國庫集中支付改革的演進、效應及發展

摘 要：1994年分稅制改革后，我國開始建立與市場經濟相適應的公共財政框架，內容之一就是建立國庫集中支付制度。本文從我國國庫集中支付演進的歷程切入，分析了國庫集中支付的理論基礎、實施的積極效應以及局限性，然后指出繼續深化改革的重要性。在借鑒西方的經驗基礎上，提出深化我國集中支付制度的路徑。

關鍵詞：國庫集中支付；演進；效應

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）11-0060-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.11.14

隨著國家財政體制改革的不斷深入，國庫集中收付制度在全國范圍內推廣實施。作為財政預算執行的關鍵性制度，國庫集中收付制度是對財政資金從征收、入庫、撥付、使用、銀行清算，直到資金到達商品供應商和勞務提供者賬戶全過程的監督制度。國庫集中收付制度是公共財政改革的重要基石，也是我國財政體制改革的方向和目標之一。

一、我國國庫集中支付制度演進歷程和理論基礎

（一）我國國庫集中支付制度演進歷程

我國傳統的國庫管理制度是計劃經濟時代的產物，20世紀70年代末，我國計劃經濟體制逐步向市場經濟體制過渡，開始了財政改革的第一階段，主要任務是集中于調整政府間財政關系，改革的重點在預算收入方面，預算支出仍然沿用計劃經濟體制下的國庫分散支付制度。1994年“分稅制”后，我國財政改革進入第二階段，即從計劃經濟體制下的生產建設型財政向市場經濟條件下的公共財政轉變，這一階段的核心任務是建立與市場經濟體制相適應的公共財政管理框架。其中，國庫集中收付制度①是政府收支管理的重要手段和改革預算執行的必要保障，而國庫集中支付制度改革是重點。對于國庫集中支付制度，我國大致經歷了兩個時期。

1.改革初期：會計集中核算制度的探索

改革目標：建立一種新模式，解決分散的財政資金支付問題。

改革動因：長期以來，我國實行的是一種以設立多重賬戶為基礎的分散收付國庫管理制度。財政收入的一些項目由征收部門通過設立過渡賬戶收繳；財政支出通過財政部門和用款單位分別開設的多重賬戶層層撥付。在這樣的分散的支付制度下，產生許多難題，包括普遍的財政機會主義行為、財政腐敗、違規、低效率和缺乏透明度。造成這樣嚴重后果的原因主要是財政基礎薄弱、法制不完善以及會計基礎弱等制度運行的基礎決定了政府對經濟的管理只能是微觀、直接的管理和行政干預，財政只重視調控和分配職能，不重視監督。

改革措施：建立會計集中核算制。1997年中央紀委和財政部推行會計委派制，部分省份采取了會計集中核算的方式。其基本運作方式是由政府財政部門成立的會計核算中心承擔預算單位的會計核算業務，單位的銀行賬戶也統一在會計核算中心指定的銀行開設。在保證納入集中核算的單位資金使用權不變的情況下，核算中心對單位的財務收支采取“集中管理、統一開戶、分戶核算”的辦法，取消預算單位原有的會計崗位和銀行賬戶，以資金集中核算監督為核心，達到對各單位資金實行會計監督的目的。

2.國庫集中支付制度推行和發展階段

改革目標：建立適應公共財政要求的國庫集中支付制度。

改革動因：雖然實施會計集中核算對扭轉預算單位財務管理混亂的局面起到一定的積極作用，但并沒有從本質上解決傳統國庫支付的弊端。雖然各核算單位所有的資金都存入了會計核算中心開設的統一賬戶，但會計核算中心仍為各核算單位開設分賬戶，在本質上和以前并沒有區別。財政部門撥款程序未作任何改變，大量資金依然滯留在預算單位。另外，財政收支信息遲緩，財政部門無法準確掌握財政支出狀況。它只能是特定時期的歷史產物。

改革措施： 2001年3月我國正式實施財政國庫管理制度改革。改革的主要做法是：一是改革賬戶管理體系。建立科學、可控、集中的國庫單一賬戶體系，改革傳統模式下賬戶分散設置、管理薄弱、監督不力的弊端。二是改革資金收繳方式。采取直接繳庫和集中匯繳方式，將稅收收入和非稅收入直接繳入國庫單一賬戶或財政專戶，改革傳統方式下收入透明度低、收繳信息滯后等弊端。三是改革資金支付方式。實行財政直接支付和授權支付方式，提高資金的有效性、規范性和安全性。集中支付以后，財政部門可以在任何時點監控任意一筆財政資金的來源、去向和使用情況，大大提高了資金管理上的透明度。

2001年以來，國庫集中支付制度改革迅速由點到面，從中央到地方，實施改革的資金涵蓋一般預算資金、專項轉移支付資金、政府性基金和國有資本經營預算資金等各類財政性資金，形成了中央、省、地、縣四級聯動的改革發展態勢。國庫集中支付制度改革是公共財政管理的基礎性、機制性變革，是財政管理的根本性創新，這項改革的成功實施，為建立我國公共財政框架打下堅實的基礎。

（二）國庫集中支付制度演進的理論基礎

國庫集中支付制度普遍由市場經濟國家于20世紀實施，一項制度能夠建立并被普遍實行，一定有其歷史必然性，更有其深刻的理論依據。

1.福利經濟學

由于福利經濟學是從社會福利的角度對市場經濟體制的優缺點進行評價，研究市場經濟體制的各種經濟活動，并謀求為經濟福利最大化而要采取的各種改革措施。而國庫集中支付制度作為一種規范、高效的政府資金管理模式，它建立的初衷就是為了提高財政資金的使用效率，避免財政資金的浪費，優化財政資源配置職能，進而提高整個社會的福利水平。所以說，國庫集中支付制度正是福利經濟學公平、效率、資源優化配置理論的具體體現。

2.公共財政理論

公共財政理論是進行國庫集中支付制度改革的重要依據。公共財政的特征之一就是收支行為的規范化，公共財政要求政府的全部收支都要進入預算，委托獨立的管理機構進行管理，并建立健全法律制度，接受監督，而國庫集中支付制度正是公共財政這些要求的具體化。公共財政強調政府財政活動的“公共性”，強調彌補市場缺陷是政府財政活動的核心，這為財政監督和國庫改革的深入發展和完善提供了重要的理論依據。公共財政理論認為，政府等公共部門以滿足社會公共需要并提供有效的公共產品為主要職責，而國庫集中支付制度體現了公共財政追求“效率與公平”的本質，集中支付既有利于提高資金的使用效率，也有利于平衡政府部門和非政府部門之間收入分配的差距。

3.公共選擇理論

公共選擇理論以經紀人的假設為基礎，研究了公共決策或政府決策的過程，指出政府部門存在追求部門規模或部門預算最大化的傾向。也就是說，在經濟人利益的內在驅動下，政府部門會不斷追求部門收入和部門支出的最大化，從而可能損害社會公共利益。顯然，實行財政國庫集中支付制度增加了部門和單位違規操作的難度和成本，從而抑制了政府各部門和單位自身利益的過度膨脹。同時，公共選擇理論強調了公共利益最終實現的脆弱性以及其中的“政府失靈”問題，只有準確界定政府的開支范圍，切斷不應由政府包攬事務的財力保障，才能將有限的資金用于保全政府職能上來，建立國庫集中收付制度可以強化政府的預算約束。

4.委托代理理論

委托代理理論是研究經濟活動中各種委托代理關系的理論。通常，委托人想使代理人按照委托人的利益選擇行動，但委托人能觀測的只是不完全的信息和變量，所以委托代理問題產生的根源是由于信息不對稱的存在。國庫集中支付制度有效地改善了信息不對稱，它縮減了代理關系中的代理人規模，減少了信息流通的環節，降低了信息反饋失真的可能性，為提高財政資金的運行效率和使用效率提供了必要的信息；信息透明度的增強有效控制了監管實行的信息成本，降低了監管難度。而國庫集中支付制度下的委托代理關系也更為簡單，使得縮小委托人和代理人之間效用函數的差異，建立行之有效的激勵機制更具有可操作性，這些都為從根本上解決委托代理問題提供了制度保障。國庫集中支付制度就是要解決如何最大限度地滿足納稅人的公共利益，如果納稅人能依托制度性約束制約政府行為，那么委托代理關系就能得到很好地解決。

5.制度創新理論

從經濟學理論上看，國庫集中支付改革無異于一種制度創新。按照制度創新理論，改變現有部分合理的、但又無法獲得潛在利益的制度安排，能夠提高效率，產生新的生產機會。國庫集中支付能夠在公開、公平配置財政性資金過程中提高公共支出的運行效率。由于財政資金在最終支付之前一直在財政授權的監督之下，嚴格控制了財政性資金被擠占、挪用，相應地，以公共財政改革為重心的財政改革要求降低財政運行的預期交易成本。一旦將更多預算單位融入集中支付，就使這種制度創新的規模不斷擴大成為可能，繼而降低了制度創新成本。而這樣的結果完全符合公眾對財政改革應愈發透明、公開的主導意識和政府方面對凈收益的預期[1]。

二、國庫集中支付改革的效應

（一）積極效應

1.體現公共財政追求效率的本質，促進資源的優化配置

國庫集中支付制度的建立改變了分散支付制度下多層級的財政資金管理方式，有效統一了財政資金的所有權和使用權。直達式的資金撥付方式加快了資金的流通速度，消除了資金閑置于撥款途中或沉淀于預算單位支出賬戶上的可能性，既有助于降低資金流動的時間成本，還大大減少了財政庫底資金的數量，從而有助于縮減財政資金缺口的規模。預算外資金的納入擴大了財政收入基礎，有利于縮減財政赤字。所以說國庫集中支付制度下財政資金的運行和使用效率得到了提高，實現了財政資金的優化配置。

2.建立和完善財政收支監督糾偏機制，遏制“尋租”現象

從理論上來說，完善的財政收支監督機制包括事前預防機制、事中的監控機制和事后的補救機制。而國庫集中支付制度具備良好的財政監督職能，通過建立國庫單一賬戶、實行直達式的收付方式，實現對財政資金從事前到事中到事后、從流量到流向全方位的實時監控。通過單一賬戶和資金撥付前的再行審核，規范預算部門的行為，強化預算約束，遏制“尋租”行為。由于預算資金都在財政、國庫體內循環，預算執行信息的完整性、準確性和及時性大幅度提高，一旦發現問題和疑點，能夠迅速地進行核查，財政資金運轉的透明度大大提高，監管力度明顯增強，從制度上保證了財政資金支付的安全和高效，加大了治本的力度。

3.加強政府宏觀調控能力，推動財政其他改革的順利進行

財政政策是政府實施宏觀調控的重要工具，財政政策的實施力度在很大程度上取決于政府財力的大小，國家財政資金雄厚，才會有較強的能力實施財政政策。國庫集中支付制度能實現對財政資金的集中管理和使用，避免因財政資金的分散管理而造成的各種流失，增加國家財力，從而加強財政政策的宏觀調控和實施力度。同時國庫集中支付也推動了其他財政改革如部門預算、政府采購改革的順利運行。如果沒有國庫集中支付，預算部門可能脫離財政部門監督，以部門利益為出發點，不執行或不完全執行預算，預算約束軟化，部門預算就無法落到實處。同樣，如果沒有國庫集中支付，采購單位與行政事業單位之間難以建立法定約束關系，在利益的驅使下，支出部門會把一部分采購業務轉為自行采購，那這一制度的優勢就難以顯現。

（二）改革的局限性

1.國庫單一賬戶不單一

國庫集中支付改革采取了循序漸進的做法，目前的單一賬戶除了財政在中央銀行開立的國庫單一賬戶外，還包括財政部門在代理銀行開立的零余額賬戶、預算外資金財政專戶、特設專戶等，這在一定程度上分流了財政資金。按照完全意義上的國庫集中支付的要求，所有財政收支都要從中央銀行的國庫單一賬戶中收支。而財政部門預算外資金在商業銀行開戶，這就使建立國庫單一賬戶政府資金集中管理使用的目標并未真正實現，財政國庫預算外資金專戶與特設專戶的開設也給其存在提供了法定的理由。

2.賬戶管理不規范

目前，雖然各項財政性資金均已納入國庫單一賬戶體系核算，但是由于預算單位的基本賬戶尚未完全取消，存在預算單位零余額賬戶與原有賬戶并存的現象。在商業銀行原有基本賬戶的余額中，包含了歷年撥款結余、其他資金，還有各種預算外收入以及預算單位之間往來款項等，這容易造成預算單位發生同戶名劃轉現象。此外，財政部門及預算單位在商業銀行還保留了各種基金和專項資金賬戶，造成賬戶管理混亂。如果這種多賬戶問題不能及時有效地解決，將不利于國庫單一賬戶體系的規范，并且有悖于集中支付的實施目的。

3.中央銀行國庫監督職能弱化

國庫單一賬戶改革當時由于中國現代化支付系統尚未建成，改革在確定了最終目標的同時不得不選擇代理銀行及過渡性賬戶環節的資金支付劃撥方式。在普遍采用的國庫間接支付模式下，由于采用先由商業銀行墊支，再與國庫進行清算的制度，商業銀行墊付在前，國庫清算在后，商業銀行作為向財政部門和預算部門的尋利者，它既無權監督財政審核是否合法合規，也無意去監督預算部門的申請是否合理，這樣就造成國庫事實上的監督缺位。由于國庫的監督缺位，可能影響財政資金的安全性，導致財政公共支出的低效甚至不合理等狀況的出現。

4.支付監督機制不完善

國庫集中支付制度的實施使財政對預算單位的監督力度加大，財政本身的權力也相應增大，財政部門直接參與市場活動容易產生“尋租”行為，如何對財政進行有效再監督成為新的問題。由于現行的人民代表大會監督具有抽象性、過于宏觀，無法實施全過程監督。政府審計部門與財政隸屬于同級政府，權力之間缺乏制衡，具有時滯性，而中央銀行國庫監督職能又沒有明確的法律依據，使這一制度缺陷極有可能導致道德風險，造成公共權利沒有得到有效的監控。

三、國庫集中支付制度的發展

（一）國庫集中支付改革繼續深化的重要性

1.財政管理框架的建設需要完全意義上的國庫集中支付

與財政體制改革不同，公共財政管理改革涉及的是構造一個新的管理框架，以此對公共資金流入與流出公共組織以及在公共組織內部之間的流動進行實時和全程式的監控和報告。其中預算執行主要涉及如何有效實施預算以及在預算執行過程中對財務資源的妥善管理。在發達國家中，現金資源由國庫體系通過國庫單一賬戶實施集中化管理。從長期看，我國也需要建立適度集中的財政框架，主要包括交易監管的集中化、會計處理的集中化和現金余額的集中化，核心就是建立完全的國庫單一賬戶。所以要繼續推進改革，從不完全意義向完全意義的國庫集中支付邁進。

2.預算改革的突破對國庫集中支付改革提出了更高的要求

如果說預算系統主要解決“做正確的事”，那么支出管理系統則主要解決“正確地做事”。預算確定方向、目標和重點，支出管理則確保預算執行的結果不至于偏離預算的初衷，也就是確保預算結果與初衷相一致。在缺乏扎實有效的支出管理情況下，再好的預算也無從實施。因此作為支出管理改革中最重大的一項改革，繼續推進國庫集中支付改革，就是要更好地解決預算執行中的合規性控制問題，以使稀缺的預算資源能配置到國家政策重點和戰略優先領域中，同時也為條件成熟時將改革重點轉向更高層次的預算改革奠定堅實的基礎[2]。

3.民主政治的發展提高了公眾對財政資金管理透明度的訴求

民主政治是發展市場經濟的重要前提保障，轉變職能、提高效能，建設服務型政府和建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權利結構和運行機制是發展我國社會主義民主政治的重要內容。“取之于民、用之于民”的公共財政資金管理關系到政府能否有效履行公共服務職能、有效實施財政宏觀調控政策。實現國庫集中收付制度改革的目的，就是要使公共財政資金的運行管理全程處于有效監督和制約之下，即關鍵是透明度。只有有透明度，才會有監督，才會有效率，才可能消除存在的腐敗現象，財政資金的管理和使用才能真正服務于公共利益。透明度有兩個層次：一是對財政透明；二是對社會透明。首先要提高財政資金對財政部門的透明度，使其真正能夠履行管理財政資金的職責。下一步，是如何增強財政資金對社會公眾的透明度，加強社會公眾對預算單位、財政部門和政府的監督。誠然，目前改革還存在預算編制與預算執行不夠協調等諸多問題或過渡性做法，但只要改革進程始終不偏離理想目標，這些問題便可以在前進中逐步得以解決。

（二）完善我國國庫集中支付制度的路徑

財政管理制度的全面改革與深化，是當代各國為加強預算管理、解決公共支出問題、提高財政透明度、有效控制財政風險、提升財政管理水平、更好地服務國家宏觀經濟管理的必然趨勢。國際上主要的市場經濟國家如經合組織國家（OECD），盡管財政資金在具體的支付程序和管理方式上有所差別，但仍然普遍具有一些共同特征：一是完善的法律框架，OECD國家的預算法旨在建立一個綜合性的法律框架，所有與政府國庫管理相關的機構都應在此框架下進行操作。二是建立國庫單一賬戶系統，將所有政府現金資源集中在中央銀行賬戶統一使用，不在其他銀行開設賬戶。三是國庫單一賬戶同政府集中支出模式緊密聯系，財政資金支出嚴格遵循審批權、使用權相分離的原則，從制度上保證資金的安全使用。四是國庫資金使用的透明化原則，使公眾切實感受到公共財政資金是為全民和社會服務的。五是擁有嚴格的支出監督措施、責任機制。六是電子信息網絡系統成為集中收付管理的必要條件和手段。由于建立在國庫單一賬戶基礎上的國庫集中支付制度是現代財政管理的核心內容，所以有必要借鑒西方發達國家的國庫集中支付經驗，結合我國的實際，進一步推進國庫集中支付改革的深化。

1.健全國庫集中支付法規制度

隨著改革的不斷深入，應盡快制定和修訂具有較高法律效力的法律法規。一是及時調整改革初期的臨時性措施，增強國庫集中支付制度的規范性，按照“規范、效率”的原則，對不適應的措施進行修改和完善，將其上升到部門規章和行政法規，確立財政國庫管理制度的法規體系。二是根據國庫集中支付改革實踐的需要，盡快出臺相關的法律法規和管理辦法，如《財政資金支付管理辦法》等，為改革提供科學的法律和制度依據。

2.完善國庫單一賬戶體系

要按照國際上通行的單一賬戶制度要求，一是逐步取消設置于商業銀行的預算外資金賬戶，將其納入中央銀行的單一賬戶中統一管理。二是逐步取消開立在商業銀行的零余額賬戶，實現所有的支出都通過中央銀行的單一賬戶直接支付給最終的商品和勞務提供者。三是減少特設專戶的開立，建立財政資金收支和余額管理的集中機制。四是加強預算單位銀行賬戶管理，做好賬戶的開戶、變更備案和年檢工作。實行國庫集中支付的預算單位，除財政部批準允許保留的過渡賬戶外，其他所有單位銀行賬戶必須在規定時間內注銷，過渡賬戶在完成歷史使命后也應注銷。確立比較完善的國庫單一賬戶體系后，所有財政性資金都要納入該體系內規范運行。

3.加強國庫集中支付監督制約

完善責任機制、強化執法監督是改革順利進行的重要保障。一是要建立和完善財政內部責任機制。在資金支付的各個階段建立明確的崗位責任制，并加強對支付中心內部的制度性管理控制，同時還要建立支付責任追究制度，防止利用職權“尋租”。二是建立和完善外部的綜合、全方位監督制度。人大可利用公共選擇程序，通過對政府預算編制、執行和決算的監督，達到對財政國庫各項業務的監督。審計部門的外部監督要獨立、客觀、公正，善于發現問題，并實施事前審計、符合性審計、財務審計和資金效益審計等。人民銀行國庫對國庫單一賬戶的支付具有監督責任，強化對預算資金收支管理的事中監督職能，從源頭上避免政府部門在履職中的違規行為。

4.深化國庫集中支付的配套改革

財政支出管理改革的各個環節是互動和互補的，在深化國庫管理制度改革的過程中必須進一步深化其他財政改革，并注意與國庫集中收付的配套銜接。一是深化部門預算改革，預算編制要細化、預算內容要全面、預算基數要打破、預算年度要滾動、預算效益要評價。二是深化政府采購制度改革。在采購預算中，要明確政府的采購范圍、項目、標準、方式以及資金來源，將所有的公共支出項目納入政府采購預算，完善政府采購監督體系。三是加強財政國庫管理信息系統的建設，打造公共信息網絡平臺，建立多層次、全方位的動態網絡體系，使數據信息透明化。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]西南財經大學，中國人民銀行國庫局.國庫改革與發展[M].北京：中國金融出版社，2007.

[2]王雍君.國庫體系重構與公共財政管理改革[J].財政研究，2003（4）.