淺談?wù)毮茉谵r(nóng)民工權(quán)益保障中的作用

摘 要：在中國現(xiàn)代化建設(shè)中，活躍著一群特殊的社會群體——農(nóng)民工，農(nóng)民工權(quán)益保障是社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物。分析政府職能發(fā)揮不當農(nóng)民工權(quán)益保障的現(xiàn)狀，探討政府在農(nóng)民工權(quán)益保障中的地位和作用通過政府職能轉(zhuǎn)變來切實保護農(nóng)民工的權(quán)益。

關(guān)鍵詞：政府職能；農(nóng)民工；權(quán)益保障；作用

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）16-0207-02

農(nóng)民工是中國社會特有的一個群體，他們從農(nóng)民中分化出來并形成了一個新的獨立的社會階層，他們在城市建設(shè)，經(jīng)濟發(fā)展，社會進步中，發(fā)揮著巨大的作用，但在現(xiàn)實社會中，他們的合法權(quán)益屢遭侵犯，處處被忽視和排斥，成為城市中的弱勢群體。因此，農(nóng)民工的權(quán)益保障已成為一個嚴重的社會問題，政府應(yīng)承擔起保障農(nóng)民工群體權(quán)益的首要職責，這對推動構(gòu)建和諧社會、推進城鄉(xiāng)現(xiàn)代化進程，具有重要意義。

一、政府職能決定政府在農(nóng)民工權(quán)益保障中的地位和作用

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔的職責和所具有的功能。早在1997年的世界發(fā)展報告中就指出，政府的職能是提供充足而優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。西方學(xué)者對于政府職能和作用有過概括，其中較為經(jīng)典的兩條是: （1）最大限度地保障社會中每一成員免受來自其他成員的不公正待遇和壓迫，或者說建立一種有效的維護公正的行政體系; （2）建立和維持某些整個社會所必需的而私人難以提供的公共設(shè)施和公共制度。這兩條都在強調(diào)政府的公共管理和維護社會公正的職能。政府職能決定了政府在農(nóng)民工權(quán)益保護中的主體地位，決定了政府在農(nóng)民工參與社會政治、經(jīng)濟、文化活動、勞動就業(yè)和社會保障等合法權(quán)益中，具有決定性作用。

二、政府職能發(fā)揮不當導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益受損

（一）行政立法的缺失造成農(nóng)民工權(quán)益受損

1.城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響。1958年全國人大常委會頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》將國民分為城市居民和農(nóng)村居民兩種，形成獨特的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。“二元戶籍制度猶如一道無形的墻，將中國城市與農(nóng)村社會徹底分離開來。”二元戶籍制度的建立，使得農(nóng)民成為一個社會階層。一旦成為農(nóng)民，即使進入城市務(wù)工仍然無法擺脫其農(nóng)民身份，無法成為城鎮(zhèn)居民，享受不了國家給予城鎮(zhèn)居民特殊的待遇等諸多方面。這是違背人權(quán)相關(guān)規(guī)定的。“在世界各國的各類社會偏見和歧視（種族的、民族的、宗教的和性別的等等）都日趨消亡的今天，戶口歧視的存在的確是一件令信奉社會主義理論和具有基本正義感的國人汗顏的事情。”

2.政治權(quán)利的不平等。中國憲法第34條規(guī)定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是1995年修正過的《選舉法》第14條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”“這意味著農(nóng)村人口的選舉權(quán)相當于城市人口的1/4。這顯然是在法律上設(shè)置了農(nóng)村人口與城市人口的政治權(quán)利的不平等。”農(nóng)民工政治權(quán)利平等形同虛設(shè)。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是實現(xiàn)其他政治權(quán)利的前提和基礎(chǔ)，連最基本的政治權(quán)利都得不到保護，又談何保護其他政治權(quán)利呢？

3.社會權(quán)益得不到保障。農(nóng)民工的社會權(quán)益包括勞動權(quán)、社會保障權(quán)等。中國1982年修訂后憲法第42條規(guī)定“公民有勞動權(quán)的權(quán)力和義務(wù)”，《勞動法》第３條規(guī)定：“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利。”第１２條規(guī)定：“勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。”然而在現(xiàn)實生活中農(nóng)民工只能從事條件最差，待遇最低的臟、苦、累的職業(yè)，往往條件好的，工資高的職業(yè)都將農(nóng)民工排除在外。中國憲法第４５條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”由此可見，任何公民都有平等的享有社會保障的權(quán)利。國家每年投入了巨額的社會保障經(jīng)費，主要花費在城鎮(zhèn)居民上，農(nóng)民工的社會保障福利少的可憐，連最基本的醫(yī)療福利都不能享有。正如一位社會保障專家所說：“至今為止，中國社會保障制度的研究和建立，都是面向城鎮(zhèn)居民的，城鎮(zhèn)居民享受“高就業(yè)、高福利、高補貼的社會待遇，對于占人口80％的農(nóng)村，基本上沒有考慮。”這顯而易見的造成城鄉(xiāng)差別，身份歧視。

（二）行政執(zhí)法的缺失造成農(nóng)民工權(quán)益受損

長期以來，中國是一個以義務(wù)本位占主導(dǎo)地位的國家，保護的主要是國家和社會的利益，忽視了個人利益的保護。農(nóng)民工處于社會的最底端，個人的利益往往因無條件的服從國家的利益而遭受損害，其個人的利益難以得到法律保護。而現(xiàn)實中保障農(nóng)民工權(quán)益的具體法制法規(guī)不健全；政府各級工作人員執(zhí)法素質(zhì)不高，存在著歧視農(nóng)民工的心理；行政執(zhí)法中存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公、行政不作為、效率低下等不利于保障農(nóng)民工權(quán)益的行為，導(dǎo)致農(nóng)民工的合法權(quán)益在受到侵害的時候得不到有效的保障，嚴重損害了農(nóng)民工的利益。

（三）行政司法的缺失造成農(nóng)民工權(quán)益受損

勞動仲裁和上訴法院的途徑在維護農(nóng)民工權(quán)益的兩個重要途徑，現(xiàn)實生活中，許多農(nóng)民工對《勞動法》的相關(guān)規(guī)定了解甚少，根本不知道60日勞動爭議仲裁時效規(guī)定。遇到勞動糾紛，當農(nóng)民工申請勞動仲裁時，資方還會故意對勞動部門的認定不服，提出行政復(fù)議，然后又提起行政訴訟一審、二審，當二審敗訴時勞動仲裁方能重新啟動。即使經(jīng)過了勞動仲裁，資方還會故意拖延時間，對仲裁結(jié)果表示不服，向法院提起民事訴訟，又是一審、二審。按照現(xiàn)行相關(guān)法律程序，從認定到訴訟結(jié)束，整個程序走完一般需要一到兩年的時間。對那些權(quán)益受損甚至身體傷殘的農(nóng)民工來說，如此漫長、煩瑣的法律程序無疑是一種精神折磨，他們很難支付得起其中需要的時間、精力和經(jīng)濟成本。

三、政府在農(nóng)民工權(quán)益保障中應(yīng)采取的措施

（一）發(fā)揮政府立法職能，建立服務(wù)于農(nóng)民工權(quán)益保護的法律制度體系

各級政府要運用法律的、行政的、經(jīng)濟的手段對當前造成農(nóng)民工貧困亟待解決的問題進行綜合治理，徹底清理廢除以往不合理制度，有計劃、有步驟地制定出臺新制度：進一步清理和取消各種針對農(nóng)民工進城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理限制，真正給予其國民待遇，保障其合法權(quán)益。應(yīng)深化戶籍管理制度改革，逐步放開農(nóng)民進城落戶限制，徹底打破農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的身份限制，逐步實現(xiàn)公民遷徙自由，城鄉(xiāng)一體的一元戶籍管理制度。應(yīng)對《勞動法》進行具體的修改，使它能夠更好地保護廣大農(nóng)民工，同時要制定與之配套的勞動合同法、集體合同法、工資法、勞動保護法、勞動監(jiān)察法、勞動爭議處理法等。在勞動法或相關(guān)配套法律法規(guī)中，應(yīng)規(guī)定不準歧視農(nóng)民工的用人原則；農(nóng)民工勞動爭議處理費由用人單位預(yù)先墊付原則；用人單位招用農(nóng)民工的特定義務(wù)；農(nóng)民工工資預(yù)先執(zhí)行制度；明確最低工資支付制度等。逐步將農(nóng)民工納入城市社會保障體系，建立全國統(tǒng)一的、可轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險制度。

（二）加強政府行政執(zhí)法職能，真正做到執(zhí)法必嚴，違法必究

政府部門必須高效切實地執(zhí)行法律法規(guī)，處理好每一個案件。加強政策法規(guī)宣傳教育，運用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、報刊雜志、文娛活動等多種形式，廣泛宣傳保護農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)，要在全社會樹立權(quán)利面前人人平等、機會面前人人平等、城鄉(xiāng)之間人人平等的理念。

要加大勞動執(zhí)法的力度。行政部門執(zhí)法不嚴是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益不斷遭受侵犯的一個重要因素。所以，應(yīng)加大行政執(zhí)法力度，明確監(jiān)督主體的職責和權(quán)限，建立嚴格而科學(xué)的執(zhí)法監(jiān)督機制。應(yīng)加大對農(nóng)民工權(quán)益保障的監(jiān)察執(zhí)法力度，完善農(nóng)民工權(quán)益受損的投訴和處理機制，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

（三）改革行政司法，適應(yīng)農(nóng)民工權(quán)益保障新形勢的需要

司法方面，要對農(nóng)民工確立特別保護制度。其一，改變現(xiàn)有的“先仲裁，后訴訟”的制度，建立類似商事仲裁的“或裁或?qū)彙敝贫龋员愎?jié)約成本，提高解決勞動爭議的效率；其二，擴大勞動爭議案件舉證責任倒置的適用范圍，加重在各種資源上均占優(yōu)勢的用人單位的舉證責任，減輕處于弱勢地位的農(nóng)民工的舉證責任；其三，搭建法律援助通道，各級政府相關(guān)職能部門要成立專門的農(nóng)民工法律援助中心，加大對農(nóng)民工法律援助的財力和人力支持，使得農(nóng)民工在合法權(quán)益遭受侵犯的時候，能夠免費獲得法律援助，更好地維護自己的合法權(quán)益。

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[責任編輯 王曉燕]