我國城市應急管理體系的上下同構及其破解

導讀:應急管理體系是城市公共安全網(wǎng)絡的核心構件。高度同構是中國應急管理體系的總體特征，表現(xiàn)為城市政府在應急管理職能、職責、機制、預案、機構設置等方面與中央政府形成了高度同一。這是城市應急管理陷入困境的主要癥結之一。改革城市高度同構的應急管理體系，對于提升城市政府應急管理能力，從而提高國家整體應對危機事件的水平，都具有重要的現(xiàn)實意義。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.004

一、改革意義:提升理論和實踐的雙重價值

(一)理論研究缺失制約了城市應急管理體系的建構

城市應急管理體系建構需要理論研究支撐。然而，我國城市應急管理的理論研究存在兩點不足:一是沒有把城市應急管理體系的研究提到應有的位置。無論是對單個城市應急管理體系的個案研究，還是對城市應急管理體系的整體研究，都已成為西方學術研究園地的一朵奇葩。比如，美國學者對紐約、芝加哥等城市應急管理體系的研究，英國學者對倫敦應急管理體系的研究，日本學者對東京應急管理體系的研究，都有豐碩的成果。我國學者的研究多側(cè)重于國家層面應急管理體系的—般性原理和原則的研究或介紹，圍繞某個城市展開細密的理論作業(yè)與實務架構的研究并不多。王紹玉的《城市災害應急與管理》(重慶出版社，2006年)只是探索了我國城市災害應急管理體制和運行機制，左學金的《城市公共安全與應急管理研究》(上海社科院出版社，2011年)，雖然是專門研究上海應急管理的專著，但沒有擺脫國家應急管理體系的窠臼。城市應急管理體系應該建成什么樣子、怎么建設(即“路徑”問題)，建設中應特別關注哪些問題，答案并不很清晰，在理論上還沒有形成很有針對性和應用價值的結論。結果，導致城市應急管理體系與國家應急管理體系面上的雷同，城市應急管理體系的個性化表達被淹沒。

二是研究思路的趨同。“一案三制”(應急預案、應急管理體制、機制和法制)是國家應急管理體系建設的基本框架，研究者幾乎都把城市應急管理體系的內(nèi)涵與外延局限在“一案三制”這個“框”里，研究路線基本上按照“一案三制”中的預案、體制、機制、法制線索進行，對預案、體制、機制、法制單個內(nèi)容的具體研究也是大同小異。結果，導致城市應急管理體系與國家應急管理體系點上的雷同，各個城市無論大小，應急管理體系千“城”一面。

我國城市正處于突發(fā)事件高發(fā)頻發(fā)時期。從理論上厘清國家應急管理體系與城市應急管理體系的區(qū)別與聯(lián)系，對城市應急管理體系建設的路徑進行深入探討，從而構建中國特色的城市應急管理體系，回應城市應急管理的實踐要求，使城市應急管理更加適應城市社會政治、經(jīng)濟和文化的快速發(fā)展，保障人民各項權利，已經(jīng)成為擺在學術界面前的一道必須解決的難題。

(二)高度同構制約了城市應急管理體系運行的質(zhì)量

1.高度同構的表現(xiàn)

一是思維雷同。由于應急管理的自主權不大，城市政府“等、靠、看”思想嚴重，在完成“一案三制”建設“規(guī)定動作”上不遺余力，但在豐富和創(chuàng)新“自選動作”上動力不足，熱情不高。

二是職能類似。中央政府和城市政府之間應急管理的事權不明、職責不專，城市政府應急管理職能完全是中央政府的翻版。

三是預案照搬。城市政府往往照抄照搬國家預案，沒有因地制宜的應急預案。《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》包括總則、組織體系、運行機制 、應急保障、監(jiān)督和附則六個部分，城市政府的總體應急預案也是這些內(nèi)容，導致專項預案標準過分統(tǒng)一、上下一般粗。

四是機構模仿。國務院是突發(fā)公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，由國務院常務會議和國家相關突發(fā)公共事件應急指揮機構負責突發(fā)公共事件的應急管理工作。國務院辦公廳設國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。我國城市一般設立突發(fā)公共事件應急委員會，統(tǒng)一領導全市突發(fā)公共事件應對工作，委員會主任由市長擔任，辦事機構應急管理辦公室設在市政府辦公廳，或者獨立設置，行使應急管理的日常工作和綜合協(xié)調(diào)職能，可以看出明顯的模仿痕跡。

2.高度同構的原因

首先，受制于行政管理體制。“統(tǒng)一領導、分級負責”是我國行政管理體制運行的基本模式，應急管理體制作為行政管理體制的一部分，同樣要按照這一基本模式運行。這一模式因過分強調(diào)政府管理的統(tǒng)一性而忽視了政府管理的多樣性和層次性，往往將政府職能、職責設置與機構設置的上下對口作為一個先決條件①。

其次，沒有處理好應急管理的普遍性、統(tǒng)一性與特殊性、差異性的關系。應急管理有一些規(guī)律性的東西可以把握和普遍適用的規(guī)則可以遵循。城市的應急管理體系應該是一般規(guī)律和特殊規(guī)律的綜合反映，各個城市要以國家應急管理的頂層設計為指導，但更要認真研究自己城市應急管理的實踐和特殊規(guī)律，建構能夠體現(xiàn)城市特色的應急管理體系。但是，在實踐中，往往過多強調(diào)普遍性、統(tǒng)一性，忽視了特殊性、差異性。

3.高度同構的弊端

在我國應急管理體系中，中央政府是頂端，城市政府屬中端，基層政府處末端，高度同構嚴重影響應急管理體系中端活力的發(fā)揮。

大而言之，它對于發(fā)揮城市政府自主性和積極性有著非常明顯的阻礙作用。中央政府對應急管理各方面的制度、程序和活動都做出統(tǒng)一規(guī)定，而且要求城市政府都無差別地完全按照這些規(guī)定辦，城市政府往往過于依賴中央政府的指令與決策，帶來城市政府應急管理責任性和創(chuàng)造性嚴重不足的問題，直接影響城市應急管理體系的運行質(zhì)量。

小而言之，對應急管理的各個環(huán)節(jié)造成不利影響。由于城市應急管理體系與國家應急管理體系的同質(zhì)化，國家應急管理體系的弊端也傳遞給了城市。城市預案過度模仿國家預案，缺乏基于實際情況的風險分析、脆弱性分析和應急資源的統(tǒng)計，導致預案精細化不高、針對性不夠、操作性不強②。城市政府的應急辦與國家應急辦一樣，級別低、權威性不夠，在政府機構中屬弱勢機構，在履行綜合協(xié)調(diào)職責時，由于缺乏決策和資源調(diào)動、整合等權力，常常心有余而力不足。

二、改革要旨:改變地方與中央的簡單復制

城市市情是設計和構建城市應急管理體系的現(xiàn)實基礎，它內(nèi)在地決定著我國城市應急管理體系的特點、形態(tài)和發(fā)展方向，也是將國家應急管理體系同城市應急管理體系區(qū)別開來的基本依據(jù)。

(一)兩者不同緣于中央政府與城市政府的職能差別

黨的十六大明確指出，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務是政府的四項基本職能。中央政府履行這四項職能不僅適當，而且義不容辭。城市政府與中央政府由于所處的地位、所承擔的責任以及所擁有的權力不同，其職能定位應存在很大的差異性。城市政府在考慮其職能定位時，一定要將職能集中于其本身“作為”空間大的領域。經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管領域，城市政府作為的空間相當有限。社會管理和公共服務領域，才是城市政府大展身手之處。因此，城市政府的主要職能就是提供城市管轄區(qū)范圍的地方性公共產(chǎn)品和服務。如果城市政府無視或漠視這種差異，就會損害轄區(qū)市民的權利和利益。

在現(xiàn)代城市發(fā)展中，可預測到的和不可預測到的、可抗拒的和不可抗拒的自然災害和經(jīng)濟社會突發(fā)的重大事件，隨著環(huán)境和氣候等因素的影響，隨著城市化進程的加快和城市規(guī)模的擴大及城市群與經(jīng)濟圈的擴大，隨著社會結構不斷的變化，社會階層不斷分化，發(fā)生的頻率越來越高。對于肩負維護社會安全與穩(wěn)定、保障公民權利任務的城市政府而言，應對危機不僅是職責所系，還應該放到提高執(zhí)政水平的層面予以高度重視。因為城市危機之所以發(fā)生，在某種程度上是與政府提供公共物品的缺失或質(zhì)量的粗劣相關，與政府社會管理和社會建設的水平相關。城市政府應急管理職責重在預防、重在服務、重在建設，這樣才能使城市的人和物始終處在安全可控的狀態(tài)，使城市保持持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)兩者不同緣于中央政府與城市政府的環(huán)境差異

中央政府面臨的應急管理環(huán)境復雜多樣，城市政府則比較簡單。

一是管理的范圍。中央政府管理范圍覆蓋全國，有城市，還有農(nóng)村，城市政府只是轄區(qū)范圍。雖然城市政府管轄的范圍小，但是城市相對于鄉(xiāng)村而言，隱藏了更多的風險。城市由于其人口和財富的高度集中，各類生產(chǎn)和生活設施的密集，以及廣大市民對現(xiàn)代公共設施的強烈依賴，使得城市對災害承載的脆弱性尤為突出。城市規(guī)模越大，生活系統(tǒng)越復雜，風險就越大。水、電、熱、通信、垃圾處理、公共衛(wèi)生，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會引起社會混亂，而且，城市危機具有群發(fā)性、交叉性，易于誘發(fā)次生災害。

二是管理的對象。相對于中央政府，城市政府需要控制的風險因素較單純，應對的危機種類較少，而且危機的級別較低，處置的難度較小。這說明城市應急管理的個性是客觀存在的，城市應急管理體系不一定要完全“克隆”中央政府。

(三)兩者不同緣于分級負責、屬地為主的責任需要

我國應急管理實行“分級負責、屬地管理為主”的責任制。責任制落實需要遵循統(tǒng)一性和靈活性兼容原則，建立具備一定擴展性和彈性的應急管理體系。統(tǒng)一性是指中央政府從全國一盤棋的高度著眼，構建應急管理的基本框架，實施適用于整個框架的概念、原則，以此規(guī)范各級政府的應急管理行為，確保應急管理在統(tǒng)一的框架下協(xié)調(diào)有序、高效運轉(zhuǎn)、無縫對接。然而，中央政府和城市政府面對的危機事件的性質(zhì)、規(guī)模、嚴重性具有極大的差異性，需要應急管理體系具有一定權變性和彈性。因為危機事件往往帶有地域性特征，對其管理方式必須具有當?shù)靥厣７駝t管理時可能出現(xiàn)事倍功半，甚至是徒勞的結果。

落實“分級負責、屬地管理為主”的責任制，需要中央政府將更多的權力下放給城市政府，使其在管理危機事件時能更好地放開手腳，將危機最大限度地扼殺在萌芽狀態(tài)，化解在初始階段。

三、改革導向:體現(xiàn)“國家要求、城市特色”

(一)體現(xiàn)“國家要求”的頂層設計

城市政府必須以“國家要求”為引領，對城市應急管理體系改革的指導思想、基本思路和目標等高端性問題進行戰(zhàn)略策劃，為推進城市應急管理體系建設提供可供遵循的“序”。

1.落實“一案三制”的構想

中央政府提出“一案三制”，是我國應急管理體系的核心框架。它覆蓋了事前、事中、事后三階段的應急管理工作，包括預測、預警、預防、控制、處置、恢復等應急管理各環(huán)節(jié)、各步驟，也包括了應急管理的職能設定、主體設定、關系設定、格局設定、依據(jù)設定、方案設定、運行設定、協(xié)調(diào)設定、責任設定和規(guī)范設定，著力于打造一個內(nèi)在高度協(xié)調(diào)順暢、能夠產(chǎn)生優(yōu)良應急效能的特別管理系統(tǒng)。這一框架及其建立在它基礎上的應急管理體系是一種極具創(chuàng)新性、開拓性的探索，集中了現(xiàn)代突發(fā)公共事件管理理論研究的最新成果③。實踐證明，“一案三制”的應急管理體系建設構想是正確的和有重要作用與價值的。據(jù)此可以說，以“一案三制”為核心的框架正是我國應急管理體系所含“國家要求”的最集中體現(xiàn)，把它付諸實施，是城市政府義不容辭的責任。

2.堅持“以人為本”的理念

“以人為本”是應急管理體系建設必須遵循的指導思想和基本原則。應急管理中“以人為本”原則的精髓主要體現(xiàn)在:第一，以人的生命健康為本，人的生命高于一切、先于一切和重于一切。第二，廣大人民群眾既是我們保護的主體，也是我們搞好公共安全工作、應對突發(fā)事件時依靠的主體。第三，在應急管理過程中，特別是在處置過程中一定要堅持救人第一，并避免發(fā)生次生事故，注意救人者的安全④。這就要求把加強應急管理納入到了轉(zhuǎn)變政府職能、更新施政理念之中，通過把更多的人力、財力、物力等公共資源用于社會管理和公共服務來促進應急管理體系建設⑤。在建設城市應急管理體系時，要將“以人為本”思想貫穿于應急管理的始終，把保障人民生命財產(chǎn)安全放在首位，把公眾利益放在首位。

(二)體現(xiàn)“城市特色”的推進線路

1.加強應急管理的法治建設

一是健全城市應急法制體系。在考慮城市獨特性的前提下，廣泛借鑒國外城市立法經(jīng)驗，制定城市應急管理法規(guī)和規(guī)章。特別是大城市應積極運用地方立法權， 盡快制定城市緊急事態(tài)條例⑥， 并應針對城市經(jīng)濟社會生活中危機風險較大的領域出臺專門的法規(guī)條例， 以規(guī)范各項管理工作。

二是提高應急法制的執(zhí)行力。通過預算制度、問責制等剛性制度安排，著力解決有法不依、執(zhí)法不嚴、行政不作為、難獲救濟等問題。

三是加強應急法制的宣傳教育。要把城市應急管理法律法規(guī)納入社會普法教育內(nèi)容，深化城市應急管理法制教育，增強全社會的城市應急管理法制觀念。

2.完善“城市生命線”工程

交通、通訊、供電、供水、供氣、下水道等這些公共設施被稱之為“城市生命線”，是保證城市居民生活正常運轉(zhuǎn)最重要的基礎設施，任何環(huán)節(jié)滯后或失靈都可能導致整個城市癱瘓。令人擔憂的是，目前大多數(shù)城市的“生命線”設計功能單一、標準較低，既不完善又不配套，缺乏自我保障能力，成為城市危機的重要風險源頭。城市政府要積極回應市民不斷增長的公共需求，加大對公共設施建設的投資，強化城市功能，以達到提高市民生活質(zhì)量和提升城市應急管理質(zhì)量的目的。

3.強化預案的編制與演練

面對城市建設和發(fā)展可能出現(xiàn)的新風險和新隱患，城市政府要與時俱進，及時編制相應的應急預案。編寫新的預案既要注意結合國家層面的預案，又要做到因地制宜，不墨守成規(guī)，根據(jù)城市的風險類型、特征、性質(zhì)和發(fā)生的可能性高低，做出主次分明、重點突出、針對性、規(guī)范性和可操作性強的預案。對已有的預案要進行認真評估，做精細化和科學化改進，精簡和縮略華而不實的內(nèi)容，細化應急操作流程。通過實戰(zhàn)演習、桌面推演、會商模擬等方法演練全部預案，切實檢驗預案、磨合機制、鍛煉隊伍。加強預案的動態(tài)管理，及時修正預案存在的錯誤或紕漏，使“死預案”變成“活預案”、“紙預案”變成“實預案”。

4.建立“大部制”應急管理體制

機構眾多、職能交叉、多頭管理、缺乏權威高效的管理機構，是當前我國應急管理體制的最大弊端。需要按照“大部制”的要求，進一步加強應急管理體制的整合和權威性建設。由于多種原因，國家層面還未啟動應急管理體制“大部制”改革，城市政府有條件可先行先試。深圳市結合2009年機構改革，探索國防動員和應急指揮的有機融合，將該市應急指揮中心和民防委員會辦公室(地震局)的職責以及安全管理委員會辦公室的綜合協(xié)調(diào)職責進行整合，組建了深圳市應急管理辦公室(掛深圳市安全管理委員會辦公室、深圳市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、深圳市民防委員會辦公室、深圳市地震局牌子)由深圳市政府辦公廳歸口聯(lián)系，全面負責應急指揮、安全生產(chǎn)、民防、地震、核應急等各項工作，形成了系統(tǒng)的“大應急”管理格局。改革后，資源得到整合，原來分散的人員力量得到有效集中和加強，機制更加完善。深圳“大應急”管理格局離真正意義上的“大部制”應急管理體制還有較大距離，需要進一步推動這項改革。

5.打造便民高效的應急聯(lián)動系統(tǒng)平臺

“一號撥進、分流處置、統(tǒng)一管理”是國際社會應急管理的通行模式。我國城市一般都有多個報警、指揮信息平臺，如公安的110、消防的119、交警的122、醫(yī)療急救的120，以及市委市政府的值班室、人防的指揮通訊網(wǎng)絡等，它們各自為政，既造成資源的極大浪費，難以統(tǒng)一各部門的行動，又給市民帶來不便。南寧市以110報警服務臺為中心，整合其他信息服務，形成了城市突發(fā)公共事件的應急聯(lián)動平臺，做到統(tǒng)一接警受理、統(tǒng)一報警號碼、統(tǒng)一指揮調(diào)度、統(tǒng)一采取行動，使城市居民和企事業(yè)單位遇到危難時能夠得到及時有效的救助，為其他城市提供了可以借鑒的成功經(jīng)驗。

6.構建反應靈敏、管理到位的基層工作體系

基層處于應對突發(fā)事件的“關口”前沿，是城市應急管理工作的基石和“神經(jīng)末梢”。加強基層應急管理工作，重點要解決以下問題:

首先，要解決機構、人員和經(jīng)費問題。加快建立強有力的應急管理組織體系，健全基層應急管理領導機構、辦事機構，盡快明確應急管理機構設置規(guī)格和人員編制，確保有人干事、有人管事和必要的物力、財力，實現(xiàn)應急管理日常工作的有序運行。

其次，要解決基層應急管理工作的重點問題。基層是隱患排查監(jiān)控工作的責任主體，構造“預防為主”的應急管理上游機制，對各類危險源、危險區(qū)域和因素以及社會矛盾糾紛等進行全面排查。對排查出的隱患，要認真進行整改，并做到邊查邊改，實現(xiàn)應急管理從被動應付型向主動預防型的轉(zhuǎn)變。基層是危機事件信息報告的責任主體，危機事件發(fā)生后，基層要第一時間向上級政府和救援機構報告。基層是危機事件的第一響應者，危機事件發(fā)生后，基層要立即組織應急隊伍，以營救遇險人員為重點，開展先期處置工作，防止發(fā)生次生、衍生事故。基層是善后任務的主要承擔者，要協(xié)助有關方面做好善后處置、物資發(fā)放、撫恤補償、醫(yī)療康復、心理引導、環(huán)境整治、保險理賠、事件調(diào)查評估和制訂實施重建規(guī)劃等各項工作。

再次，要解決社區(qū)應急管理薄弱問題。城市應急管理的重點要放在社區(qū)，充分發(fā)揮社區(qū)在應急管理中的自救互救功能。強化社區(qū)安全意識，明確社區(qū)內(nèi)各種組織、單位和居民都有參與社區(qū)應急管理的責任和義務，構筑起鄰里守望相助、社區(qū)常備不懈的基層防控網(wǎng)絡;針對社區(qū)內(nèi)易引發(fā)事故的因素制定預防和處置方案，指定專門人員(專職或志愿者)具體負責落實;對社區(qū)應急管理人員進行專業(yè)培訓，定期組織有針對性的社區(qū)應急演練，推動基層應急管理工作水平總體提升。

注釋:

①王宏偉:《我國應急管理體制性弊端探因》，《中國減災》 2010年第6期。

②劉霞:《我國應急管理“一案三制”建設:挑戰(zhàn)與重構》，《政治學研究》2011年第1期。

③華建敏:《依法全面加強應急管理工作——在全國貫徹實施突發(fā)事件應對法電視電話會議上的講話》，《中國應急管理》2007年第10期。

④閃淳昌:《對我國應急管理機制的總體思考》，《國家行政學院學報》2011年第1期。

⑤邱霈恩:《中國特色應急管理體系建設探略》，《上海行政學院學報》2012年第3期。

⑥張忠利:《中國城市應急管理體系的現(xiàn)狀及完善》，《北京理工大學學報(社會科學版)》2008年第4期。

責任編輯:王 縉