“文化政績工程”興起動因及解決

摘 要：在各地政府打著文化招牌大興土木工程行為的背后，有著支持其行為的動因:個人收益遠大于所付出的成本，使本身就具有理性傾向個人的官員的道德標準與公眾服務意識受到了極大挑戰。因此，應規范政府官員的行為，增加建立“文化工程”的成本，減少此類行為；為達到這一目的，最優途徑是從現行的制度和規則入手來規范政府官員的行為，增加建立“文化工程”的成本，減小其此類行為的可行性，最終規避此類行為。

關鍵詞:“文化政績工程”；公務員；解決方案；成本—效益分析

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）16-0212-02

一、各地政府修建“文化政績工程”現狀

近十年來，如公祭、劇院等文化政策工程項目在各地大量興起，且多為耗資大、利用率低的大工程。這些動耗資動輒幾千萬甚至上億的文化工程，雖引發了普遍的社會爭議，卻一再出現；而令人奇怪的是，大肆興建這些“文化工程”的地方有相當一部分財政并不富裕：如在2008年，甘肅省這一2007年人均收入全國倒數第一的經濟欠發達地區，其永靖縣、華亭縣臨洮縣分別花費3 000萬元、3 000多萬元和8 000萬元興建文化工程。這種現象與處于黃河流域經濟不發達卻有著悠久文化傳統的部分地區為提升當地政績卻苦于經濟上沒有亮點轉而走向 “文化政績工程”這一捷徑有關。

而過去的十年里，中國文化事業費占國家財政支出總額的比重從未超過0.5%。這些有限的資金，70%以上用于城市文化建設。而投入城市的資金被一些地方政府用于建設大型文化設施，相當一部分最終成為地方政府的形象工程、面子工程，老百姓很難從中得到實惠。據《中國公共文化服務發展報告（2007）》顯示，在近年來中央及地方財政不斷加大對公共文化投入的同時，從2001—2006年，群眾文化服務機構數量卻在逐年減少。鄉鎮文化站由2001年的39 348個，減少到2006年的34 593個，減少了12％。

綜上所述，文化政績工程具有投入產出比低、擠占相關文化資源與部分建設地經濟情況落后的特點。既然興建文化工程耗資巨大且沒有預期效益，無法為老百姓帶來實在的效益，那么這些行為背后的動因又是什么呢？政績具有雙重屬性，既是領導干部公務職責所系，也來源于個人發展的欲望。本文接下來會通過分析人力資源管理制度對政府工作者行為的激勵來探究這一行為背后的動因并提出解決方法。

二、各地文化政績工程興起的動因

作為代理人的政府官員，并不如他們自己所宣稱的那樣完全出自公心地、忠誠地為委托人的利益服務；相反，他們和其他人一樣，都是追求自身效用最大化的理性經濟人。因此，按照委托—代理人理論：在利益沖突和信息不對稱的情況下，他們具有足夠的動力與委托人博弈，置契約于不顧，利用手中掌握的公共政策權力和公共財政資源，從而謀求委托人所支付報酬之外的利益。

1.“圈錢”與“晉升”的雙重利誘。首先，文化工程中潛藏著地方政府向中央政府“圈錢”的沖動。文化政績工程和其他許多大型政績工程一樣，大多是地方政府向中央申請財政為主設立的項目。一個“號稱”幾千萬的項目一旦通過審批，中央政府就會給予大量的撥款。其次，這類工程需要有相關的建筑公司的參與，國家出錢，地方政府負責興建，而其中巨大的利益分成情況不言而喻。地方政府得到國家更多的撥款，就意味著能上更多的投入大、規模大、難度大的“資源密集型”工程，從而有效地向中央政府傳遞關于自己政績的信號。相比于通過創新來獲得政績，簡單模仿要容易許多：當有官員通過追求“資源密集型”工程而獲得了上級的青睞時，其他官員就會群起而效之。在現有的制度環境中，政績已經被非常細致地納入干部考核與晉升制度中。這誘使地方官員十分關注任期內的政績，如果他們不能在任期內獲得晉升，也就失去了進一步晉升的機會。因而，為了多出政績，“鋌而走險”也在所不惜。因此，官員實行政績工程，既會為其帶來可觀的經濟收入；又可以帶來的升遷的資本。如此巨大的個人利益，實在讓任何一個有著一定道德規范約束的有限理性人無法抵擋。而面對如此大的巨額收益，規范人員行為的制度是否起到了規范官員作用的行為呢？

2.有待完善的考核機制無法發揮引導、制約官員行為的作用。公務員考核制度是公務員制度的“中樞”。它是公務員錄用、晉升、工資福利、獎懲等的基礎和依據，同時又可為人事決策的科學化和改進人事制度提供指導。然而，中國的考核的體系存在著很大的問題：其一，考核指標過于抽象，“定性”有余而“定量”不足。宏觀與抽象是中國公務員績效考核指標的一個通病，這在大多數政府文件中都可以看出：如，衡量政治素養，采用的指標是堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義信念，或者堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線等（《中華人民共和國公務員法》）。效績考核沒有具體的目標和指標發揮引導和糾正功能，就無法發揮其應有的效應，即使這些指標的出發點是“善”的。其二，缺乏常設的公務員績效考核機構。一般情況下，公務員績效考核機構臨時組成，或是由單位領導負責，或是由單位人事部門負責。目前政府公務員管理部門中普遍沒有設立專門的公務員績效考核機構，這在很大程度上影響了公務員績效考核的正常開展，也影響了公務員績效考核的效果。其三，考核指標缺乏針對性。作為公務員個人來說，若單位、部門、層級不相同，其工作任務和工作性質則必然有很大差異，這也就要求評價標準必須要具有針對性；而現行公務員的績效考核籠統地以德、能、勤、績、廉作為公務員績效考核的一般性指標來考核所有部門和單位中所有類別和所有層次的公務員。鑒于以上種種問題，在公務員績效考核的現實工作中，一般情況下很少使用完整的三級指標評價，而代之以考勤和個人、領導、同事間的一般性的籠統的考績評價。

3.“文化工程”特有的“低成本”屬性。文化工程作為政府所謂政績工程的一部分，相較之于其他的政績工程，為什么其頻頻出現且愈炒愈熱？其一，文化工程相比較與其他的工程，其公共屬性更為明顯，加上當今弘揚優秀文化傳統的呼聲越來越高，文化工程的“文化屬性”給政府這種行為提供了更有利的合法性依據；其二，文化工程相對于開發區、工業園、中央商業區工程等主要涉及經濟效益的工程相比，沒有具體的可以測量的經濟效益，因此，這些政績工程不容易被鑒別出來，興辦者幾乎不用在投入產出比上承擔任何的風險；其三，文化工程由于負載了弘揚傳統文化的偉大責任，因此，更容易取得上級政府的資金支持。因此，從成本—收益角度分析，主導文化工程的政府官員所需的成本由于文化政績的特有屬性而大大降低。

綜上所述，在收益大、風險小且沒有任何有效約束的情況下，就理性人角度來說，其所獲得的私人收益大大高于所付出的成本，對“政績工程”大規模興起的指責也就不應僅僅停留在譴責地方政府不顧民生的層面了。

三、針對“文化工程”泛濫的幾點建議

由于文化工程本身的屬性很難改變，因此，為了約束政府的行為，有效規避“文化政績工程”，應從提高政府官員行為的成本這一方面入手。西方國家的考核晉升有許多中國可以借鑒的地方，而其中，專門化、專職化、量化是西方公務員考核制度具有的特點。下面主要針對完善公務員考核制度提出一些建議：

1.建立專門的績效考核機構。中國缺乏獨立常設的公務員績效考核機構，一般情況下，公務員績效考核機構臨時組成，或是由單位領導負責，或是由單位人事部門負責。無法像美國與英國獨立的考核部門那樣保持客觀獨立性，是政府績效考核一個亟待解決的問題。

2.定量指標優先原則。這里的定量指標優先原則應該包括兩個內容，一是政府績效考核的量化：定量指標能更真實地反映出公務員的業績，在很大程度上避免了主觀因素的干擾。因此，盡可能多地采用定量指標是中國公務員績效考核指標體系設定的重要發展趨勢。當然，采用定量指標并不意味著完全否定定性指標。但是，在考核指標的確定上，能定量的盡可能定量，不能定量且又必需的指標則可以定性考慮，并要注意適當權重。這樣才能夠對公務員的工作績效做出全面客觀的衡量。指標量化的第二個方面則是在整合公共政策實施的過程中，在政策方案的形成、實施以及審核方面做嚴格的定量考察，對可以量化的方面要求量化，無法量化的方面，如文化的社會效益，也要對其效益進行嚴格的評估。還需要強調，在此過程中需要一批有良知責任感的專家對有關項目進行評估。確切的數據可以直觀的反映出一個工程的的成本收益狀況，從而一定程度上規避腐敗行為的發生。

3.堅持公開透明的原則，擴大公民參與。在有了有效的內部管理與評價考核機制以外，還應該依靠民眾的力量：將經專門機構依據定量原則進行有效評估的結果公之于眾，讓民眾建議其是否真正為民謀利。除此之外，在評估、考核過程中也應該要堅持公開透明的原則，這是約束政府行為的最有效手段。

四、結語

在各地政府打著文化招牌大興土木工程行為的背后，有支持其行為的動因：中國不完善的公務員機制，地方與中央政府財權分立，政府中的隱形規則，政策制定、實行與監督過程不科學以及文化工程本身的屬性。個人收益遠大于所付出的成本使原本被認為具理性傾向的政府官員的道德標準與公眾服務意識受到了挑戰。現實最可行的辦法就是從現行的制度和規則入手來規范政府官員的行為，增加建立“文化工程”的成本，減小其此類行為的可行性，最終規避此類行為。

參考文獻：

[1] 范柏乃，班鵬.政府浪費與治理對策研究[J].浙江大學學報:人文社會科學版，2008，(5).

[2] 王振艷，王伊禮.文化政績工程的發生機理與治理之道——委托代理理論的解讀[J].石家莊學院學報，2009，(7).

[3] 王騷.公務員績效考核中的問題及對策分析[J].山東大學學報：哲學社會科學版，2011，(1).

[4] 李楠，陳建成.國外公務員績效考核經驗借鑒[J].公共管理，2010，(8).

[5] 趙曼，陳全明，等.公共部門人力資源管理[M].北京:清華大學出版社，2010.

[6] 盧洪友，龔鋒.政府競爭、“攀比效應”與預算支出收益外溢[J].中國金融·財政論壇，2007，(8).

[責任編輯 王曉燕]