網絡使用機制，進而提升網絡外交的協同力。中國應當增強溝通交往意識，克服文化智障，按照求同存異的原則進行換位思考并尋求共同點；同時，根據網絡外交的特性，建立起一套以人為本的管理體制。這要求我國政府摒棄單一的灌輸宣傳，勇于傾聽國內外不同的聲音，并展開平等對話，以柔性引導國內外網民對中國形象的正確認知，進而增強傳播效果。

第四，培育非政府組織等民間組織，深入開展整合營銷傳播。首先，調整相關的社會管理制度，擴大中國思想庫等非政府組織的發展空間，發揮其在國際交往中所扮演的思想“孵化器”、“潤滑劑”的作用。其次，籌建國際公關公司，對各個階段政府行為和國家形象等方面進行測評與分析；同時，根據國際范圍內公認的國際形象測量指標為導向，整合有利資源深入開展公共關系營銷。最后，在政府的主導下，建立全國性公共外交協會，匯聚官員、學者、海內外企業家、科教文衛工作者和媒體一道共建一支彈性的、功能互補的公共外交隊伍，為公共外交培育良好的土壤。[20]值得一提的是，在中國企業“走出去”的今天，政府應該發揮跨國公司與海外華人華僑（尤其是華商網絡）的溝通橋梁作用，為公共外交的戰略管理貢獻力量。

①美國思想庫成為美國精英在學界與政界切換角色的重要平臺。一方面，思想庫常常將他們的精英輸送到政府機構任職，由政策分析者變成決策者，另一方面，也為政府更替時下臺的官員韜光養晦，以待東山再起。這一點，既為思想庫保持與政府的關系、保證研究更加務實有效提供了條件，同時也為美國政府培養了一批具有研究背景的高級官員。

②對于約瑟夫·奈提出的soft power，國內學者有不同的譯法，比如軟權力、軟力量和軟實力。為了統一行文，本文采用“軟實力”一詞。

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