關于金融消費者投訴處理和糾紛解決機制的探討

摘 要：本文以當前日益突出的金融消費投訴處理和糾紛解決問題為切入點，著眼我國金融消費者保護現狀，結合一些金融服務業發達國家的經驗，探討構建一個渠道順暢、選擇多樣、行之有效的金融消費投訴處理和糾紛解決機制，對金融消費者這個弱勢經濟主體給予保護。

關鍵詞：金融消費；投訴處理；糾紛解決機制

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）11-0079-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.11.19

保護金融消費者合法權益，是金融業改革發展的重要基礎。只有建立渠道暢通、選擇多樣、快捷高效的金融消費投訴處理和糾紛解決機制，切實保護金融消費者的合法權益，才能增強社會公眾對金融業的信心，維護金融業的穩定與安全，更好地促進實體經濟發展。

一、我國金融消費者投訴處理現狀

目前，我國金融消費者投訴的處理平臺大致可分為三類，即金融機構內設投訴部門、消費者協會或金融業行業協會及金融機構的監管部門。

（一）金融機構內部投訴機制基本健全

目前國內大多數金融機構均設有客服中心，采用統一電話號碼接受客戶投訴，客戶在向分支機構投訴無果的情況下可撥打客服中心熱線，客服中心將聯動處理單下達到被投訴分支機構，要求其在規定時間內做出處理并向服務中心反饋處理結果。2011年下半年后，保監會和銀監會先后印發《關于做好保險消費者權益保護工作的通知》和《關于完善銀行業金融機構客戶投訴處理機制切實做好金融消費者保護工作的通知》，要求保險公司、銀行業金融機構進一步改善消費者投訴環境，規范投訴受理處理有關制度措施，使消費者維權渠道更加暢通。

（二）消費者協會和金融業行業協會投訴平臺建設加快

消費者協會和金融業行業協會也是消費者投訴金融消費問題的主要平臺。根據中消協的信息顯示，2011年全國消協組織受理金融保險服務投訴3919件，同比增長3.8%。近年來，由于金融消費投訴增多，且其具有的專業性較強，部分地區的消費者協會也在探索設立金融分會以專門解決消費者的金融投訴等問題。同時，消費者協會和金融業行業協會的聯動也不斷加強，以充分發揮兩者在處理消費者金融糾紛問題上的優勢，如北京市的消協與銀行業協會在積極探索建立投訴受理和糾紛調處聯動機制，擬為金融消費者維護合法權益提供更加高效、便捷通道。

（三）行政監管機構投訴受理處理機制初步建立

截至2012年7月，人民銀行、銀監會、證監會、保監會已分別增設了金融消費者保護部門，依其各自職能負責處理相關的金融消費者投訴處理工作。此前，“一行三會”的消費者保護工作一般按其各自的信訪工作流程進行處理。如保監會2005年發布實施的《中國保險監督管理委員會信訪工作辦法》即對有關信訪投訴方式等作出了較為明確的規定。人民銀行的信訪部門也負責金融消費者投訴的接待工作；在銀監會內部，其創新部的公眾教育處承擔著金融消費者利益保護的職能；證監會下轄的中國證券投資者保護基金有限責任公司負責投資者保險有關投訴的接待和處理；保監會也有相應的部門處理金融消費者投訴事宜，保監會和各保監局僅在2011年就受理各類涉及保險消費者權益的有效投訴5261件。2012年4月，保監會已經設立了國內金融業第一個全國統一維權投訴專線“12378”，為金融消費者提供了更為便利的投訴平臺。

二、金融消費者投訴處理和糾紛解決中凸顯的問題

（一）金融機構內部投訴處理機制仍存在一些不足

一是金融機構對消費者保護的重要性仍存在認識不足的問題，在接受客戶投訴方面投入的人力、物力還遠遠不夠。二是金融機構投訴渠道的公開透明度不夠。有些金融機構的網點只公布了五位數的總部客服熱線，并沒有說明專門的客戶投訴電話，而在一些較小的營業網點，則很難在其營業大廳內找到任何聯系方式。另外，在一些金融機構的官方網站上，也沒有看到網站上明確公布完整的消費者投訴處理渠道。三是多數情況下金融機構缺乏自律性，在處理投訴時往往顧忌短期利益而忽視消費者的正當、合法利益，不能真正做到公平公正地解決消費者的訴求。

（二）各級消費者協會的作用存在一定的局限性

受到角色功能、資金來源、人員構成等各方面因素的限制，各級消費者協會在處理金融消費者投訴和糾紛時存在較大局限性。一是各類金融業務和金融服務具有較強的專業性和風險性，而各級消費者協會主要針對的是一般商品和服務消費過程中的消費者保護，在處理金融消費投訴方面很難做到讓消費者滿意。二是相對于一般消費者保護而言，金融消費者保護不僅涉及到多方面的利益，而且還關系到防范金融風險，維護金融穩定方面的問題，這已超出了各級消費者協會的職責和能力范圍[1]。金融行業協會更多的是要維護會員單位利益以及協調會員單位間的糾紛，在無外部壓力的情況下，金融消費者保護很難成為其自覺行動。而且相對于監管機構而言，金融行業協會在金融消費者保護方面缺乏一定的強制力。實踐中其對金融機構只有批評和建議權，沒有行政處罰權，這就使其很難完全發揮監督行業行為，保護消費者利益的作用。

（三）金融消費者保護方面的監管制度和機制有待進一步完善

現有的金融法律法規的側重點在于控制金融風險和維護金融穩定，對于金融消費者在接受金融產品和服務應享有的具體權利只有原則性規定，還缺乏詳細的界定，《消費者權益保護法》等法律法規針對金融領域的產品服務針對性不強。同時，各監管部門在消費者保護方面的職責與權利有待進一步明確。金融監管機構在金融消費者保護方面的監督檢查、評價和協調職能也應進一步明確。在監管部門與金融機構之間建立規范、透明的制度措施，實現快速有效的溝通方面還有許多工作需要推進。

三、發達國家有關金融消費者投訴處理和糾紛解決機制的分析及其啟示

（一）英國金融消費者權益糾紛的解決機制

英國是金融消費者權益保護最具代表性的國家之一。英國的法律規定，英國金融服務管理局（簡稱FSA）除了履行監管職責外，還同時負有保護金融消費者的職能。目前，由各金融機構內部投訴處理制度、金融服務督查機構（Financial Ombuds-man Service，簡稱FOS）和金融服務賠償計劃（Financial Services Compensation Scheme，簡稱FSCS）一并組成了英國金融消費者保護體系的基本構架。

FSA并不直接受理消費者對金融機構的投訴，而是將投訴轉給金融機構內部投訴部門或者FOS解決。金融消費者權益受到侵害或者在金融交易中產生爭議糾紛時，應先進入第一階段——金融機構內部處理程序解決；如果內部處理程序在8個星期之內仍未解決爭議或者金融消費者對解決方案不滿意的，則進入第二階段——外部投訴解決機制FOS[2]。

FOS是一種“替代性的爭議解決機制”，它以非正式的方式，中立地進行調解、做出裁決，從而解決消費者糾紛。FOS的董事和董事會主席由FSA任免，它每年的資金預算計劃由FSA負責審批，但具體的資金運用則由FOS自行負責，以保證FOS運作的獨立性。FOS處理投訴糾紛的程序：（1）FOS受理投訴后，裁判員一般根據雙方提供的書面材料做出初步裁定；（2）當事人如果不滿意裁定結果，可向調查員申請復核。調查員獨立復查案件，如有需要可以約見當事人，其做出的裁定作為FOS的最終裁定；（3）最終裁定如被消費者接受，金融機構也應當遵照執行。但消費者如果有異議，則可以提起訴訟。

對于消費者所受侵害，英國還具有相應的機制，作為FOS程序后的救濟手段，即構建了金融機構賠償機制（FSCS）——由FSA設立金融服務賠償公司，在金融機構倒閉而無法支付賠償金的情況下，由其對消費者進行完全賠付。

（二）美國金融消費者權益糾紛的解決機制

美國在金融消費者糾紛解決程序的設置方面也是遵循由內及外的處理原則。對消費者的投訴，一般都先由所涉金融機構通過其內部程序進行處理，消費者如不滿意處理結果，可以向該金融機構的監管機構提出投訴，金融監管機構經過審查后如果發現該金融機構違反了相關的法規，可采取執法行動：如果情況不嚴重，可責成該金融機構采取補救措施，包括由金融機構就監管部門所確定的違規情況作口頭或書面承諾；如果情況嚴重，監管機構則可采取正式執法行動，包括書面協議、勒令停止運作、禁止或免除某類活動等。如果通過投訴不能解決問題，消費者還可以利用司法途徑解決糾紛，主要是進行消費者小額訴訟和集體訴訟。

（三）國外經驗的啟示

英國和美國在金融消費者投訴解決機制方面基本上都先通過金融機構內部途徑處理，如果不能解決，才訴諸外部程序處理的模式。金融機構內部途徑先行解決消費者投訴，快捷、高效地處理糾紛，平衡金融交易雙方的利益，有利于降低糾紛解決成本，而且對于金融機構信譽的維護具有良好的作用。但金融機構內部解決途徑也有一定的缺陷，金融機構為了維護其自身利益，解決方案可能有失公正，不能完全讓消費者滿意。因此，西方國家又設置了第二層投訴處理機制，由金融監管機構或者相對獨立的金融消費者保護機構解決消費者投訴，為金融消費者維權提供公正的保障。

四、措施建議

為改變大量金融糾紛通過訴訟方式解決的局面，迅速、高效化解金融糾紛，我國應努力構建多元化金融糾紛解決機制。建立健全金融機構內部的金融消費糾紛解決機制，大力推動建立行政調處機制，積極推廣金融仲裁糾紛解決方式，并提高金融消費者自我保護能力。有效利用不同的程序和方式在解決金融消費糾紛上具有的特定功能和價值，從而為金融消費者提供多種選擇的可能性。

（一）金融機構應進一步整合投訴處理體系，建立高效、協作的糾紛解決機制

金融機構作為金融交易的合同主體，處理金融消費者投訴具有不可推卸的義務和責任，并且具有專業上的優勢。因此，在金融機構內部建立健全金融消費糾紛解決機制，可以使糾紛雙方通過協商的方式解決爭議，化解矛盾，不僅可以提高投訴處理效率，而且可以將投訴產生的不良影響控制在較小范圍之內。

金融監管部門應要求各金融機構建立金融消費者投訴處理機制，并投入足夠的人力、物力，保證金融消費者的投訴都能得到及時、有效處理。筆者認為，金融機構應從以下幾方面加強投訴處理機制建設。一是落實投訴處理責任制和考核制。金融機構應建立健全金融消費者投訴處理的領導負責制，對每起投訴都應認真核實，對有關責任人做出處理決定，并提出整改措施，投訴處理完畢后要由負責人向金融消費者反饋投訴處理結果。金融機構在員工考核中，應加大投訴項目的績效考核掛鉤力度，從而提供工作人員的服務質量。二是提高投訴處理的時效性。對于金融消費者的投訴，金融機構應在接到投訴或反饋信息當日解答和處理；當日不能解答和處理的，應說明具體原因，并承諾在一定期限內給予解決，并建立相應的督辦制度。三是建立投訴回訪制度。金融機構應建立金融消費者投訴回訪制度，對每起金融消費者投訴都須建立詳細的檔案資料，包括金融消費者基本情況、投訴內容、處理過程、處理結果、滿意度等，在處理消費者投訴完畢后，確定后續跟進負責人，電話了解或上門征詢意見，并反饋投訴中提出需求的改進措施，消除金融消費者不滿的負面傳播效應。四是建立重大投訴及時上報制度。金融機構網點內發生的不能妥善解決的金融消費者投訴，或集中大規模投訴，或投訴事項重大有可能引發重大聲譽風險，或投訴事項涉及眾多金融消費者利益，可能引發群體性事件、影響金融穩定的，應在第一時間上報各自分行以及金融監管機構。如未及時上報導致事態擴大的，將視程度追究相關責任人的責任。

（二）加強“一行三會”的金融消費者保護部門的投訴處理機制建設

“一行三會”設立的金融消費者保護部門對消費者的保護，屬于國家保護方式中的行政保護，具有一定的強制力。“一行三會”都應該積極受理消費者的投訴，完善糾紛解決機制，避免和減少金融消費者將有關糾紛訴諸司法途徑。

“一行三會”受理金融消費者的投訴，可以先將投訴轉給金融機構要求其作出處理，金融機構如果在法定期限內未解決或者金融消費者對解決方案不滿意的，“一行三會”可以進行調查調解。對于金融機構侵害消費者權益的違法違規行為，“一行三會”應開展監督檢查并進行查處；而對于金融機構和消費者之間的合同糾紛，可以參考英國FOS模式，在“一行三會”的消費者保護局中設立金融消費糾紛調處委員會，當一定爭議金額以下的金融消費糾紛發生時，金融機構與消費者自行協商難以達成一致的情況下，由消費者或者金融機構主動提交調處委員會處理。調處委員會要窮盡調解機制后才對糾紛本身做出裁決，對于調處委員會的調處或裁決結果，如消費者接受，金融機構也必須無條件接受；若消費者持有異議，則可以向法院提起訴訟。另外，調處委員會也可以主動接受法院、仲裁機構、地方消費者協會、行業協會等轉介的案件。

（三）充分發揮社會組織在解決金融消費糾紛方面的作用

從國際上來看，在金融消費者的教育、金融消費糾紛非訴訟解決機制方面，主要都是由社會組織在發揮主要作用，監管部門提供指導和協助。

在消費者協會中設立金融專業委員會以及專門的金融消費者投訴部門。就消費者協會而言，一方面，《消費者權益保護法》受調整范圍所限，很難全面保護金融消費者合法權益。另外，由于金融產品與金融服務具有較高的專業性，金融創新層出不窮且不斷復雜化，而消費者協會工作人員受到專業技能、知識結構、認識能力等多方面限制，消費者協會對復雜專業的金融業務很難做出客觀準確的判斷，對金融消費者的保護非常薄弱。根據《中國消費者協會章程》的規定，全國各地消費者協會均設立了汽車、珠寶、家具等各種專業委員會，在各專業領域的消費者保護方面發揮了舉足輕重的作用。因此，針對金融消費糾紛的實際情況，在總結以往設立各專業委員會的實踐經驗，中國消費者協會有必要設立金融專業委員會以及專門的金融消費者投訴部門，并在全國各地推廣，并強化消費者協會的金融專業隊伍，提升對金融消費者保護的專業水平和處理效率。對于投訴到消費者協會的金融消費糾紛，金融專業委員會可以與“一行三會”的金融消費者保護部門建立聯動處理機制，從而協調金融消費糾紛順利解決與維護金融穩定之間的關系。

要強化各金融行業協會在保護金融消費者合法權益方面的職責。有必要進一步規范銀行、保險、證券等各金融行業協會在解決金融消費糾紛方面的職責。各金融行業自律組織應在內部建立專門受理消費者投訴會員的機構，進一步優化和完善金融侵權爭議、糾紛解決處理機制，為金融消費者維權提供處理平臺；利用同業自律組織的優勢，規范和約束金融同業的行為，主動解決金融同業普遍存在的具有代表性的典型問題；對侵害金融消費者權益的會員機構要采取相應的制裁措施，從而贏得消費者的信任和支持[3]。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]徐慧娟.淺述英國金融巡視員制度與消費者權益保護——兼論對我國金融監管的借鑒[J].金融論壇，2005（1）.

[2]羅傳鈺.金融危機后我國金融消費者保護體系的構建———兼議金融消費者與金融投資者的關系[J].學術論壇，2011（2）.

[3]邢會強.金融消費糾紛的新思路[J].現代法學，2009（5）.