地理信息技術在政府決策管理中應用基礎及前景分析

摘 要：分析地理信息技術在區域社會科學研究應用的基礎上，分析當前政府決策應用地理信息技術的基本特點，并結合地理信息技術的市場需求前景和信息技術發展前景，提出為地理信息技術更好的服務政府決策要加強拓展及完善配套機制等對策，旨在從另一方面說明地理信息技術在社會科學的應用價值。

關鍵詞:地理信息技術；政府決策；對策建議

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）16-0203-04

前言

隨著經濟全球化和信息時代的快速發展，城市發展步伐加快，城市公共事務的動態性和復雜性不斷提高，城市政府決策呈現出環境復雜、數量激增、風險加大、不確定性增強等新的特點，傳統的中國城市政府決策體制和決策機制已經難以適應城市經濟社會發展的新要求，主要表現在城市政府決策組織完備性和適應性較差、城市政府決策過程透明度和參與度不高、城市政府決策方法科學化和現代化程度較低，尤其是政府決策的信息化、可視化及政策績效評估信息反饋等方面問題更加嚴重，導致城市政府決策盲目、低效、失效現象比較突出，制約著城市的可持續發展。而當前參與政府決策的技術首推地理空間信息技術。地理空間信息技術以其在空間信息獲取、處理、分析、應用等理論和技術的優勢，成為政府決策分析的一種重要工具。政府決策作為城市管理者的主要工作之一，其決策與地理空間緊密相連，決策科學性與空間信息占有量和準確性緊密相關。根據當前證據表明，政府決策所需要信息的80%都與地理空間有關。從這個意義上來說，掌握了地理信息，政府決策就成功了一大半。正因為如此，地理信息自產生之日，就被政府廣泛采用，為政府提供了有效的決策支持。本文在深入剖析政府決策應用地理空間信息的基礎上，結合決策應用和需求的發展趨勢，提出地理信息更好服務政府決策的策略與建議。

一、地理信息技術在區域社會科學研究中的應用綜述

當前，社會科學研究，包括公共政策與規劃的一項重要進展，就是利用信息化技術方法在人類復雜的社會系統中廣泛應用。國外關于地理信息化技術在社會學研究中起步較早，美國許多大學都設有相關的計量社會科學研究中心。如芝加哥大學、華盛頓大學、加州大學洛杉磯分校、喬治·梅森大學近年來興辦的這類中心，在推動社會科學與自然科學交叉以及社會科學內部各學科間的交叉領域研究方面成果顯著。圍繞這一主題的相關學術會議層出不窮，相關專著也越來越多（如Goodchild Janelle，2004；Okabe，2005）。地理信息系統（Geographic Information Systems簡稱 GIS）在此過程中扮演了重要角色，由于GIS在整合、分析各種數據尤其是空間數據方面有獨特優勢，基于GIS平臺的政府公共政策與管理應用也日益廣泛。正如英國皇家科學院院士邁克·巴迪（Michael Batty，2006）所言：“要搞好政策性較強的社會科學研究，數量方法是必不可少的，而這些方法及背后的理論一定要空間化。”

美國加州大學圣達巴巴拉分校的社會科學空間綜合研究中心（Center for Spatially Integrated Social Sciences 簡稱CSISS）就是在美國國家自然科學基金資助下成立并發展起來的，為促進GIS技術在各種社會科學中的應用發揮了重要作用。英國倫敦大學學院的高級空間分析中心也集聚了GIS、地理學、經濟學、物理學、計算機科學等多學科的專家，集中研究社會經濟系統在時空演變中的客觀規律以及相應的政策與規劃手段。哈佛大學最近新成立了一個地理分析研究中心（Center for Geographic Analysis），宗旨就是要推動空間分析和GIS在人文與社會科學研究中的應用。在相關研究機構在推動地理信息技術在區域社會科學中大力推廣，歐美地區在政府決策管理中應用也日益廣泛。在美國及其他發達國家，地理信息的應用遍及環境保護、資源保護、災害預測、投資評價、城市規劃建設等政府管理眾多領域。美國最早提出了“信息高速公路”、“空間數據基礎設施”和“數字地球”的發展戰略。美國的政府機關幾乎都采用了政府GIS。美國聯邦政府的業務部門也建立了自己的專業信息系統，主要用于資源開發、環境保護、防汛抗災、人口管理、城市規劃和農業發展等，取得了明顯的社會效益和經濟效益。德國政府已建成面向政府領導機關的政府GIS，其中“地形制圖信息系統”、“土地利用信息系統”和“軍事地形信息系統”為政府GIS的建設和應用提供了有效的空間數據支撐，其政府GIS已廣泛應用于道路規劃、城市治理、環境保護和熱點經濟問題的分析決策。丹麥開發了協調服務的政府GIS，它以高分辨率的地籍數據、遙感數據和統計數據為基礎，在網絡系統的支持下，建成了聯結國家、省府、城市和縣級政府的業務運行系統，使用效率很高。日本政府重視政府GIS的建設和應用，已建成以高分辨力空間地理數據庫為支撐的分布式政府GIS。政府GIS在日本的國土規劃、環境治理、防震抗災、經濟區布局等方面提供了有效的系統支持。

國內有些部門基于地理信息的電子政務建設也取得很好的效果。北京、上海、重慶、廣東等省級區劃單位，廣州、深圳、武漢等市級單位的基于GIS的電子政務建設?！吨袊娮诱战ㄔO指導意見》中明確提到與地理空間信息有關的是“自然資源和空間地理基礎信息庫”，與地理信息密切相關的是金土工程、金盾工程、金農工程和金水工程等。“金土工程”成為2002年確定的國家“十二金”電子政務重點工程之外第一個正式批準立項的電子政務工程項目。“金土工程”一期建設建成在國土資源部、31個?。ㄊ?、區）和32個城市建立相關土地基礎數據庫和耕地保護業務管理應用系統，以及重要礦產的礦產資源基礎數據庫和管理應用系統?！敖鹜凉こ獭弊鳛閲临Y源電子政務建設的骨干工程，對國土資源管理領域的地理空間信息產生了巨大的需求。

二、地理信息技術在政府決策中應用基礎

政府決策研究既是區域社會科學研究一個重要領域，也是一個典型的程序化活動，遵循過程管理特征的一種決策行為。從目前城市政府的決策程序來看，包括三個方面，首先是確定政府決策的發展目標，其次是決策方案制定和優選，最后是決策執行和監督。在這三個程序中，地理空間信息技術已經廣泛應用于決策的各個程序。

1.輔助政府制定政府決策目標。地理信息為政府決策提供信息資源。政府決策制定的基礎是依賴各種信息數據資源，提高決策的合理性，起到輔助作用。政府決策目標的制定主要是通過分析內外環境條件得出的結果。而決策目標主要受政府部門獲取的信息量及真實性的影響，進而影響決策目標是否抓住要害和政府決策質量的高低，是否符合區域經濟發展的方向和趨勢。當前，一些大城市、尤其國際大都市，城市政府面臨著較私人部門更為復雜的外部環境，必須更加注重決策信息的質量。如城市內部環境、周邊區域環境的變化，都影響著城市的發展。政府決策信息質量水平高低主要取決于決策信息的真實性和來源的廣泛性。地理信息來源于3S 技術的現場采集，并且整合了各行業、多部門的信息資源，為政府決策信息質量的提高提供了有力的保障。由于RS、GIS、GPS的地理信息的實時采集和現場傳輸，消除了信息與決策層之間的人為阻滯和時空限制，有效避免信息傳遞失真以及由于信息遲緩和信息失真所引起的決策滯后和決策失誤。同時，由于地理信息提供的決策信息的科學性、完備性和實時性，有效地解決政府決策的有限理性。

2.為政府決策目標選擇提供技術支持。信息資源的時效性、真實性和空間性，是政府決策中體現政府決策價值和效果的重要因素。信息強調時間價值，信息的時效性決定著政府決策的主動權。信息的準確性或真實性更是政府決策的關鍵，體現了政府決策中的價值，決定了決策者能否做出正確決策[4]。信息的空間屬性體現了政策執行的差異性，體現了因地制宜的特點。因此，在政府決策時，必須對信息的時間性、內容性、空間性等方面進行嚴格審核，防止各種偽劣數據信息的干擾。地理信息以數據的現勢性和數據的完整性著稱，使得決策者能夠快速地獲取所需的相關信息，為政府決策目標的制定提供依據。同時，地理信息高度整合了信息資源，結合地理信息技術，可以實現更加完善的科學預測方法，使得政府決策目標定位更加準確，也使得決策信息的相關性更易于顯現，避免決策制定和執行中人為因素的干擾，強化了政府決策的預見性。

3.優化政府決策方案。地理空間信息高度整合了部門間的信息資源，并將其進行了統一化處理和空間化處理，優化提升信息資源的質量，有助于決策者擬制決策方案。在地理信息分建共享、共建共享的推動下，地理信息突破了時間和地理空間的限制，使得政府信息得以高效、快速地發布和反饋，為決策者制定方針、政策提供參考，并促進了政府信息的公開和決策的透明化，遏制了決策的隨意性和無效性。在政府決策流程上，由于地理信息的支持，決策者擴大了信息來源，面對的不再是單一的數據類型，而是系統全面的信息基礎，避免了單一決策的簡單疊加，有效規范了政府決策的流程。

政策的不確定性是客觀存在的，尤其是在快速城市化的進程中，到處都存在和面臨著不確定性決策的影響。在政府決策過程中，不確定性因素增加了決策的困難，包括人文因素、技術因素、群體因素、心理因素等各個方面。而地理信息整合多個部門的信息資源，并通過統一化處理和空間化處理，揭示了相關信息資源在空間實體的分布規律和格局，從而在現實基礎上依靠地理信息技術，預測或展望未來的發展趨勢，可以發掘實體空間的發展路徑和可能途徑等。從這個方面來看，地理信息能夠盡量避免決策的盲目性。同時，地理信息綜合了多部門的信息資源，有利于使各利益主體能夠從綜合的角度評價自身的利益，較易實現決策方案的統一化，加速決策的出臺。

4.提供服務政府決策執行和評估功能。政策執行回饋和追蹤決策是保障政府決策有效執行的重要途徑。地理信息將經濟、社會、環境等要素全面反映在地理空間上，展示地理空間的客觀存在和實時變化，為政府決策采取行動使客觀事物按照預先設想的期望發展提供了基礎依據。政府決策執行信息就是關于政府決策執行情況的動態反映。通過地理信息與技術，特別是基于遙感的實時監測和基于3S 技術的移動終端技術，能夠幫助行政主管部門及時發現問題、分析問題、解決問題，防患于未然，避免不必要的損失。這顯然比事故發生后再去追究責、組織善后更有意義，體現了“積極行政”這一現代行政精神。

現代政府決策具有較強的復雜性，加之決策者的有限理性和城市的快速變化，必須對決策方案執行情況進行經常性的考察、監督、測定、評估和核實，以使決策方案按照計劃進行執行，并適應社會發展現實情況進行決策調整。地理信息綜合了多部門的信息資源，建立了信息共享平臺，簡化了監督信息反饋的傳輸渠道，使得監督者和決策層溝通更為便捷，提高政府的反應力和社會回應力。同時，借助于地理信息技術，可以動態、及時地獲取城市空間變化信息，為調整政府決策適應社會發展需求提供了實時的信息基礎。另外，地理信息將多部門的數據資源進行了統一化處理和空間化處理，可以動態的反映政府決策執行情況在空間上的變化，可以實時監督政府決策的執行情況。完備、翔實的信息資源是政府決策的堅實基礎，而地理信息具有典型的時效性，恰好滿足政府決策的信息要求。

三、地理信息服務技術在城市政府決策的發展前景分析

（一）應用市場需求前景分析

1.快速城市化帶來的復雜的社會進程要求信息化技術支撐。當前，中國正處于快速城市化進程。統計表明，截至2011 年，中國城鎮化率已經達到50%，城鎮人口首次超過農村人口。快速城市化進程中，城市范圍不斷擴展，城市要素不斷更新，城市空間不斷重構，城市空間地理信息變更較為頻繁。在這種背景下，傳統的政府決策信息獲取與處理方式難以適應政府決策對信息海量性要求。同時，快速城市化進程中社會矛盾比較多，各種經濟、社會、環境問題不斷涌現。政府決策如果不當，極易引發矛盾沖突，影響經濟社會的和諧穩定發展。為此，快速城市化進程中，政府決策必須統籌兼顧、綜合考慮，避免不必要的失誤和盡量降低決策的不確定性。在這種背景下，政府決策要求愈加精準化，而空間地理信息變更的頻繁性，對政府決策提出了新的挑戰。地理信息獲取信息的實時性和強大的空間處理優勢，正好滿足快速城市化進程背景下政府決策的需求?？梢灶A見，在城市化進程不斷加快的背景下，地理信息在政府決策的應用將會越來越廣泛和深入。

2.現代服務政府轉型升級發展要求地理信息技術的支持。隨著市場經濟的不斷深入，特別是在經濟全球化和區域一體化的推動下，政府職能逐漸從審批轉向服務。完善市場經濟，推動政府職能轉變，建立服務型政府成為中國經濟體制改革的必然趨勢。在服務型政府建設中，政府角色從管理者向服務者轉變，以高效率提供公共服務為職責。在這個過程中，政府決策也要從傳統的行政計劃轉為科學決策，也就要求更可靠、更完備、更科學的信息基礎和細致的分析比較。地理信息快捷實時的信息獲取和強大的空間分析能力，恰好滿足服務型政府建設對決策信息處理的需求。另外，在快速城市化的背景下，地理信息更新日新月異，這就使得空間地理信息異常復雜化。加之市場經濟體制的不斷完善和國民經濟社會的持續發展，居民對權利的訴求越發強烈，政府決策不再是單純的以政府為唯一主體，政府、企業、市民、非政府組織等多主體共同參與決策。這種背景下，政府決策影響就更為深遠，必須保證決策的精細化和準確化。在政府決策精細化的要求下，從收集基礎資料到方案執行反饋與修改的每一步驟，都必須保證其科學性。地理信息以其強大的地理信息獲取、分析、處理、比較、反饋等功能，能夠滲透到決策的每一步驟，并且通過數據共享和共同決策的方式，實現決策方案的公開化和透明化，保證了政府決策的精準化。由此可見，在服務型政府和精準化管理發展趨勢下，政府決策對地理信息有強大的需求潛力，在這種潛力的推動下，將會大力促進地理信息在政府決策中的應用。

3.政府公共服務職能和社會管理職能增強需要地理信息技術支持。市場經濟的轉型，一方面要求政府職能轉變，從微觀管理向宏觀調控轉變；另一方面也要求政府提供一些基礎性公共服務，并為社會自治提供制度基礎。中國社會當前突出的教育問題、醫療問題、交通問題和住房問題等，都與政府的基礎性公共服務職能不到位有關，這就對政府公共服務職能提出了很高的要求，政府職能的轉變也要求政府決策水平的轉變，而當前社會中的很多問題，如城市中小區治理問題、社會救助問題、慈善問題等都需要有密切的信息資源支持，尤其是關于社區管理、醫療、住房等交通問題與人流、車流，物流等要素緊密相關，由此可見，加強對人、物等要素信息的精確化，可以為政府加強基礎性公共服務能力的提高，創造條件。

（二）應用發展前景分析

1.政府決策程序將充滿信息技術的支撐。當前，地理信息在政府決策中的作用仍處于提供決策的背景信息階段，還遠沒有深入到決策分析和決策支持。隨著政府決策公共服務的需求不斷增強和決策的精細化需求，政府決策管理開始趨向于過程管理，要求每一步有據可查，并實現決策的循環與繼承。地理信息恰好能滿足政府決策每一步驟的信息支撐和決策支持。首先，地理信息能提供完備科學的信息基礎，為決策者選擇決策目標提供了信息基礎，特別是基于3S 技術的地理信息提供了現勢性較強和繼承性較強的數據信息，提高了政府決策的有限理性；其次，地理信息自身具有較強的空間分析和數據處理能力，為政府決策制定決策方案提供了分析工具和支持手段，特別是地理信息的模擬功能，為政府優選決策方案提供了強大的技術支持；最后，地理信息的實時監測和督察功能，能夠為決策執行提供及時的信息反饋，輔以空間分析和對比模擬，實現對決策方案的修正和完善。由此可見，地理信息能夠支持決策的每一個步驟，滲透到決策的微觀領域。在政府決策精準化發展趨勢下，可以預見，地理信息必然應用到政府決策的每一微觀領域，實現地理信息在政府決策的深度應用。

2.地理信息技術自身的發展完善。地理信息自發展以來，各種地理信息軟件和平臺建設方興未艾，形勢喜人，加快地理信息支持政府決策的研究和應用是大勢所趨。一直以來，中國地理信息堅持“項目帶動、需求促進”式發展，強化理論創新和技術研發的同時，積極滲透政府部門和行業，服務經濟社會發展。當前，地理信息已經面向部門和行業的建設標準，基本完成基礎地理空間數據的加工和整合；基本實現了GIS 技術和OA、MIS、Web信息發布和信息安全技術在技術、數據和業務三個方面的集成；基本完成面向政府政務的地理信息服務試點工程的建設，探索建立了地理信息在電子政務中的服務模式、技術體系和運行機制；以政府專網和信息交換中心為支撐，建成面向政府部門的信息資源共享機制，并以公開的空間數據為基礎，建成基礎空間地理信息政府網站，為社會大眾提供公開的基礎空間信息服務?？傮w來看，地理信息在基礎地理空間數據的保障方面、在以3S 技術為代表的技術支持方面和在政務GIS的建設模式和運行機制方面都取得了重大突破。這種理論與技術上的大發展，為地理信息支持政府決策以及地理信息進一步滲透到政府決策提供了技術支持和環境條件?？梢栽O想，隨著地理信息的不斷發展，政府決策應用地理信息將會進一步深入和推廣。

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[責任編輯 王曉燕]