國內外食品安全監管體系對比分析與建議

摘 要：食品安全事件頻發暴露中國食品安全監管的缺陷，引發國人的廣泛關注。從食品安全監管機構、法律法規及標準、監管模式以及檢測監督與預警體系這四個方面對國內外食品安全監管體系進行對比分析，找出中國食品安全監管存在的問題，并給出建設中國食品安全監管體系的建議。

關鍵詞:食品安全監管；對比分析；建議

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）16-0097-02

近年來，中國食品安全事件頻發，既有本土企業出現的食品安全事件，如三鹿奶粉事件、蒙牛強致癌物質事件、雙匯的瘦肉精事件等，也有國外企業出現的食品安全事件，如家樂福出售過期板鴨事件、麥當勞出售過期食品事件。食品安全問題已成為人們廣泛關注的話題，食品安全監管被推上風口浪尖上，成為一個飽受爭議的話題。中國的食品安全監管到底存在著哪些問題呢？本文通過中外食品安全監管體系的對比分析，找出中國食品安全監管存在的問題，并給出建設中國食品安全監管體系的建議。

一、國內外食品安全監管體系對比分析

（一）食品安全監管機構的對比分析

1.國外食品安全監管機構。美國成立了總統食品安全委員會，由其全面協調、統一管理整個國家的食品安全，橫向設立食品和藥品管理局（FDA）、農業部（USDA）、環境保護署（EPA），各負其責，分別負責食品安全監管、檢測防疫和標準制定；縱向設立聯邦、州、地方三級食品安全監管網絡。加拿大由農業部的一個部門負責食品安全監管工作，并負責協調其他部門對食品安全工作進行監管[1]。歐盟為了對其成員國家進行協調管理，成立了歐洲食品安全管理局（EFSA），統一負責歐盟境內所有食品的相關事宜，負責監督整個食品鏈的安全運行，根據科學證據做出食品危機風險評估。各個成員國家也設有相應的管理機構，負責各自國家的食品安全監管工作，如英國成立專門、獨立的食品安全監管機構，全權負責食品安全監管工作。英國保障食品安全的主要管理機構是食品標準局，是監督英國食品安全的獨立機構，負責食品安全質量的總體事務和制定各種標準[1]。德國的食品監督由各州負責，州政府相關部門制定監管方案，由各市縣食品監督官員和獸醫官員負責執行，聯邦消費者保護和食品安全局（bv1）負責協調和指導工作。日本負責食品安全的監管部門主要有日本食品安全委員會、厚生勞動省、農林水產省 [2]。日本食品安全委員會直屬于內閣，全面負責日本的食品安全，并對厚生勞動省和農林水產省進行政策指導與監督。韓國設有食品安全對策委員會負責制定食品安全管理的方針政策、部門間的組織協調以及食品衛生事故的組織處理，農林部、海洋漁業部、衛生、福利和家庭事務部分別負責農畜產品、水產品、進口產品的安全檢查和檢疫[3]。

2.國內食品安全監管機構。中國的食品安全主要由農業、質檢、工商、衛生四個部門負責監管。很多職能部門既是法規標準的制定者，又是執行者，執行與標準存在著不一致的情況。各個部門責任不明確，在執行的過程中相互推諉，而且只負責各自的工作，不能統一協調，食品安全監管存在漏洞。

（二）食品安全監管法律法規及標準的對比分析

1.國外食品安全監管法律法規及標準。美國食品可以說是世界上最安全的，究其原因是美國建立了非常完善的食品安全法律法規及標準[4]。美國早在1906年就出臺了食品與藥品法和聯邦肉類檢驗法，在接下來的一百多年的時間里，不斷修改和完善食品安全相關法律法規。目前，美國關于食品安全的法律法規非常繁多，既有綜合性的條款，也有極詳盡的規定。美國有關食品安全的主要大法包括:聯邦食品、藥物和化妝品法（FFDCA）、聯邦肉類檢驗法（FMIA）、禽肉制品檢驗法（PPIA）、蛋制品檢驗法（EPIA）、食品質量保護法（FQPA）和公共健康服務法（PHSA）等[5]。2010年11月30日，美國參議院通過了《食品安全現代化法案》，這一法律使美國的食品與藥品管理局進一步擁有了更多的權力。2011年1月4日，美國總統奧巴馬簽署了《食品安全現代化法案》，強調食品安全要以預防為主。歐盟也建立了一套比較完善的食品安全法律法規及標準，早在1980年歐盟就頒布實施了《歐盟食品安全衛生制度》；2000年歐盟又頒布了《食品安全白皮書》，要求制定以控制“從農場到餐桌”全過程為基礎的食品安全法規體系，從而將現行各類法規、法律和標準加以體系化。近年來又陸續制定了《通用食品法》、《食品衛生法》等二十多部食品安全方面的法規，形成強大的法律體系。2006年1月頒布實施的《新歐盟食品及飼料安全管理法規》更是涵蓋了“從農場到餐桌”的整個食物供應鏈，實現了從初級原料、生產加工環節、終端上市產品到售后質量反饋的無縫隙銜接，對食品添加劑、動物飼料、植物衛生、食品鏈污染和動物衛生等易發生食品安全問題的薄弱環節進行了重點監督，大大強化了召回制和市場準入資格[5]。除此之外，歐盟各成員國也制定了食品安全監管相關的法律法規，如德國的《食品法》、《食品和日用品管理法》、《HACCP方案》和《指導性政策》構建起食品安全監管的四大法律支柱。與此同時，日本也制定了嚴格的食品安全標準。1947年發布的《食品衛生法》是日本控制食品質量安全與衛生的最重要法典，之后經過十余次的不斷修訂和完善。在《食品衛生法》不斷完善的同時，2003年日本又制定出臺了《食品安全基本法》，形成一套完備的食品安全法律體系。

2.國內食品安全監管法律法規及標準。中國食品安全相關的法律繁多，比較有代表的是《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國產品質量法》，并在不斷進行修改和完善，此外還包括一些法規，如《流通領域食品安全管理辦法》、《進口食品衛生質量管理》、《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》，但是，食品安全法律體系仍不完善，對食品安全所涉及到的種類與國際相差甚遠，需要進一步的完善，力爭更細更全。

（三）食品安全監管模式的對比分析

1.國外食品安全監管模式。國外食品安全監管模式主要分為以下幾種：以美國為代表的國家采用按食品品種劃分進行管理的模式，不同部門負責不同的食品品種，由總統食品安全委員會統一管理、統一協調；以德國為代表的國家采用在聯邦政府指導下各州負責制定和執行食品安全法律法規的模式；以英國為代表的國家采用專門、獨立的食品安全監管機構管理整個國家食品安全的模式。這些模式共同的特征是：強調食品安全監管應該分工明確并統一協調管理；強調食品安全監管應該是“從農場到餐桌”的食品鏈管理；強調食品生產經營商對食品安全負首要責任的原則；強調食品安全監管應該防患于未然。

2.國內食品安全監管模式。中國食品安全監管采用的是各部門分管食品的各個階段的模式，缺乏統領和協調，而且并沒有實現食品的全程安全管理。目前，中國的食品安全監管在很多時候都采用的是事后處理的方式，預防和檢測意識不足。

（四）食品安全檢測監督與預警體系的對比分析

1.國外食品安全檢測監督與預警體系。歐美等發達國家建立了比較完善的食品安全檢查與預警系統，實施的歐盟食品和飼料快速預警系統（Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF），對歐盟市場內和市場外的食品和飼料的安全性進行監控，每周發布一次預警及信息通報 [5]。日本的食品主要依靠進口，因此日本也建立了世界上最完善的食品檢測體系，對進口食品分級進行檢測，并建立了危害分析與關鍵控制點（HACCP）系統。在加拿大，HACCP的理念和方法得到了廣泛的運用[6]。

2.國內食品安全檢測監督與預警體系。目前，國內也有相應的部門對食品進行安全檢測和監督，但與歐美等發達國家和地區相比，中國食品安全檢測檢驗與監管體系透明度相對較低，由此而造成市場信息不對稱和公眾選擇的困難 [7]。缺乏預警體系，而且在出現問題之后能隱瞞就隱瞞，實在瞞不過去了就開始檢討、撤職，進行事后危機公關，很難及時遏制即將出現的食品安全問題。

二、對中國食品安全監管體系的建議

針對以上幾個方面的對比分析，本文對中國食品安全監管體系提出如下幾點建議：

1.設立統一協調管理的監管機構，實行問責制。中國應借鑒美國的食品安全監管機構的設立方式，成立總的食品安全監管機構，對各分管機構統一協調管理。各分管機構職責分明，應相互配合，不能相互推諉，實現從農場到餐桌的全程監管，對于出現的食品安全問題，要追究對應部門的責任，實行問責制。中國還應該借鑒美國按食品品種劃分監管的經驗，逐步向這個方向過渡，實現更精細化的監管。

2.制定完善的食品安全監管法律法規及標準。中國應對現有的食品安全監管法律法規及標準進行修改和完善，出臺一系列的以《中華人民共和國食品安全法》為核心的法律體系，制定更詳細、涉及面更廣的食品安全標準，與國際接軌，形成完善的法律法規及標準體系。

3.采用合理的食品安全監管模式。中國應采用提前預防，將食品安全問題扼殺在萌芽狀態，而不是事后處理的食品安全監管模式。加大宣傳食品安全知識，提高廣大人民的食品安全意識。

4.完善預警機制，加大食品安全問題的懲罰力度。建立中國食品安全監管預警機制，借鑒歐盟的預警制度，實行每周一上報的原則，對虛假隱瞞、敷衍了事的行為加大懲罰力度。

5.提高食品檢測監督的透明度。中國應設立各種食品檢測監督平臺，對各種食品的檢測結果公之于眾，加強對食品的監督。

參考文獻：

[1] 張守文.發達國家食品安全監管體制的主要模式及對中國的啟示[J].中國食品學報，2008，(6):1-4.

[2] 孫杭生.日本的食品安全監管體系與制度[J].農業經濟，2006，(6):50-51.

[3] 蔣慧.論中國食品安全監管的癥結和出路[J].法律科學：西北政法大學學報，2011，(6):154-162.

[4] 美國衛生部.加強食品供應安全[N].國際商報，2003-10-15(11-12).

[5] 李先國.發達國家食品安全監管體系及其啟示[J].財貿經濟，2011，(7):91-96.

[6] 王兆華，雷家驌.主要發達國家食品安全監管體系研究[J].中國軟科學，2004，(7):19-24.

[7] 周艷瓊.中國食品安全標準存在的問題及標準化工作新進展[J].杭州食品科技，2006，(2):9.[責任編輯 陳麗敏]