中國當前幾個熱點問題與稅制改革的政策取向

摘 要：隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，中國經濟社會中一些深層次矛盾和問題逐漸顯現出來。目前，環境污染、經濟結構性缺陷、收入分配不公等問題較為突出，這些問題的解決有賴于政治、經濟體制改革的進一步深化，其中稅收制度和政策作為國家宏觀調控的重要手段，其改革取向對改善污染現狀、調整經濟結構、公平分配收入應有所作為。

關鍵詞:熱點問題；政策取向；環境稅；社會保障稅

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）16-0011-04

“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。綜合判斷國內外形勢，中國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，然而，發展是一個過程，它不僅不可能一下子解決所有問題，而且會不斷出現新的問題。正如鄧小平同志深刻指出的，“過去我們講先發展起來。現在看，發展起來以后的問題不比不發展時少。”

一、中國當前的幾個熱點問題

（一）環境污染問題

環境問題一直以來是世界各國普遍關注的焦點，全球變暖、能源匱乏、大氣污染、人口膨脹和物種滅絕時時刻刻威脅著人類的生存環境。中國作為一個發展中國家，環境污染問題同樣不容小視。

1.水污染。目前中國正面臨的不得不解決的環境危機之一是缺水和水污染。中國水資源總量居世界第六位，但人均水資源占有量僅為世界平均水平的1/4，在世界銀行連續統計的153個國家中居第八十八位。中國江河湖泊普遍遭受污染，全國75%的湖泊出現了不同程度的富營養化；90%的城市水域污染嚴重，南方城市總缺水量的60%～70%是由于水污染造成的；對中國118個大中城市的地下水調查顯示，有115個城市地下水受到污染，其中重度污染約占40%。水污染降低了水體的使用功能，加劇了水資源短缺，未來中國水資源緊缺的形勢依然嚴峻。城市污水處理、垃圾處理由政府包攬，使政府不堪重負，以至拿不出錢搞環境基礎設施建設，甚至建成污染處理設施也因經費來源問題沒解決而難以正常運轉。

2.大氣污染。大氣污染的程度和危害度絲毫不亞于中國的水體污染。主要分為以下幾種污染：一是二氧化硫。中國的資源消耗主要以煤炭為主，隨著煤炭消耗量的增加，二氧化硫排放總量急劇上升，由二氧化硫排放引起的酸雨污染范圍也不斷擴大，直接造成中國糧食、蔬菜和水果減產，林木死亡，土壤和水體酸化。空氣中的二氧化硫甚至引起人體呼吸系統疾病，造成人群死亡率增加。二是煙塵、粉塵。煙塵的主要排放源是火電廠和工業鍋爐，由于中國目前許多電廠使用的大多為低效除塵器，因此煙塵排放量居高不下，嚴重危害大氣環境。三是機動車廢氣污染。受經濟增長的推動和居民收入水平增長的影響，中國機動車近年來數量增長迅速，汽車排放的氮氧化物、一氧化碳和碳氫化合物總量逐年上升。

3.固體廢棄物污染。目前中國固體廢棄物產生量持續增長，工業固體廢棄物每年增長7%，城市生活垃圾每年增長4%；而固體廢棄物處置能力又明顯不足，大部分危險廢棄物處于簡單儲存或低水平利用狀態，城市生活垃圾無害化處置率僅為20%左右。并且老的固體廢棄物造成的環境問題尚未得到有效解決，新問題接踵而來：廢棄電器產品等新型固體廢棄物不斷增長，農村固體廢棄物污染問題日益突出。

（二）經濟結構問題

中國經濟結構中存在的問題由來已久，涉及面廣，錯綜復雜，表現在產業結構、地區結構、城鄉結構、所有制結構、收入分配結構等多個方面，其中主要問題是：

1.產業結構總體格局不合理。世界各國經濟發展的歷史經驗表明，伴隨著經濟的發展和國民收入水平的提高，產業結構將發生相應的變化，這種變化呈現出明顯的規律性，即由低水平均衡向高水平均衡有序地發展。勞動力、資本在三次產業間的分布呈現出規律性的變化，按第一產業、第二產業、第三產業順序逐步轉移。產業結構的重心也按農業—輕工業—基礎工業—重加工業—輕重結合高技術加工業—現代服務業的順序演變，反映出產業結構演化的一般趨勢。中國產業結構的發展與世界工業化進程中產業結構變化的一般規律有明顯差距。從產值結構看，中國第一產業的產值比重遠遠高于世界的平均水平，第三產業的產值比重則明顯偏低。說明中國的國民經濟還比較過分地依賴農業，服務業較落后，產業結構總體格局停留在較低的發展水平上。

2.加工工業生產能力過剩。目前所說的產品和生產能力過剩，主要是低技術含量、低附加價值產品和生產能力過剩，而許多高技術含量、高附加價值而又為社會所需要的產品和生產能力則供給不足，有些不得不依賴進口。過剩與供給不足并存是產品和生產能力結構中的一個顯著特點。

3.所有制結構矛盾突出。改革開放以來，中國在推進國有經濟改革的同時，鼓勵多種形式的非國有經濟發展，所有制結構已經發生了重要變化。但是，目前國有資產的戰線仍然過長，功能錯位、壟斷問題在某些領域仍然很突出，使政府承擔著沉重的負擔和陷入巨大的社會風險逼迫之中。國有經濟布局結構調整的任務仍很艱巨。

（三）收入分配不公

中國當前收入分配不公主要表現在：一是居民總體收入高度不平等，貧富差距懸殊。基尼系數是國際上用來綜合考察居民收入分配差異狀況的一個重要指標。按照聯合國有關組織規定：基尼系數若低于0.2表示收入分配絕對平均；0.2~0.3表示收入分配比較平均；0.3~0.4表示收入分配相對合理；0.4~0.5表示收入差距較大；0.5以上表示收入差距懸殊，是嚴重的收入分配不公，它會引發眾多的社會問題。通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”。一般發達國家的基尼系數在0.24~0.36之間，美國偏高，為0.4。中國的基尼系數接近0.5，值得特別關注。二是行業收入差距過大，壟斷行業收入過高。壟斷行業收入過高的問題已成為收入分配改革討論中的“眾矢之的”，尤其是對電力、電信、石油等行業高工資高福利的爭議。據統計，壟斷企業工資是全國平均工資的3~4倍。三是城鄉居民收入差距過大。根據國家統計局的數據，2010年中國城鄉居民收入的差距為3.23倍。而按照世界銀行的有關報告，世界上多數國家城鄉收入的比率為1.5∶1，這一比率超過2的極為罕見。不僅如此，根據庫茲涅茨關于貧富差距變化趨勢的理論，在今后中國經濟增長的特定中間階段，收入分配差距有可能繼續擴大。

二、解決熱點問題的稅制改革政策取向

隨著人們思想觀念、價值取向、行為方式、評判標準的深刻變化和民主意識、法制意識、權利意識、公平意識的不斷增強，人們對上述問題帶來的困擾、造成的壓力感受更明顯，對盡快解決這些問題、過上更加美好生活的要求和期待更強烈。下面筆者從稅收制度角度談談化解這些問題的政策取向。

（一）建立健全環境稅制，改善環境狀況

20世紀70年代初，經合組織環境委員會首次提出“污染者付費”原則，要求排污者承擔規制、監控排污行為的成本，其種類主要包括用戶費、特定用途收費等，專項排污收費構成了環境稅的雛形。20世紀90年代中期至今，發達國家紛紛推行綠色的財政、稅收政策，許多國家還進行了綜合的綠色稅制改革。目前，環境稅已成為許多發達國家主要的環境政策手段。發達國家典型的環境稅主要有大氣污染稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅。

經過三十多年的實踐探索，發達國家實施的環境稅對環境改善效果顯著。硫稅使瑞典的硫排放量降低了6 000噸；碳稅讓挪威部分經濟部門二氧化碳排放量年均下降20%以上。美國自從對損害臭氧的化學品征收消費稅以來，人們普遍減少了對氟里昂的使用；汽油稅的征收，鼓勵了消費節能汽車，從而減少了污染排放；開采稅的征收，有效抑制了在盈利邊際上的開采，從而減少了約10%~15%的石油總量消費。

發達國家環境稅制的實施，表明了環境稅制在促進經濟、社會協調發展中的積極作用，為中國環境稅體系的建立提供了可借鑒的經驗。

1.環境稅要立足中國國情。開征環境稅應充分考慮中國國情，稅負不能過重，這是因為：第一，中國人均收入低。發達國家開征環境稅時人均GDP大約有8 000美元，而中國2010年人均GDP只有3 000多美元，稅負重將增加納稅人的負擔。其次，發達國家開征環境稅時已進入后工業化和信息化時代，而中國仍處于工業化中期，開征環境稅應注意其對企業國際競爭力的影響。第三，中國只能承擔共同但有差別的環保責任。保護人類賴以生存的自然環境是世界各國面臨的共同責任，發達國家應負起主要的環保責任，而對于像中國這樣的發展中國家來說，其首要任務依然是發展經濟，消除貧困，其次才能考慮發揮環境稅在環境保護和經濟可持續發展中的作用。

2.逐步建立環境稅框架。在中國現行稅費體制中，既無獨立的環境稅，也無專門針對能源消耗和環境保護的能源稅，資源稅主要是調節資源級差收入，對環境資源保護并無實質性影響。因此，開征環境稅應先易后難，分步推進。首先，根據綠色稅制的要求，對中國現行稅制進行微調，特別是調整增值稅、消費稅、所得稅、關稅、資源稅的有關政策規定。其次，推行費改稅，將原先具有收費功能的收費改為環境稅或能源稅，如將排放污水收費改征污染稅。第三，開征獨立的環境稅和能源稅。應開征如產品污染稅、垃圾稅、噪音稅、二氧化碳稅、二氧化硫稅和能源稅等獨立環境稅。

3.稅收約束與稅收激勵并重。開征環境稅將增加企業生產和居民消費成本，遏制對資源能源的過度利用。同時，中國也應借鑒國外經驗，注重發揮環境稅的激勵機制，減輕各方壓力。例如，政府與企業簽訂合約，對于達到環境保護要求的企業給予稅收優惠或者減免政策。此外，政府也可運用稅收政策優惠手段，減少或免除低收入者和特定行業的稅收負擔。

4.做好相關基礎工作。一是明晰環境產權。清晰地界定環境產權，一方面有利于明確環境保護的受益者，將環境稅“污染者負擔”和“受益者付費”落到實處，另一方面根據不同產權結構設計制定不同的稅收原則，匹配最優的環境稅征收方案。二是做好環境核算。在開征環境稅之前，中國應搜集整理最新的和質量較好的環境開發、利用和治理的成本收益數據，將自然資源開發計劃與經濟計劃聯系起來，促進資源環境管理部門和宏觀經濟管理部門之間的配合與協調。三是完善法規。建立完善與環境保護有關的法律法規，完善現有環保行業的法律制度，并通過立法努力提高中國的環保標準。四是營造輿論氛圍。通過各種形式的宣傳報道，提高國民的環保意識，讓公眾及時、全面了解環境稅的必要性、重要性以及現實難度，爭取得到國民的理解和支持。

（二）深化稅制改革，促進經濟結構調整

深化稅制改革，促進經濟結構調整的主要目標和方向應該是：以支持產業技術升級作為深化稅制改革的重點，繼續支持第一產業和第三產業的發展，同時要有利于第二產業企業的技術升級，為各類企業創造公平競爭的環境，促進產業結構優化和升級，保障國民經濟健康發展。深化稅制改革與調整稅收政策的主要建議是：

1.解決稅收負擔的不均衡問題。中國企業由于所有制、規模、所在地區、行業的不同，在稅收負擔上存在較大的差別。一般來說，國有企業、集體企業、“三資”企業、私營企業、個體戶的負擔呈逐漸遞減的不公平狀況。要改變這種局面，主要從三個方面著手：一是清理整頓稅收優惠政策，實行國民待遇，使各類不同性質的企業在基本相同的稅負水平上面向市場進行公平競爭。二是根據國家產業政策，調整不同領域的稅收負擔，把國家重點扶持的企業、特別是國有企業的負擔降下來，以利于企業生產、經營和經濟發展。三是加強征收管理，堵塞漏洞，縮小各類企業間實際征收率的差距。

2.加大稅收優惠政策的科技導向。發展高新技術是經濟結構調整和產業優化升級的原動力，針對高新技術產業具有前期開發費用投入大、技術含量高、人工費用高、原材料等物資消耗相對較少等特點，可以考慮采取多種鼓勵科技創新、增加投資的稅收優惠措施：一是可以考慮降低高新產業的銷項稅率等措施給予支持。二是在企業所得稅方面，可以提高高新產業科研人員的計稅工資標準，準許在稅前列支。對未能實際轉化為成果的高新技術開發費用經過核實也可考慮列入成本。還可考慮對高新科技的機器設備給予縮短折舊年限等鼓勵政策。三是在城鎮土地使用稅、房產稅、個人所得稅和營業稅等方面也應采取相應減免措施，特別是在優化個人所得稅時，一方面，要考慮加大對科技人員的稅收支持，對科技人員的科技收入、獎勵收入以及以技術入股的股份收入，實行減免個人所得稅的政策，以促進形成合理的激勵企業技術創新者利益機制；另一方面，對投資者投資于高新技術企業的股息、紅利分配也考慮給予一定的減免個人所得稅的優惠。四是為了鼓勵高新技術在國內的開發與利用，可以考慮對跨國公司的研究與開發活動給予稅收返還等特殊優惠，以加速高新科技在本國開發與利用，還可吸引跨國集團總部機構的遷入，進一步推動高新技術產業的發展。

（三）完善稅收制度，調節收入分配不公

個人收入差距的縮小僅靠單一稅種的作用是難以達到預期目標的，針對中國稅收調節存在單調、缺位、弱化的現狀，要完善稅收政策，逐步建立一個多稅種協調配合，覆蓋居民收入運行全過程，以個人所得稅為主體，以財產稅和社會保障稅為輔助，以其他稅種為補充的收入分配稅收調控體系。

1.改革完善個人所得稅制。具體措施有：（1）將分類所得課稅模式改為綜合所得課稅模式。針對中國現行個人所得稅分類課稅模式存在的弊端，考慮到中國目前稅收征管的實際情況，實行徹底的綜合稅制難以一步到位，而且會加大稅收流失，因此可以實行綜合和分類相結合的個人所得稅制模式。對勞動所得、經營所得和財產所得等已具備較好征管條件的，實行綜合課稅。目前，這部分所得占中國個人所得稅稅基的絕大部分，對其實行綜合課稅，有利于保護稅基和公平收入分配。資本所得、偶然所得在中國個人所得稅稅基中比重較少，也缺少征管經驗，可以在一定時期內實行分類課稅，與個人的綜合收入分離，以便于征管和調節。隨著征管條件的完善，再不斷擴大綜合課稅的范圍；（2）進一步提高工資薪金所得免征額標準，將免征額從目前每月3 500元提高到每月5 000元，在全國實行個稅聯網，按家庭征收，不管納稅人在任何地點、任何時間取得何種收入，都可以在月度的時限內進行累加并迅速計算出應納稅額；（3）將個人所得稅由地方稅改為中央地方共享稅以利于征管；（4）擴大個人所得稅的征收范圍，將股票利得等收入納入課稅范圍；（5）調整應稅項目的稅負水平，有針對性地拉開、減少稅率檔次，加大對高收入的調節力度，逐步改善和扭轉現行稅制在調節個人收入分配方面所表現出的累退性。

2.免征日用消費品增值稅。由于增值稅主要對銷售貨物征稅，征收范圍中生活必需品在低收入階層的消費支出中占的比重大，而收入較高的人負擔的稅款占其收入的比重反而比收入較低的人要小，這顯然不符合稅收的縱向公平原則。事實上，世界上許多實行增值稅的國家都對生活必需品規定了免稅或優惠稅率。筆者建議可以考慮對面粉、食用油、大米、自來水、燃氣等一些生活必需品給予免稅處理，進一步減輕通貨膨脹壓力和低收入階層的稅收負擔。

3.重塑消費稅。要使消費稅發揮縮小個人收入差距的作用，必須選擇需求收入彈性大于1的商品來征稅。目前，中國消費稅的征稅對象只限于煙、酒、化妝品等十四類消費品。統計數據顯示，煙、酒等消費品的需求收入彈性均小于1，因此對煙、酒征收消費稅反而有擴大收入差距的作用，為此，應選擇對富裕階層來講的高檔豪華消費品，比如私人飛機、高檔家用電器和電子產品、視聽器材、裘皮制品等需求收入彈性大于1的商品征稅。此外，應擴大消費稅的征稅范圍，突破只對貨物征稅、不對服務征稅的格局，可以考慮對消費者在高爾夫球場、跑馬場、歌舞廳、桑拿按摩等場所的消費支付征稅，以加強調節力度。

4.盡快出臺財產轉移、保有環節的新稅種。在社會分配中，只盯著工資收入還不夠，應高度重視財產性收入及其對收入差距的非正常拉大作用。中國在財產性收入稅收方面的改革滯后，征收步伐遲緩，導致股市、房市和資源性開采等成為非勞動暴富重要形式，致使勞動價值貶值，以按勞分配為主體的分配方式正在動搖。因此，國家對此應該有更高標準和更嚴格的稅收政策：（1）開征遺產稅和贈與稅。開征遺產稅。作為對個人課征的一種直接稅，遺產稅與個人所得稅在調節收人分配上目標一致，是對個人所得稅調節功能的有效補充，建議在充分論證其可操作性的情況下盡快出臺。世界上對遺產稅的征收模式大體上有三種，即總遺（下轉17頁）（上接13頁）產稅制、分遺產稅制以及總分遺產稅制。鑒于中國目前還沒有全面實行財產申報制度，并且稅收征管水平不高，征管力量薄弱，公民納稅意識不強的實際情況，應當采取總遺產稅制，即對被繼承人死亡后遺留的財產，按其總額進行課稅，總遺產稅制具有課稅主體單一、稅率檔次少、稅源易控制、征稅簡便、征稅成本低等特點。并且總遺產稅制在遺產處理上采取“先稅后分”的方式，即先征遺產稅，然后將稅后遺產分配給繼承人或受贈人，這樣既可以達到控制稅源的目的，又可以避免征稅成本過高，從而實現“簡化稅制、費用最少”的稅收原則。開征贈與稅。為了防止納稅人偷逃遺產稅款，必須同時開征贈與稅，作為遺產稅的補充稅種。國際上通行的辦法是在開征遺產稅的同時開征贈與稅，以防止被繼承人生前將財產通過贈與方式逃避繳納遺產稅。（2）盡快開征社會保障稅。國際上，一般是通過征收社會保障稅的方式籌集社會保障基金，然后再通過支付社會保險金和社會救助費等方式對失去收入來源者和低收入者給予援助，從而縮小社會成員之間的收入差距，實現社會意義上的個人收入分配公平。目前中國的社會保險費是按社會統籌和個人賬戶相結合的方式交納，在形式上更多地體現了“強制儲蓄”的意義，且由于覆蓋面偏窄，社會保障功能比較薄弱。因此，應該在完善現行社會保障制度的基礎上，盡快將社會保險“費改稅”，并將其收入納入地方稅務部門征收范圍，不但可以增強社會保險費繳納的自覺性和權威性，確保資金籌集的數量，同時，可利用現有稅務部門的組織機構、物質資源和人力資源進行征管，還可以發揮地方稅務部門在征管經驗、人員素質等方面的優勢，大大提高社會保障資金的籌集效率。對縮小貧富差別，實現個人收入分配公平也具有重要的意義。（3）全面調整開征物業稅。物業稅即房地產保有稅，屬于財產稅。物業稅相當于房地產稅，是以不動產為課稅對象的在不動產保有環節課征的一種稅。作為調節貧富差距的手段，物業稅通過制定不同稅率，對居住豪宅或擁有多套住房者課以重稅，對一般居住者確定一定條件的免征額從而減少征稅，對特別貧窮家庭居住劣房者實行免稅政策，可以有效調節收入差距，維護社會穩定。

中國目前在上海、重慶等地試點的非真正意義上的物業稅，由于條件不配套，影響了收入分配調節作用的發揮。應改革現有的城市房地產稅、房產稅、城市土地使用稅和土地增值稅，取消相應的有關收費，實現簡并稅種，構建統一的房地產稅制，將是今后地方稅務工作的重點。這也是做好物業稅征收的基礎工作。同時，要完善地方獨立稅制。由于目前土地批租的弊端，使得地方政府為了擴大土地批租量，獲得短期高額收益，往往突擊加大基礎建設力度，越權減免稅收，吸引外商或者民間投資。這種行為，短期來看可以造成當地經濟虛假繁榮，但從長期來看則是巨大浪費，經濟資源無法得到合理配置。

參考文獻：

[1] 魏小文.完善中國現行環境保護稅收體系的基本構想[J].世紀橋，2005，(3).

[2] 魏小文.收入分配不公的稅收思考[J].西藏民族學院學報:哲學社會科學版，2011，(6).[責任編輯 吳高君]