主體功能區(qū)對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的影響分析

摘 要：主體功能區(qū)的規(guī)劃按照資源承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度、未來發(fā)展?jié)摿M(jìn)行劃分，確定各個地區(qū)不同的主體功能。遼寧省的區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)顯著成為到遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，以區(qū)縣為單位劃分的省內(nèi)主體功能區(qū)實行差別化的發(fā)展政策，從多個方面對遼寧省經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生影響。保障性制度的建設(shè)科以解決這一問題。

關(guān)鍵詞:主體功能區(qū)；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；遼寧省

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）16-0124-04

引言

2010年12月21日，國家出臺了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。主體功能區(qū)域最早提出是在2002年《關(guān)于規(guī)劃體制改革若干問題的意見》中提出的，并且在國家“十一五”規(guī)劃中明確了主體功能區(qū)的基本思想；2007年7月國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于編制主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》中，明確了規(guī)劃定位、原則、任務(wù)及國家級和省級規(guī)劃，劃分四類主體功能區(qū)等重大問題；在“十二五”規(guī)劃中，主體功能區(qū)上升到戰(zhàn)略層次。

主體功能區(qū)是指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，現(xiàn)有開發(fā)密度和未來發(fā)展?jié)摿Φ龋允欠襁m宜和如何進(jìn)行大規(guī)模高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)為標(biāo)準(zhǔn)劃分的，將特定區(qū)域確定為具有特定主體功能定位類型的一種空間單元。

主體功能區(qū)的提出是為了有效解決改革開放三十年來，由于一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念上出現(xiàn)的局限性，使絕大部分地區(qū)的環(huán)境遭到破壞，資源消耗嚴(yán)重，土地利用與當(dāng)?shù)刭Y源承載力嚴(yán)重失衡，空間開發(fā)與資源承載力之間的不協(xié)調(diào)越來越嚴(yán)重等突出問題。

主體功能區(qū)的劃分，根據(jù)不同地區(qū)資源環(huán)境承載力，現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ诮y(tǒng)籌考慮人口分布，經(jīng)濟(jì)布局，國土利用和城鎮(zhèn)化格局的情況下，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū)。不同的區(qū)劃空間，承載著地區(qū)不同的發(fā)展路徑，主導(dǎo)了地區(qū)的發(fā)展路線，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)或者保護(hù)環(huán)境為主。主體功能決定了區(qū)域的空間屬性和發(fā)展方向，是主體功能區(qū)的核心和靈魂。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，包含多個含義，區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，區(qū)級產(chǎn)業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)，生產(chǎn)力布局協(xié)調(diào)，區(qū)際貿(mào)易關(guān)系協(xié)調(diào)，區(qū)際利益協(xié)調(diào)等。區(qū)域的不協(xié)調(diào)性，在中國多個地方之間都有體現(xiàn)，有大區(qū)與大區(qū)之間、省際內(nèi)部等，公共服務(wù)和人民生活水平差距有不同的表現(xiàn)。主體功能區(qū)的確定，在省級范圍內(nèi)就是以區(qū)縣為劃分單元，根據(jù)資源承載力，開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ_定該區(qū)域的發(fā)展主路徑。沿著主政策路徑，一些區(qū)縣必然面臨限制發(fā)展的局面，而另外一些區(qū)縣卻受到政策傾斜的照顧，加速發(fā)展，被劃為限制開發(fā)和禁止開發(fā)的地區(qū)，多是生態(tài)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)，而優(yōu)化和重點開發(fā)地區(qū)則多是發(fā)達(dá)區(qū)縣，從這點說，主體功能區(qū)對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展會產(chǎn)生顯著影響。

遼寧省作為東北經(jīng)濟(jì)大省，是東北和環(huán)渤海重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)，經(jīng)過改革開放浪潮的洗禮，遼寧省充分利用地緣與資源優(yōu)勢，以及老工業(yè)基地的基礎(chǔ)，形成了合理的“一區(qū)、一帶、兩屏”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。不僅如此，遼寧省更加極具特色的加強了區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，從遼中北到遼南沿海再到遼西地區(qū)，均有優(yōu)勢的區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)主體，在最新的百強縣的評選中，遼寧省有十個縣、市入選，由此可見，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，占到了遼寧省經(jīng)濟(jì)的大部分。同時區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為微觀層面，與更多的微觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，中小企業(yè)息息相關(guān)，可以說，區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的水平，不僅直接作為大區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的貢獻(xiàn)者，更在一定程度上服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)。

本文以區(qū)縣為基本單位，以區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的遼寧省為研究對象，使用王利等的研究。在王利等在研究中，以區(qū)縣為基本單位，對遼寧省的主體功能區(qū)進(jìn)行了劃分。本文借用主體功能區(qū)的劃分結(jié)果，從主體功能區(qū)對區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)影響的角度研究主體功能區(qū)對遼寧省經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的影響，并期望對政策提出建議，以作參考。

一、遼寧省區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

作為國家老工業(yè)基地，遼寧省的城市化率一直都很高，但以縣為單位的縣域經(jīng)濟(jì)卻一直以來發(fā)展緩慢，成為遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板區(qū)域。2008年初，省委省政府做出了較快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實施三年倍增計劃的決策。正確的政策引導(dǎo)下，遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)成為發(fā)展突出的板塊，遼寧現(xiàn)象一鳴驚人。形成了以“縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)張，縣城財政收入增長較快，農(nóng)民收入實現(xiàn)較快增長，欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展勢頭強勁”為主要特點的新經(jīng)濟(jì)增長板塊，在最新的百強縣名單中，遼寧又有三個縣榜上有名，使遼寧的百強縣增加到十個。

長久的布局發(fā)展，遼寧省區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)不僅做到了又快又好發(fā)展，形成了自身的區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色。（1）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)城市化“三化”并進(jìn)。（2）以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，堅持縣域經(jīng)濟(jì)的開放性和民營化。（3）以人為本，以解決三農(nóng)問題為核心，做到強縣富民統(tǒng)一。（4）打破行政區(qū)劃約束，主動接受大城市帶動和輻射，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。（5）通過技術(shù)進(jìn)步，把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)培育成縣域經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。（6）注重生態(tài)發(fā)展，走縣域經(jīng)濟(jì)生態(tài)化道路。遼寧省區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)總體快速發(fā)展，依托各自資源，成為遼寧經(jīng)濟(jì)重要的組成部分。

根據(jù)王利等人的研究，遼寧省主體功能區(qū)的劃分（見下圖）：

二、主體功能區(qū)的政策路徑

根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，確定的四種開發(fā)區(qū)域，在國家宏觀政策的引導(dǎo)下，有自身的發(fā)展方向。

（一）優(yōu)先開發(fā)區(qū)域

優(yōu)先開發(fā)區(qū)，根據(jù)規(guī)劃要求，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了較快發(fā)展，地區(qū)開發(fā)的強度已接近飽和，資源環(huán)境的承載力已經(jīng)達(dá)到極值的一些地區(qū)或城市的中心區(qū)域。這些區(qū)域?qū)Φ貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著十分重要的作用，是地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的源泉，影響區(qū)域發(fā)展方向，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)向。因此這些區(qū)域未來的發(fā)展主要以保持經(jīng)濟(jì)活力，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為主，以經(jīng)濟(jì)效益為發(fā)展方向，提升在產(chǎn)業(yè)中分工的層次，打造創(chuàng)新區(qū)域，以創(chuàng)新中心帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，率先向科技和和人力驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，以此引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向。

（二）重點開發(fā)區(qū)域

重點開發(fā)區(qū)域，指一些在經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)有較快發(fā)展，資源環(huán)境承載能力較強，有較大的發(fā)展?jié)摿Γ⑶矣凶銐虻馁Y源和空間作為優(yōu)先開發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的左膀右臂。重點開發(fā)區(qū)域，是落實區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵地區(qū)，重點開發(fā)區(qū)域，一般都圍繞在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域周圍，對優(yōu)化區(qū)域的發(fā)展不僅有資源、壞境、人口等方面的緩沖作用，也作為朝陽產(chǎn)業(yè)的承接地，支撐增長極的發(fā)展。另外，承接外來人口，城市化推進(jìn)的主要區(qū)域，加快工業(yè)化的發(fā)展。

（三）限制開發(fā)區(qū)域

限制開發(fā)區(qū)域，規(guī)劃中指影響區(qū)域第一產(chǎn)業(yè)和生態(tài)壞境的重點生態(tài)功能保護(hù)區(qū)。限制開發(fā)區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，并且直接影響農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)。限制開發(fā)區(qū)域，要限制工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動，以第一產(chǎn)業(yè)為主要發(fā)展內(nèi)容，其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也要以生態(tài)保護(hù)為前提，嚴(yán)格控制開發(fā)，建設(shè)集約型城鎮(zhèn)。

（四）禁止開發(fā)區(qū)域

禁止開發(fā)區(qū)域，在規(guī)劃中，以自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然森林公園、地質(zhì)公園等。在未來的發(fā)展中要強制禁止開發(fā)活動，嚴(yán)格限制產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，禁止人口的內(nèi)流，形成純生態(tài)地區(qū)。

三、遼寧省內(nèi)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)受主體功能區(qū)劃分后的影響

根據(jù)劃分結(jié)果，遼寧省內(nèi)主要城市的主城區(qū)均被劃分在優(yōu)化開發(fā)區(qū)中。

在2010年的全國百強縣評選中，遼寧省十個縣域榜上有名，分別是瓦房店市、海城市、普蘭店市、莊河市、大石橋市之后，東港市、開原市、鳳城市、大洼縣、調(diào)兵山市，其中，調(diào)兵山市被劃入優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，其他9個縣市均被列入重點開發(fā)區(qū)域。被劃分入限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)去的縣市多數(shù)是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

（一）區(qū)域不協(xié)調(diào)逐步擴(kuò)大

根據(jù)不同主體功能區(qū)將遵循不同的發(fā)展路徑，決定不同的發(fā)展目標(biāo)，側(cè)重不同的發(fā)展重點，遼寧主要城市的城內(nèi)區(qū)域被劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，將逐步進(jìn)行科技創(chuàng)新，持續(xù)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長極。在遼寧省經(jīng)濟(jì)中的一區(qū)、規(guī)劃中，以沈陽為中心的遼中北經(jīng)濟(jì)區(qū)和以大連、丹東、營口三個城市組成的遼南沿海經(jīng)濟(jì)帶將率先加速發(fā)展，布局主要以第三產(chǎn)業(yè)以及一些高產(chǎn)能附加值高的第二產(chǎn)業(yè)，通過點、線、面聯(lián)系作用，加強區(qū)域本身的凝聚力。另外，城市本身市區(qū)加快公共服務(wù)、社會保障等軟實力，積聚區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源，并相互加強聯(lián)系，成為經(jīng)濟(jì)活力的注入點。

被劃入重點開發(fā)的區(qū)域中，有9個是遼寧省的百強縣，以這些區(qū)縣為代表的重點開發(fā)區(qū)，將大力發(fā)展工業(yè)化、城市化，這些重點開發(fā)區(qū)域不僅在地理位置上與優(yōu)化開發(fā)區(qū)相承接，可以率先承接次級產(chǎn)業(yè)，利用豐富的人力、物理、科技資源，并且在一定程度上和優(yōu)化開發(fā)區(qū)共享一些優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施，工業(yè)化進(jìn)程將在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

遼寧省被劃入限制發(fā)展和和禁止發(fā)展的區(qū)域總共有27個區(qū)縣，與重點開發(fā)區(qū)域持平。其中經(jīng)濟(jì)排名在遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)中后二十名中，有18個區(qū)縣。根據(jù)規(guī)劃，這些縣區(qū)將要承擔(dān)起生態(tài)保護(hù)的責(zé)任，逐步減少工業(yè)項目的開工，降低城鎮(zhèn)化率，作為一些主要城市的水源地，一些主要河流的蓄水池，這些較落后地區(qū)將承擔(dān)較大的機會成本，不僅不能夠獲取先進(jìn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)輻射，對于已經(jīng)良好發(fā)展的當(dāng)?shù)氐囊恍┊a(chǎn)業(yè)，也很有可能發(fā)展受到遏制。

地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一旦打破勻質(zhì)的平面，迎來的便是極化作用所代表的集聚經(jīng)濟(jì)。一些地區(qū)率先發(fā)展，相比較產(chǎn)生一些落后地區(qū)。主體功能區(qū)的劃分，因為壞境因素、人為因素、歷史因素等原因，使多數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)被劃分進(jìn)限制和重點開發(fā)區(qū)域，絕大多數(shù)偏遠(yuǎn)落后地區(qū)被劃分進(jìn)限制和禁止開發(fā)區(qū)域。發(fā)展路徑的不同，將逐步擴(kuò)大地區(qū)的不協(xié)調(diào)性。

（二）政策取代了“看不見的手”

雖然市場的不均衡發(fā)展，客觀上一定的擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，但是，區(qū)域在自身的發(fā)展中并沒有是差距進(jìn)一步擴(kuò)大，有時也在一定程度上縮小了差距。這都要歸功于市場這雙“看不見的手”，資源的聚集，自然就有涓滴效應(yīng)的存在。

遼寧省作為國家老工業(yè)基地，從改革開放初的國有經(jīng)濟(jì)比例較重，臃腫的制度，曾使遼寧的經(jīng)濟(jì)一度停止不前，但市場經(jīng)濟(jì)的浪潮催進(jìn)了遼寧經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)變。遼寧縣域經(jīng)濟(jì)的起步始于2000年，走的是特色經(jīng)濟(jì)的道路，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，遼寧雖然作為共和國的裝備基地，重工業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)所占比例較大，但一些城市不適合發(fā)展或不能發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，在縣域經(jīng)濟(jì)下卻蓬勃快速的提升自己的力量。如法庫縣的陶瓷、海城市的鎂質(zhì)材料、莊河市的食品加工等，還有令遼寧人津津樂道的財政收入三年翻兩番的“義縣速度”。這些特色遵循市場規(guī)律，通過看不見的手的指引，形成了“一縣一業(yè)”的縣域經(jīng)濟(jì)特色，并在遼寧省經(jīng)濟(jì)中占較大比重，2009年，縣域經(jīng)濟(jì)占全省GDP的比重為44.5%。

主體功能區(qū)的規(guī)劃，要求對優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域?qū)嵭袃?yōu)先產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對限制和禁止開發(fā)區(qū)域禁止產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，逐步減少人口，減緩城鎮(zhèn)化的發(fā)展，實行嚴(yán)格的環(huán)保政策，在這些地區(qū)落實生態(tài)保護(hù)。這樣的政策一方面阻斷了可流動資源對落后地區(qū)的反哺作用，使本該擴(kuò)散發(fā)展的產(chǎn)業(yè)得不到良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展后續(xù)土壤。另一方面對于被劃入限制發(fā)展和禁止發(fā)展的區(qū)域，也遏制了當(dāng)?shù)氐奶厣?jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些遵循市場規(guī)律發(fā)展，在多年探索的中建立的特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)很有可能被削弱，甚至在當(dāng)?shù)叵А＿@種用政策代替“市場的手”的行為，限制了市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵“自由”，沒有了涓滴，只有集聚，縣域經(jīng)濟(jì)的不協(xié)調(diào)將更顯著。

四、省際范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)政策

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個矛盾體，根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)力度、開發(fā)潛力確定的體功能區(qū)，是為了“統(tǒng)籌規(guī)劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)向適宜的區(qū)域集聚，保護(hù)農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展空間，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)”，卻對地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生影響。這就需要協(xié)調(diào)發(fā)展政策的出臺，在宏觀角度控制經(jīng)濟(jì)的作用。由于主體功能區(qū)的劃分以區(qū)縣為單位，省際受益最廣，因此省際范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)政策是必不可少的，可以有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。

（一）建立有效生態(tài)補償機制

由于在限制和禁止發(fā)展區(qū)域，限制產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，走生態(tài)保護(hù)的道路，經(jīng)濟(jì)的增長必然受到影響，這就需要有效的生態(tài)補償機制。以由生態(tài)保護(hù)的受益方支付生態(tài)保護(hù)費用給限制和禁止開發(fā)地區(qū)，這種機制一定是省際范圍內(nèi)的，并且配套有效的監(jiān)督機制。

（二）適當(dāng)?shù)拿褡逭?/p>

在遼寧省的主體功能區(qū)規(guī)劃中，有不少的自治縣都屬于限制開發(fā)和禁止開發(fā)，如禁止開發(fā)的縣中有6個是滿族自治縣。實行差別化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，要考慮地區(qū)的人均協(xié)調(diào)性，同時實行傾斜的民族政策。

（三）有區(qū)別的政績考核機制

在差別化的，以主體功能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向下，對地方政府的考核也應(yīng)該改變。根據(jù)主體功能的確定，建立以主體發(fā)展目標(biāo)為主要內(nèi)容的政績考核機制，消除人為不顧大局，追求經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展的后果。在優(yōu)化區(qū)域，以創(chuàng)新產(chǎn)品對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的帶動作用為考核。在重點發(fā)展區(qū)域，以實體經(jīng)濟(jì)增長為考核。在限制和禁止發(fā)展區(qū)域，以環(huán)境保護(hù)為考核指標(biāo)。

準(zhǔn)確的政策的實施，對主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展兩者有著重要的意義。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]