美國、歐盟和英國宏觀審慎框架的比較與啟示

摘 要：金融危機爆發之后，宏觀審慎管理是各國金融改革的核心之一。本文通過對美國、歐盟和英國宏觀審慎的組織框架、職能措施、管理工具等方面進行比較與分析，對于推進我國宏觀審慎管理框架建設提供借鑒。

關鍵詞：宏觀審慎；組織框架；比較

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）11-0072-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.11.17

金融危機之后各國在構建宏觀審慎政策監管框架方面進行了有益的探索和嘗試，美國、歐盟和英國已形成了較為完善的宏觀審慎政策框架，對我國宏觀審慎政策框架建設提供了啟示。

一、美國、歐盟和英國的宏觀審慎框架介紹

（一）美國：構建跨部門金融穩定監督委員會（FSOC）負責宏觀審慎管理

1.組織框架。根據《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，在美國財政部設立跨部門的金融穩定監督委員會（FSOC），由財政部長擔任主席，成員來自于監管機構、財政部及金融研究辦公室（OFR）。同時，在財政部內部成立金融研究辦公室（OFR），主要負責采集、分析和研究數據以及開發風險管理和監測工具，為FSOC及其成員機構提供高質量的數據支撐。

2.管理職能與權限。FSOC有三大主要管理職能：一是識別金融機構潛在的金融威脅；二是消除“大而不能倒”預期促進市場紀律；三是應對可能造成美國金融體系穩定的問題。此外，促進監管協調、數據采集和評估、對特定金融市場工具（FMUs）實行安全性和穩健性監管、授權執行“生前遺囑”和消費者金融保護評估也是FSOC的職能之一。在履行宏觀審慎管理過程中，又被賦予三大管理權力。一是對銀行和非銀行系統重要性（SIFIs）金融機構和金融市場工具（FMUs）進行認定，并納入美聯儲監管范圍；二是對監管當局提出建議提高審慎監管標準；三是對管轄糾紛提出建議并向國會報告監管空白。

3.風險監測。宏觀審慎管理涉及金融部門各個領域，包括金融機構、市場和基礎設施以及金融機構和市場之間的復雜聯系和相互依賴性。從廣義來講，金融風險主要來源于金融體系結構性風險（如影子銀行體系）以及隨時間變化的經濟金融環境引發的風險（如過度運用杠桿）。具體可以分為三類：一是金融機構或市場參與者履行合同義務失敗；二是市場運作失靈，包括信貸配置、杠桿和到期轉換以及交易所買賣基金（ETFs）產品等風險；三是金融基礎設施的破壞，包括抵押貸款服務、衍生產品和三方回購協議產生的風險。系統性風險的測算指標主要有三個，即條件風險值（CoVaR）、系統性預期短缺（SES）以及不良保險保費（DIP）。

4.管理工具。對于系統重要性銀行和非銀行金融公司，將采取更為嚴格的風險資本、杠桿、流動性、信貸風險和管理工具，限制長期債務或資本工具，壓力測試，單一交易對手授信額度，最低保證金要求，提高公共披露水平等相關措施。同時，還包括提交詳細的“生前遺囑”和信貸風險報告[1]。在具體監管分工方面，美聯儲負責非銀行系統重要性（SIFIs）金融公司的監管，商品期貨貿易委員會（CFTC）和美國證券交易委員會（SEC）在美聯儲的牽頭下負責對已注冊衍生品結算組織和機構的金融市場工具（FMUs）進行監管。

5.國際合作。根據DFA法案第175節，FSOC可以根據全球系統性風險問題向國際金融監管機構、外國政府或國際組織定期進行磋商，加強國際宏觀審慎管理的協調與合作，維護國家公平競爭領域，盡量減少對跨國公司的一些影響同時又獲得有效的審慎監管。

（二）歐盟：成立ESRB構建宏觀審慎監管框架

1.組織框架。歐盟議會在2010年10月份通過一項立法建議（歐盟議會第1092/2010監管法規），并成立歐洲系統風險管理委員會（ESRB）負責宏觀審慎監管。三大監管當局（簡稱ESAs，由歐洲銀行管理局（EBA）、歐洲保險和職業養老金管理局（EIOPA）和歐洲證券和市場管理局（ESMA）組成）負責微觀審慎監管，初步構建宏觀審慎的監管框架。ESRB機構框架由一般委員會（決策者）、督導委員會、科學咨詢委員會（ASC）、技術咨詢委員會（ATC）和秘書處組成，委員會主席由歐洲央行行長擔任，并由歐洲央行提供秘書處為ESRB提供分析、統計、行政和后勤支持。

2.職能與權限。ESRB具有三大職能：一是預防和降低金融體系的系統性風險；二是促進內部市場的有效運作；三是確保持續的金融部門和經濟增長。此外，促進監管機構之間的協調與合作、與ESFS、國際機構的協調也是其職能之一。ESRB的主要權限有，一是收集和分析所有相關和必要的信息，必要時有權向單個金融機構直接提出請求獲取相關數據；二是負責識別和優先考慮系統性風險；三是當系統性風險被認為是顯著時，可以發出警告或建議等補救措施[2]。

3.管理工具。管理工具的制定上，歐盟基于4類風險分別對影響資產負債表、金融交易條件等方面制定了審慎監管工具（表1）。

4.國際合作。ESRB規則中第3條第2點規定，ESRB應加強與其他國家監管機構（如IMF、FSB和BCBS）和宏觀審慎管理當局（如FSOC）的合作，防止出現監管套利、風險規避等活動，促進審慎監管工具的有效性。

（三）英國：由中央銀行主導的宏觀審慎監管框架

1.組織框架。2010年英國政府金融監管改革法案中提出，將金融服務局（FSA）的銀行監管職能和商業及市場行為、競爭和消費者保護等監管職能劃入英格蘭銀行內部新設立的審慎監管局（PRA）和金融行為局（FCA），并同時成立金融政策委員會（FPC）來負責英國的宏觀審慎管理，委員會主席由英格蘭銀行行長擔任，初步形成由中央銀行主導的宏觀審慎組織框架。

2.管理職能與權限。FPC的主要職能是通過對英國金融機構穩定性及潛在的風險加以監測并采取行動措施，處置或降低系統性風險，提高金融系統的應變能力。FPC被賦予兩項主要權力。一是向審慎監管局（PRA）和金融行為局（FCA）提出建議且在必要時要求遵循（盡快遵循所建議的措施）或解釋（解釋未能執行所建議措施的原因）相關政策；二是向PRA或FCA發出指令要求調整特定的宏觀審慎工具，并在合理的情況下盡快付諸實施[3]。

3.風險監測。FPC將可能威脅到整個金融體系的系統性風險分為兩類：一是時變風險（周期性風險）。主要來源于資產負債表中對實體經濟借貸的過度杠桿和到期轉換、金融體系內部活動（包括證券活動、回購協議、融資市場以及“影子銀行”等以及寬松的交易條款和條件（包括更高的貸款價值比率或貸款收入比率、貸款利差收縮、較低的保證金要求、抵押品范圍放寬以及抵押品質量下降）；二是橫截面風險（結構性風險）。這類風險將隨時間變化導致金融體系結構性特征改變，并且在不同程度上使金融體系風險不斷擴大。主要來源為風險分布、產品或交易的透明度和復雜性風險，其中透明度和復雜性風險來源于例如表外金融產品、次級債和主權債、場外衍生品交易、信用違約掉期、高頻率交易和算法交易策略等類型。

4.管理工具。FPC選取能夠影響資產負債表、影響交易條款和條件以及影響市場結構等3大領域的11項具體工具來應對潛在的系統性風險（表2）。

二、美國、英國和歐盟宏觀審慎框架的比較

（一）相同之處

美國、英國和歐盟（以下簡稱“三國”）總體上從完善立法、部門組建、職能定位、信息采集以及國際合作等方面加強宏觀審慎管理框架的建設。

1.完善立法，確定宏觀審慎管理機構。三國在推進金融監管改革過程中首先在立法層面上確定宏觀審慎管理的組織框架、任務措施，明確其法律地位。2010年7月，美國《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，明確FSOC的宏觀審慎管理地位、目標任務和權力措施。歐盟議會在（歐盟議會第1092/2010監管法規，簡稱為ESRB法規），明確了“一會三局”的監管格局。英國政府2010年金融監管改革法案中明確了英格蘭銀行的宏觀審慎管理地位以及監管框架。

2.成立單獨的宏觀審慎管理部門。為保持宏觀審慎管理的獨立性，同時又加強與微觀審慎監管相協調，三國均建立了專職的宏觀審慎管理部門。美國新成立的FSOC負責宏觀審慎管理，其成員又包括負責微觀審慎監管的美聯儲（FRB）、商品期貨交易委員會（CFTC）、證券交易委員會（SEC）和財政部貨幣監理署（OCC）等機構。歐盟新成立的“一會三局”均隸屬于ESFS，其中ESFS的兩大支柱分別是ESRB負責宏觀審慎管理、ESAs負責微觀審慎管理，在宏觀和微觀審慎監管對接方面均由ESFS負責協調。英國新設立的FPC負責宏觀審慎監管，并且有權向微觀審慎監管機構PRA和FCA直接發出指令或要求其“遵循或解釋”相關政策。

3.擴大了中央銀行的管理職能。在推進金融監管改革過程中，三國都加強了中央銀行的管理職能。美聯儲被賦予對非銀行系統重要性（SIFIs）金融公司直接監管權，并且SEC、CFTC對金融市場工具（FMUs）的監管均需在美聯儲牽頭下進行。ESRB主席由歐洲央行行長擔任，負責日常分析、統計、行政和后勤工作的秘書處全部由歐洲央行提供。英國央行在實踐中則被賦予更廣泛權力，其宏觀審慎和微觀審慎監管全部納入英格蘭銀行。

4.完善的信息采集與分析機制。良好的信息采集和分析機制是破解信息障礙的有效手段。美國新成立了金融研究辦公室，通過與監管當局、美聯儲共同負責信息收集、分析和研究，為FSOC提供高質量的數據支撐。歐盟的信息收集和分析涉及到歐洲央行、歐洲銀行管理局、技術咨詢委員會和科學咨詢委員會，并由具有專業經濟金融分析人士擔任成員。英國的信息收集和分析主要是由英格蘭銀行研究部門負責。

5.強化與國際機構的協調與合作。為避免不同的宏觀審慎政策工具在實施過程中可能產生的規避監管、監管套利等問題，美國規定FSOC要根據全球系統性風險問題定期向國際金融監管機構、外國政府或國際組織進行磋商，加強國際宏觀審慎管理的協調與合作。歐洲ESRB規定應加強與其他國家監管機構和宏觀審慎管理當局的合作。英國的金融改革法案中也提到需加強各國之間的協調與合作，促進審慎監管工具的有效性。

（二）不同之處

雖然以上三國在宏觀審慎框架建設中很多重要方面都趨于一致，但是在管理模式、職能措施等方面則有所差異。

1.組織框架的主導模式不同。在組織框架建設中，英國實行中央銀行主導的宏觀審慎管理模式[5]，將宏觀審慎管理政策制定、風險評估、具體監管全部劃入英格蘭銀行，實行“大一統”的監管模式改革。歐盟和美國實行的是跨部門的委員會管理模式，宏觀審慎政策的制定與執行有明確的權限劃分，需要在委員會負責對宏觀審慎和微觀審慎監管進行協調。

2.管理機構的權力措施差異。宏觀審慎監管權力措施方面，FSOC賦予的權力（表3）相比FPC和ESRB更為廣泛，除了向監管當局提出建議或警告之外，FSOC還被賦予對特定的非銀行金融機構和金融基礎設施進行直接監管，并解決監管領域糾紛，促進監管機構之間的協調；FPC還被賦予向微觀審慎監管機構直接發布指令要求的權力。相比而言，ESRB的則沒有賦予正式的指令權力，對風險警告和建議也不具法律約束力，主要基于 “遵循或解釋”的基礎上發出警告或建議措施。

三、啟示及政策建議

基于上述對比分析，結合我國實際借鑒國外的做法，提出我國大體的框架體系及建設思路。

（一）完善立法，明確宏觀審慎管理機構

建議我國在推動宏觀審慎框架建設中，修改和完善《中國人民銀行法》，從法律層面確定中國人民銀行的宏觀審慎管理地位，明確宏觀審慎管理職能、目標任務及權力措施，推動中國的宏觀審慎管理建設步伐。

（二）建立獨立的宏觀審慎管理工作機制

可以考慮在人民銀行內部成立跨部門的宏觀審慎管理委員會，并由人民銀行行長任主席，各金融監管機構、財政部門、發展改革部門、工商部門等為成員的宏觀審慎管理領導部門，制定相應的審慎政策工具，并向金融監管部門提出政策建議和行政要求，加強宏觀審慎和微觀審慎監管協調。

（三）建立并完善信息采集和分析機制

建議賦予中國人民銀行多元化信息采集與集中化信息處理的工作機制。在信息采集方面，不僅可以要求金融監管機構提交相關信息，同時在必要時可以向監管范圍外的其他機構獲取相關信息。同時，人民銀行可以建立一整套完善的風險評價指標和風險評估模型，對數據進行集中化處理，甄別可能出現的系統性風險。

（四）建立完善系統性風險的評估體系

建議金融穩定部門要從全局的角度采取定性和定量方法測算我國潛在的系統性風險，其中定量分析方法可以借鑒美國FSOC做法運用條件風險值（CoVaR）、系統性預期短缺（SES）以及不良保險保費（DIP）等一系列指標進行測算。主要需關注的風險分三類：一是金融機構資產負債表過度杠桿和期限錯配風險。二是游離于監管之外的“影子銀行”體系。三是金融體系內部復雜的金融活動。主要包括表外融資產品、跨業經營、場外衍生產品交易等。

（五）建立宏觀審慎管理工具體系

依據不同的系統性風險來源，制定相對應的宏觀審慎管理工具，當出現潛在的系統性風險時選擇相應的工具予以應對。工具箱的建立可以從影響銀行資產負債表、交易條件、市場結構、宏觀信貸配置等方面入手，囊括反周期資本緩沖、信息披露要求、差別準備金動態調整、保證金要求、派息限制、最大杠桿比率等工具措施，并在特定的市場環境下設定各種不同工具的選取標準，處置系統性風險。

（六）建立宏觀審慎管理的國際合作機制

建議人民銀行積極加強與國際機構和其他國家宏觀審慎管理部門的溝通交流與合作，對部分可能產生監管套利、海外風險規避活動的宏觀審慎工具進行溝通協調，在工具選取、管理標準上力求與國際接軌，避免監管套利及海外風險規避活動的發生，提高宏觀審慎管理工具的有效性。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻：

[1]Ben S.Bernanke， Implementing a Macroprudential Approach to Supervision and Regulation[R].2011.

[2]Bernhard Speyer.Macro-prudential Financial Supervision and the ESRB[J].Deutsche Bank Research，2012（4）.

[3]Mervynking. Instruments of Macroprudential Policy[R].2011.

[4]張健華，賈彥東.宏觀審慎政策的理論與實踐進展[J].金融研究，2012（1）.

[5]蔣潤祥，魏長江.完善宏觀審慎政策框架的國際經驗[J].中國金融，2012（12）.