城市管理“大聯動”常態化的多元運作策略

導讀:傳統條塊分割的城市管理體制和運行機制，已成為制約城市管理水平提升的瓶頸因素。上海市閔行區首創的城市綜合管理“大聯動”機制，破解了城市管理的熱點難點問題，促進了社會和諧穩定。它是一次創新社會管理的成功探索，值得總結和推廣，并應通過城市綜合管理體制機制的制度化、規范化和法制化優化，使之運作常態化。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.014

2009年下半年，上海閔行區立足本區的實際情況，探索城市管理的新模式——城市綜合管理和應急聯動機制(簡稱“大聯動”機制)，取得管理效益和社會效益雙豐收。2012年5月，上海市委書記俞正聲在“上海市加強和創新社會管理工作推進大會”上指出:要總結推廣“大聯動、大聯勤管理，完善城市綜合管理體制，創新常態化工作方式”。這是對上海城市管理者提出的殷切希望，是對上海破解社會管理難題作出的具體要求，也是創新社會管理，加強社會建設，實現“四個率先”的必要舉措。

本文對閔行區“大聯動”機制進行個案研究，總結其成功經驗，分析其所面臨的問題，并從法制化、規范化的視角，探討其常態化和長效化運作的具體措施

一、閔行區城市綜合管理“大聯動”機制的主要特點

閔行城市綜合管理“大聯動”機制是在不改變現有行政管理組織體制，也不改變各部門的行政管理職能的情況下，以信息化平臺建設為支撐，以“管理力量大整合、信息采集大共享、行政執法大聯動”為重點，優化城市管理運行機制，較好地解決了城市管理中存在的管理層次多、行政力量各自為政、社會資源缺乏有效整合與利用等問題，形成服務、管理、執法一體化的社會管理聯動局面。其具體措施是建立了“三級管理、四級網絡、多方聯動、內外驅動”的管理體系和運作機制。

(一)建立統一和權威的三級管理組織體系，形成城市綜合管理的指揮平臺，打造“大聯動”推進機制

要保證政令暢通、運作高效，必須要有一個權威的組織體系。閔行區建立了在黨委政府統一領導下的，由“區大聯動中心、街道分中心、居(村)委工作站”組成的三級組織架構，三級組織實行“書記負責制”，有力地推進和保證了“大聯動”工作的權威化、常態化。在區級層面，成立區“大聯動”工作領導小組及辦公室，由區委、區政府主要領導擔任組長、副組長，區相應委辦局、13個街道鎮黨委主要領導為小組成員，領導小組下設辦公室，辦公室是個議事協調機構。同時，在閔行區公安分局應急指揮中心的基礎上，成立了實體機構“閔行區城市綜合管理和應急聯動中心”，統一指揮協調職能部門，加強城市綜合管理、應對突發事件。區公安分局常駐“大聯動”應急中心辦公，承擔了牽頭人的角色。

在街鎮層面，全區13個街鎮建立實體性的“大聯動”分中心，各街鎮主要領導擔任“大聯動”分中心主任、副主任，分管領導抓落實，綜治辦、派出所、城管執法隊、房管所、工商等部門主要負責人為成員。街鎮“大聯動”分中心統一指揮街面網格化巡管和社區網格化巡管工作，集中處理轄區內城市綜合管理各項事務。

在居(村)委層面，依托現有的居(村)委建制，全區成立521個基層“大聯動”工作站，各居(村)委書記任站長，社區民警和治保主任為副站長。村居委大聯動工作站作為“大聯動”機制最基層的觸角，負責收集、分析信息，前期研判和前期管理，排查隱患在社區，整治隱患在社區，消除隱患在社區，最大限度減少綜合執法的壓力。

(二)整合各類管理資源和管理力量，構建四級管理網絡，形成全區統一的信息共享平臺，打造“大聯動”支撐機制

1.充分整合各類城市管理資源，形成“一網一熱線”的信息平臺

閔行全區著力打破職能部門的條線壁壘和條塊分割的工作格局，把現有的巡防警務網、治安防控網、圖像監控網、城管執法網、市政服務網等城市管理資源全面整合為一張城市管理大網，全區大網以行政區劃為單位，可劃成13張(13個街鎮和莘莊工業區)中網，小網由街面巡管網格和以居村委為單位的社區巡管網格組成，小網再視情況下設巡區或責任塊，層層遞進建立起一張“豎到底，橫到邊”的管理網絡。閔行區社區巡管網格是以每個居(村)委為單位，共有521個小網、小網下設1299個責任塊。街面巡管網格由各街鎮現有的市容城管巡管網格和治安巡防網格統一整合、疊加為街面巡管網格，下設75個巡區，巡區下設189個責任區。街面工作人員負責各網格的城市管理和治安防控等工作，建立城市管理信息庫;社區信息員負責各小區網格的信息收集、隱患排查和信息上報工作，建立人口基礎信息庫。這樣，由區大網、街鎮中網、社區小網和街面小網、若干責任塊組成的四級城市管理網絡最終形成，集管理與服務于一體的綜合性、跨部門、跨區域的“大聯動”信息采集與共享網絡平臺建立了起來。

同時，閔行區開通了一個全區統一的民生熱線“962000”，設在區“大聯動”中心，市民可以24小時撥打熱線，對閔行區城市管理提出投訴、建議、舉報或咨詢，聯動平臺將統一協調相關政府職能部門在規定時間里予以處置，群眾的訴求得到及時有效回應。在市民眼中，“962000”就是“大聯動”，集管理與服務的聯動。

2.充分整合各類社會協管力量，形成資源最優化組合和最大化利用的格局

整合管理力量是指各種社會協管力量的整合。按照區級負責統籌，街鎮統一管理，社區集中使用的原則，分階段推進“大聯動”社會協管力量整合。

一是在社區整合社區保安、社區綜合協管、房屋協管、就業援助、社區助殘、社區公共文化服務等六支管理類社會協管隊伍，組成社區網格化巡管力量。二是在街面整合市容環境管理力量(城管執法隊、市容環境協管、城市網格化監督、保潔公司等)和治安巡邏力量(派出所民警和社保隊員)組成街面網格化巡管力量。兩支力量由街鎮統一領導和集中使用，條線進行業務指導，負責協助開展人口管理、安全穩定、社會保障、市政管理、城市管理(如出租房屋、違法建筑、無證經營、非法行醫和地下加工場等)基本信息的采集上報與隱患排查等工作。

3.充分整合工作職能，形成集約化城市管理模式

閔行區“大聯動”中心集合信息受理、指揮協調和考核測評等職能，主要由“區大聯動呼叫中心”和“區大聯動指揮中心”承擔。例如，2010年4月，閔行區城市綜合管理和應急聯動中心成立時，就整合了公安110指揮中心、城管網格中心、民生熱線、黨務信箱、區長信箱、區應急值班電話，成立了“區大聯動呼叫中心”。2011年元旦，“區大聯動呼叫中心”又整合21個區級職能部門的34部城市管理類服務電話，推出民生熱線“962000”。非緊急類的城市管理或社會事務通過大聯動網絡平臺和民生熱線接聽、下派、處置。一個電話進來，如果是咨詢類的，信息員會直接把來電接到34部電話中的一部，由職能部門進行專業解答;如果是舉報、投訴類的，則“區大聯動指揮中心”通過內部信息系統“分派”任務，由職能部門限時處置、反饋。

(三)同網同責、多方聯動、協調共治，形成城市綜合管理的工作流轉和民生服務平臺，打造“大聯動”運作機制

“多方聯動”是指“大聯動”實行“多網合一、同網同責”的網格化管理，形成條塊聯動、執法聯動、內外互動的管理格局。

1.條塊聯動

“大聯動”充分發揮“塊”(街道)綜合管理優勢和“條線”(相關職能部門)專業管理優勢，實行“條線執法、街道牽頭、力量整合、工作聯動”的屬地化管理模式。在區大聯動中心統一指揮下，通過聯席會議制度、派駐協商制度、授權委托制度建立常態化的街鎮綜合管理與條線專業執法相結合的聯動機制。同時，區大聯動中心通過信息流轉制度、交辦督辦制度，以信息化手段有效整合各職能部門內部資源，指揮調度全區“大聯動”工作，集中整治專項城市管理的頑癥。區聯動中心還建立了跟蹤與反饋系統，將案件的處理情況以及前后情景的圖文對比形式回饋到區聯動中心，中心確認后予以結案。區大聯動中心“派發、督促、反饋”這一系列工作流程，打破了政府部門的“條塊”分割，消除了相關職能部門間的管理空隙，有效防止了扯皮推諉。

2.執法聯動

一是社區和街面執法聯動模式，實現了城市管理的無縫銜接。在街面，市容城管和治安巡邏隊伍采取職責交叉的聯動運作模式，網格責任塊疊加，人員相互融合編組，共同開展市容城管和治安巡防等工作。白天，城管巡邏隊以市容城管為主業，兼顧搜集報告違法犯罪活動線索，扭獲現行違法犯罪嫌疑人。夜間，社保隊以治安巡邏為主業，兼顧管理亂倒垃圾廢物、亂貼黑色廣告、亂設攤點等行為。這種科學合理劃分社區和街面巡管網格，以及執法聯動模式，實現了城市管理的三個無縫銜接:馬路和小區管理空間的無縫銜接、白天和夜晚管理時間的無縫銜接、市容管理和治安防控管理責任的無縫銜接。

二是“2+X”的街面聯勤巡管模式，改變單邊作戰多、協同作戰少的狀況?！?”是指派出所、城管兩個牽頭部門，作為街面巡管的基本力量;“X”是指工商、食藥監、衛監、交巡警等職能部門以及輔助巡管的市場管理公司，作為街面巡管的新生力量?！?+X”團隊每天聯合開展街面巡管，除派出所民警，輔警、監察隊員和城管隊員必須參與外，工商、食藥監、衛監、交巡警等則根據執法所需參加聯勤巡管。例如，對涉及專業管理部門的無證餐飲攤點問題，街鎮分中心通知工商、城管、食藥監等部門根據各自職責，共同在現場處置。

3.體制內外聯動

“大聯動”就是“大家動”，最主要的是通過居民自治，廣泛動員、鼓勵全社會力量，積極參與社區建設和城市治理，打一場“人民戰爭”。例如，“大聯動”工作站充分發揮居民自治功能，利用小區內的人才資源，使用好志愿者，發揮黨員作用為社區服務，形成了社區組織與公眾廣泛參與、內外互動的管理格局。為此，區財政安排專項資金對責任塊的綜合協管員、居委干部、志愿者等信息員，每月落實數百元的激勵經費，鼓勵全社會力量，積極參與城市管理?？梢哉f，“大聯動”機制不僅管理聯動，而且服務連心。

(四)建立體制內外共同驅動的城市綜合管理考核平臺，打造“大聯動”考核、監督機制

目前，閔行區已有52個職能部門近300多項管理事項進入大聯動平臺，大聯動的邊界正在不斷擴大。但是，要讓各個職能部門形成合力，提升大聯動的效能，關鍵需要一套嚴密的監督考核制度來保障。閔行區的做法是建立體制內外共同驅動的考核機制，實行閉環式管理。其考核思路是區政府將“大聯動”工作納入各職能部門與街鎮的考核，權重占到總分的10%，考核結果與部門、街鎮領導工作績效、獎懲掛鉤。考核的方式有兩種:

一是區“大聯動”中心通過案件辦結率，在體制內對條塊進行考核。條塊考核的手段，主要是“曬工作”。區聯動中心借助網絡平臺，運用信息化手段對條塊的日常城市管理工作進行監督指導，實時將各個部門、街鎮接處聯動中心分派事項的處理結果在“閔行區城市綜合管理及應急聯動平臺”上向各級領導公開?！耙呀Y案”的用綠色標注，“處置中”的用藍色標注，而“超時事件”用紅色標注，工作業績，網上留痕，一目了然。

二是市民尋訪團、輿論和市民等體制外力量通過案件發現率對責任塊進行考核。街鎮分中心考核居(村)委工作站，居(村)委工作站考核信息員應發現、快發現案件的情況。當信息員及時發現城市管理中的問題，經核實后，有獎勵;當然，未及時發現問題，而被市民發現，就要扣分，影響整個責任塊的考核成績。這樣使得責任塊的各責任主體相互幫助配合，在工作中主動跨前一步，在做好主業的同時，兼顧他業。

二、閔行區“大聯動”機制運行中的問題

“大聯動”機制體現了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理創新的要求。但城市綜合管理工作在常態化、規范化建設中仍存在一些需要克服和改進的問題。

(一)人員編制和待遇問題，制約了“大聯動”機制的發展

目前“大聯動”所設立的機構并不是專職機構，屬于非常設機構，參與“大聯動”管理工作的人員五花八門，來自不同的部門，且多為臨時聘用或是從其它部門借調而來的，各自的薪級也相差頗大。他們任務重、工作忙、責任大，卻無正式編制、薪水較低，人心不穩。這種人員的不完整、不穩定、不安心狀況，給“大聯動”機制的長期發展帶來消極影響。

(二)“大聯動”機制長效化還有待制度保障

由于“大聯動”只是一個指揮、協調機構和活動平臺，不是一個實體職能部門，不是一個責任主體，缺乏工作的動力和壓力。目前，推行“大聯動”的關鍵是依賴領導重視?？款I導的重視來推進工作，畢竟不是長久之計。因為，領導的改變或領導注意力的改變，“大聯動”就有可能中斷或流于形式?！按舐搫印睓C制長效化，終究要通過各種新的制度建設來保障。

(三)“大聯動”的法律保障機制不明確

除了“大聯動”機制運作的組織機構、人員編制及經費待遇需要制度化、法制化保障外，還必須理清聯動聯勤與依法行政的職權邊界。由于對群租問題沒有明確的法律法規約束，只能依靠“大聯動”機制，通過相關職能部門協商確定由誰來執法，如果商定不成，只能通過領導指定某機關執法。這種聯動如果處理不當，可能違背職權法定的原則，偏離了依法行政的要求。

(四)“大聯動”績效考核機制有待完善

某種程度上，“大聯動”的考核標準并沒有切實反映各職能部門、各條塊管理部門的工作表現，考核本身發展還不夠平衡，以至一些互相扯皮、處置不力的現象時有發生，需要進一步完善。例如，區“大聯動”中心對條塊考核的指標是案件辦結率，于是，相關部門則重視處置率和辦結率，而忽視了案件的發現率。

“大聯動”考核機制存在著考核主體與客體合一，既當運動員，又當裁判員的問題，這違背了權力監督制約的原則。例如，案件由居委會上報，但是處置結果的核實主體又是居委會，就有可能形成瞞報、不報的情況。

三、閔行區“大聯動”機制常態化運作的策略

完善城市綜合管理體制，創新常態化工作方式，確保管理運行高效有序，而又充滿活力，是創新城市綜合管理的必然選擇。

(一)統一認識，增大對“大聯動”的支持度

通過加強宣傳教育，統一認識，增強“大聯動”參與者對“大聯動”工作的認同支持，克服觀望和應付心理，這是推進“大聯動”的思想基礎。一是積極爭取上級領導對“大聯動”工作的支持，要在人、財、物上保障和加大投入。二是通過思想教育和具體行動爭取廣大群眾的支持。三是通過宣傳報道，爭取各方媒體的支持。四是通過研討、論證、推廣活動，爭取同行、理論界的支持。五是統一思想，爭取各職能部門的支持和積極配合。六是總結和推廣典型經驗，強化自我認同，整體推進全區“大聯動”工作。

(二)推進城市綜合管理的制度化、規范化和法制化建設

1.理順城市綜合管理體制，保障城市綜合管理機制的長效和常態化運作

城市綜合管理的長效和常態化建設，必須實行體制突破，理順城市綜合管理體制機制，不能長期試點。穩定的管理機構和一定數量的專職人員，是“大聯動”機制能否長效的組織保障，定崗定編定職是關鍵。所以，應該設立一個統一高效的大部制、綜合性、有權威的城市綜合管理機構，并不斷深化制度設計，完善人事編制、經費保障系統。當前，尤其要重視在加強黨委、政府的領導下，把參與“大聯動”管理工作的機構納入到正常軌道上來，把“大聯動”工作作為各級政府部門效能的重要考核標準，“大聯動”機制才有長期推進和運行的組織保障，才能健康發展。

2.提升“大聯動”機制的法律保障地位

首先，加強“大聯動”機制的法制化建設?！按舐搫印睓C制不僅涉及各個條線上的數萬名專門負責發現問題的信息員，還涉及負責城市管理的政府部門，以及眾多負責問題處置的基層作業單位。所以，要固化“大聯動”機制，穩定機構、穩定隊伍，必須要有法可依。目前，要加快“大聯動”機制的規章制度建設，為“大聯動”提供強有力的法理支撐。

其次，要理清聯動聯勤與依法行政的職權邊界?！按舐搫印碧岢髀毮懿块T跨前一步做事，齊抓共管，形成合力。但是，這要與依法行政的職權邊界分清楚，應在現有法律構架下，更加明確各個部門的管理職責，進一步完善問責機制，對敷衍推諉者嚴懲不貸，推動各有關責任主體各司其職、各負其責;應更加明確職能部門的聯動工作的處置流程和行為準則，保障聯動管理和執法的合法性，推動各有關責任主體齊抓共管，形成合力。

(三)逐步增強“大聯動”機制的運作能量

首先，要有計劃有步驟完善大聯動信息系統，不斷提高區、街(鎮)、社區等資源投放、整合力度，逐步整合區建交委、工商、房管、衛生、安監、食品藥品監察等與城市管理有關的信息數據，建立全區統一的城市綜合管理平臺，實現城市管理分類收集、信息共享、整合提升，解決信息“孤島化”現象。

其次，要有計劃有步驟最大限度整合城市管理一線隊伍，形成全區統一指揮、待遇一致、素質優良的城市綜合管理輔助隊伍，增強“大聯動”的基礎力量。

再次，要有計劃有步驟加強法律知識、崗位技能等職業培訓，并逐步實施任職資格制，規范協管隊伍建設，提高隊伍素質，進一步提升“大聯動”隊伍質量。

最后，要有計劃有步驟拓寬“大聯動”的內涵，把供水、供電、供氣等社會公共服務企業納入“大聯動”工作中，加強前端管理和提供優質服務。

(四)不斷完善“大聯動”監督考核體系

除了加強體制內考核，更應重視體制外考核，尤其重要的是部署信息監督員和動員老百姓來監督各部門的工作成效。還要完善對政府派出機構的雙重管理和考核機制。一方面，所有參加“大聯動”的管理工作人員，都應納入考核對象范圍。另一方面，把“大聯動”的工作成績納入干部考核體系，通過具體數據來評判相關職能部門的工作成績。三是進一步細化考核標準，做實年度、季度考核標準。四是根據分權制約原則，考核主體與客體要分離，不能既當運動員，又當裁判員。五是進一步做好考核的公開透明?？己私Y果不僅向政府內部公開，還要分階段向人大代表、政協委員，最終向市民公開。這既是行政精細化管理的需要，也是強化群眾監督的要求。

說明:本文系2012年上海市委黨校一般課題《上海特大型城市管理方式創新的經驗研究——以閔行區城市綜合管理“大聯動”機制為例》的階段成果。

參考文獻:

[1]孫潮.平安世博催生社會管理創新——以上海市閔行區“城市綜合管理和應急聯動機制”為例[J].行政管理改革，2010(10).

[2]蔡田.深化完善城區綜合管理“大聯動”機制的實踐與思考[J].上海公安高等專科學校學報，2011(6).

責任編輯:王 縉