行政改革的文化視角

摘要：行政文化是指行政人員在行政活動中所形成的一種共同的精神價值取向，主要由行政心理、行政道德、行政思想、行政觀念、行政價值觀等構成。它的功能在于指導人們的行政行為，不僅具體的行政行為要受到行政文化的影響，而且行政體制改革作為一種特定的行政行為，同樣也要受到行政文化的影響。為此，需要通過文化創新來推動行政改革，以催動行政主體的成熟與行政管理現代化的發展。

關鍵詞：行政文化；行政改革；行政主體

中圖分類號：D035；G112 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０12）03－０0141－０4

一、對行政文化概念的理解

行政文化這一概念，大致是在上世紀80年代末始見于我國行政學研究文獻之中，隨后一直是行政學界關注和研究的重要課題。關于行政文化的內涵，國內行政學界主要有三種觀點：一是廣義的行政文化。即把行政文化概括為：行政文化=行政物質文化+行政制度文化+行政精神文化。如，“行政文化是由國家行政組織的物質設施、組織制度和行政組織及人員所應共同具有的思想、價值觀念、應共同遵守的行為準則、生活方式等所整合的文化模式，它是文化在國家行政管理活動中表現出來的一種特殊模式，是行政物質文化、行政規范文化和行政意識文化有機結合的整體。”① 二是中義的行政文化。即把行政文化概括為：行政文化=行政制度文化+行政意識（精神、觀念）。例如，“所謂行政文化，一般指行政活動過程中，影響甚至決定行政參與者行為的一系列行政思想、行政意識、行政理念、行政心理、行政習慣、行政規則等，這些文化要素……形成為特定的行政體制文化、行政決策文化、行政法治文化、行政道德文化等等。”② 三是狹義的行政文化。即把行政文化概括為：行政文化=行政意識。例如，“行政文化是政治活動中的一種主觀意識領域，……包括了人們對行政活動的態度、信仰、情感或價值，具體地說，包括著行政意識、政治意識、民族氣質、行政心理、行政思想、行政原則、行政理想、行政觀念等各個方面。”③ 難得的是，有的學者從主觀精神方面界定行政文化時，不但指出了行政文化的精神內核，還列出了行政文化的外在表現。如臺灣學者張金鑒認為：“行政文化是政府官吏和公務人員所應共同信守的行為模式、生活方式、人群關系及價值觀念。”④ 這個表述被不少大陸學者采用。

至于行政文化的外延，撇開廣義、中義行政文化涵義所轄的物質文化、制度文化內容不談，僅就行政文化的精神內容來看，學者們的觀點和看法也不盡相同。例如，有人將行政文化具體化為“行政意識、政治意識、民族氣質、行政心理、行政思想、行政原則、行政理想、行政觀念等”⑤；有人認為行政文化的外延應是“行政態度、行政道德、行政思想、行政價值觀”⑥；還有人將行政信念、行政哲學也視為行政文化的結構要素⑦。

上述觀點雖從不同的角度對行政文化概念作了可貴的探索，但也存在一些問題，需要在理論上加以澄清：（1）行政文化是有確定的主體的。從政府學的角度來理解，行政文化的主體是政府機關公職人員這個群體，工人、農民等社會階層雖是社會文化的主體，但不是行政文化的主體，兩者不能混淆。（2）精神或觀念是文化的本質，而人則是精神或觀念的載體，因而行政文化概念中的人既與物質范疇不同又與一般的生命體相區別。其中符號或判斷是這種區別的標尺。正如德國哲學家卡西爾和美國人類學家懷特所言，人與其他動物的本質區別就在于人是符號的動物 ⑧，“工具+符號=文化”⑨。顯然行政文化概念并不包含物質范疇。至于行政制度，包括行政規則、行政組織等在內，雖然都是主觀行政意識的客觀化、物化，但它們畢竟屬于物質范疇，屬于客觀的社會存在，它們的變化發展與非物質的行政意識有著不同的規律。（3）不是所有精神層面的東西都屬于行政文化范疇，只有反映行政實踐特征的精神要素才能稱其為行政文化范疇。政治意識、民族氣質雖然對行政文化具有塑造作用，但是并不屬于行政學范疇。而行政哲學雖然也探討行政問題，但作為一門學科，它與行政文化不是一種包容關系，因而也不宜納入行政文化的研究框架。

基于以上論述，筆者認為，行政文化的本質與核心在于一種共同精神價值取向，這種價值取向來源于行政系統內部人員長期的共同生活和實踐。長期的共同生活和實踐使行政人員逐漸形成了對特定問題相對穩定的價值判斷，當這種價值判斷超越了簡單的個體意識而在整個行政體系中得到普遍認同時，行政文化就形成了。如果用一句話來概括，所謂行政文化，就是指行政人員在行政活動中所形成的一種共同的精神價值取向。它屬于狹義的文化范疇，是行政主體行政主觀因素的總稱。它的外延主要有行政心理、行政道德、行政思想、行政觀念、行政價值觀等，這些要素相互交織在一起，推動行政文化結構不斷發展。從學科歸屬來看，行政文化是行政學學科的一個特定的研究領域。

二、行政文化對行政改革的影響

在行政系統中，行政文化與行政改革是兩個層級不同的范疇。行政文化的功能是潛在的，而行政改革則是顯性的。現代行政的發展要求兩者在互動中實現能量交換。行政文化作為一種主觀意識范疇，對行政改革的影響突出表現在三個方面：

1. 行政文化對行政系統及行政改革的總體影響。眾所周知，社會中的每一個成員都是在一定文化環境中成長起來的，他們的一切行為和相互關系都不能獨立于特定的文化環境而存在。行政也不例外，它的運作也是以行政文化為前提的。當行政文化適應行政發展要求時，就會對其產生推動作用，反之，則會阻礙行政系統的運作和發展。行政是人的活動，而每個行政人員身上都具有各種文化因素，因此，任何一個行政體系的結構、運轉程序、決策過程以及行政人員的行為、態度、價值觀，無不打上行政文化的烙印。不了解行政文化的這種功能，就不可能正確把握行政的變革狀態。因此，從總體上考察行政文化的價值功能，對于探尋現代行政發展規律是十分必要的。

2. 行政觀念對行政改革產生影響。改革開放以來，我國行政改革經歷了由單項改革到綜合改革，由局部探索到全面推進的發展過程。隨著行政改革的推進，許多原本潛藏著的問題日益凸顯出來，開始受到關注：一是人情行政嚴重。中國幾千年的家庭、集團觀念的積淀，使得我國現行行政系統內部仍存在著盤根錯節的“裙帶關系”、數目眾多的“小集團組織”。行政系統的改革，必然造成利益分配的變化。于是，有人趁“精簡機構”之機排除異己，或者將已經精簡的人員又以各種名目重新安插到系統中來，以維系自己的關系網絡，維護或擴展其既得利益。二是控制行政觀念根深蒂固。從中國封建專制主義中產生的官僚主義、家長制等現象，使得傳統體制下取得利益的政府官員們不愿“放權”，下級行政人員不敢“接權”，職責分明、各行其是、各負其責的行政改革目標成為難以實現的空中樓閣。三是管制行政難以終止。官本位觀念的流毒使得許多政府行政人員至今不能擺正角色，始終以一種居高臨下的姿態從事行政工作，這與行政管理現代化的發展趨勢是格格不入的。上述問題的出現與中國傳統文化中的舊觀念緊密相關，如果不從文化入手解決問題，行政體制改革的目標是難以實現的。

3. 行政文化通過行政主體與組織對行政改革產生影響。行政改革的目的是增強國家行政機關的活力，更好地履行國家對社會的管理職責，以維護政治統治、推動社會發展。它既包括對行政人員的調整，也包括對整個行政系統的調整。而行政文化正憑借其特有的功能，從人員和系統兩方面影響和制約著行政改革。一方面，它對行政人員的個性、思維方式和行為都有影響和制約。“專制型的行政文化往往造就行政人員的單向性思維，民主型的行政文化往往能造就多向性思維；集權型的行政文化容易造就行政人員的守成思想，分權型的行政文化有助于行政人員形成開拓性思維；東方的行政文化使行政人員推崇形象思維，西方的行政文化則注重抽象思維。”⑩ 行政人員的個性和思維方式上的特點對其行政行為及整個行政體制都會產生影響。另一方面，在不同行政文化的影響下，行政組織會形成不同的結構模式。一個行政組織內，行政人員不同的行政價值觀、行政主體意識、行政思想及行政傳統都會造就不同的行政組織結構。以我國為例，在專制主義的長期影響下，我國一度形成了以追求權力為中心的價值觀，并建立了與之對應的直線式的組織結構。在與專制主義相應的傳統宗法文化熏染下，行政人員的個性往往受到很大壓抑，個體行政意識極度弱化，自主性也極低，盡管行政組織在形式上相當完備、嚴密，但實際卻是一種封閉的組織結構。此外，行政文化作為一種深層次因素，還左右著行政效率的高低。在一種目標明確、積極進取、精誠團結、民主公開、熱情樂觀的行政文化氛圍下，相應的行政體制必定會機構精干、層次井然、職責分明、權力分配合理，其運行結果也自然是質量好、速度快、投入少的高效行政{11}，反之亦然。

三、行政改革中的文化整合原則

行政改革從本質上來說是對原有體制的一種變革，在這個過程中，行政意識等精神要素是關鍵。如果行政系統固守傳統的思想意識，行政改革是無法進行的。因此，行政改革必須以行政文化的發展為支撐。在轉型期，我國行政文化的發展與建設必須遵循以下原則：

1. 傳統行政文化的吸納和改造原則。歷史的經驗表明，一切形態的文化建設都不可能橫空出世，謀求空中樓閣式的理想化發展。英國首相邱吉爾“寧肯失去一個印度，不肯失去一個莎士比亞”，德國將古典哲學思想作為國家發展的重要戰略資源等等，都說明傳統文化對現代文明的重要性。中國文化源遠流長，利弊并存。企圖對其予以全盤否定，最終只能帶來災難。正確的做法應該是堅持社會主義核心價值體系，強化對傳統文化的反思、改造和再利用，做到古為今用，讓傳統行政文化中的積極因素在新的歷史條件下再次煥發出勃勃生機。{12}

2. 注重民本原則。不可否認，傳統行政文化中包含著民本思想的成分，但這種民本思想與現代民本觀念有著本質的區別。從根本出發點上講，傳統民本思想的邏輯出發點是鞏固統治，從而達到長久的“水能載舟”之效，而不至有“覆舟”之險，這就注定了這種民本思想的局限性，使它只能充當一種專制統治的潤滑劑——甚至遇到暴君當政時，這種潤滑劑的作用也要大打折扣，以至君主對民眾進行隨意的生殺予奪，沒有制約。而現代民主觀念從根本上是講民眾掌握政治權力的賦予權，特別是社會主義民主，更是強調人民當家作主。從具體的制度設計上看，傳統行政文化中的民本思想只是一種口號，并無具體的制度相配套。而現代民主則有著方方面面的配套措施，使得民主觀念下的政策措施形成一個嚴密完整的體系，“不因領導人的更替而改變”。因此，傳統行政文化中的民本原則只可適當借鑒，不能簡單地移植。建設現代行政文化，必須將權力屬于人民、工作依靠人民、利益歸屬人民等民本思想深深融入到行政組織和行政人員的意識中去。

3. 德治與法治結合原則。德治與法治孰重孰輕向來是一個備受關注的問題，在學界也一直存有爭議。筆者認為，德治與法治關系問題的核心，不在于對哪種治理方式更重要作出硬性區分，而重在如何協調二者的關系，使其在特定的行政環境下實現有力契合。只注重德而忽視法的作用，必然導致德的力量無以發揮，使道德淪為偽道德。只注意法的威嚴而無視德的教化，則會使法成為難以落實的空框架，因為再好的法也需要人去遵守和執行。明確德治與法治的關系之后，在政策的制訂上就不會作出重此輕彼的選擇，而應該加強配合，真正做到“兩手抓，兩手都要硬”。

4. 外來行政文化的本土化原則。注重外來行政文化的本土化，是行政文化重構的立足點。能否有效地吸收外來文化，是一個國家能否取得迅速進步的重要原因之一。特別是在當前全球化的背景下，更是離不開國家和民族之間文化的有效借鑒。但是全球化下的“趨同潮流”并不排斥本土化，而且必須對民族本土文化給予充分的重視。{13} 否則，盲從外來文化只能導致行政文化的移植缺乏根基，不但不能促進行政文化的有效革新，反而可能演變成一種破壞式的倒退，干擾治理秩序，浪費社會資源。

四、以行政文化發展推動行政改革

1. 營造“自主型行政文化”，推進“自主行政”。以分散性小農經濟為基礎的傳統中國，一方面，將大量的民情庶務委托給鄉紳自治，所謂“王權不下縣”，另一方面，將一國的興衰榮辱寄托于統治者個人德行，所謂“唯有德者宜在高位”，從而視“行政”為精英集團的內部事務，極大地排除了普通百姓對行政事務的參與。在行政系統內部也只注重“令行禁止”的大一統意識，而忽略必要的分權制衡機制。這種文化特征導致了傳統中國獨特的“雙軌制秩序”：集權性中央統治與分散性鄉土社會并行不悖。“天下事無大小皆決于上”成了行政權力行使的慣例，事必躬親成了勤政的典范。

西方行政倫理的發展與此迥然有異：政教分離的歷史傳統、多元利益集團并立的社會現實，導致在很早便形成“國王的兩個身體”的理論，即不認為統治者個人能夠作為行政權的正當性基礎，而是強調各納稅階層之間的協商與妥協，以中立的、自主的行政程序貫徹最終的主權者命令。韋伯（Max Weber）指出，正是這種形式化的中立程序，產生了西方獨有的理性化行政官僚體系。在這個體系的運作中，強調的是權力與責任的對等和清楚明晰，而貶低個人權威的作用，反過來鼓勵了各負其責與整體協作的相得益彰。傳統中國的行政文化與此恰成對照：較強的家庭觀念及團體意識，培養了為顧全大局而壓抑個性的傾向，無法形成責任明晰的規則意識，而在上級權威的籠罩之下，采取陽逢陰違、消極怠工的策略，曲折地展現個體的力量。

隨著社會的進步與發展，公民以及社會開始承認并尊重個體獨立的價值。相應地，行政人員的行政價值觀念也有了較大轉變，行政改革中也出現了以自主行政取代控制行政的趨勢。自主行政作為一種新型的行政模式，指下級行政部門、行政人員在明確責權的情況下，自主、積極地處理自己職權范圍內的事項，而不是一味地等待上級指示或“唯上級馬首是瞻”，敢于對上級處理明顯不當的事宜提出質疑，能創造性地解決行政活動中的各種問題。盡管社會大環境的變化和時代的變遷為自主行政價值觀的出現創造了條件，但若要使這一觀念成為行政改革的支持力量，則需要將它完善化、系統化，提升到自主型行政文化的高度，因而需要行政文化由服從型行政文化向自主型行政文化過渡，這對于行政文化的轉型及自主行政的推進是至關重要的。

2. 營造“契約型行政文化”，推進“制度行政”。傳統中國文化中形成的團體意識，并非一種外力強加的束縛，相反是個體安身立命的基礎。它的核心是將人的存在價值定位于綱常倫理的網絡中，將個體看成集體的一部分。為了維護團體利益同時也是為了滿足自身歸屬感和安全感的需要，有人便將行政行為演化為平衡人際關系、維護小集團利益的工具。由此導致“裙帶關系”、“任人唯親”盛行，人情行政隨處可見。行政系統不是朝著有利于整個政府目標的方向發展，而是恰恰相反。因此，行政改革的目標之一就是破除人情行政，樹立制度行政，即以統一、嚴明的制度作為行政活動開展的唯一尺度。要真正做到責任清晰、運行有序，需要以契約型行政文化作為其支撐，以觀念的轉變推動、鞏固制度的實現。契約是法律的延伸，建立在法律基礎之上的自愿協作，是現代社會的核心文化理念。人情行政所強調的是人與人的關系，盡管良好的人際關系可能促進效率提高、彌補系統缺陷，但由于缺乏保障這種關系良性運作的機制，因而極易淪為滿足私欲的借口。而在契約型行政文化中，行政人員與其上司、同事及其人際關系網中任何一人的關系將被人與規則的關系所替代，從而行政人員與行政組織、政府間形成一種契約關系。這種現代契約關系使每一位行政人員都站在了平等的出發點上為政府效力，不論職位高低、工作年限長短都能夠有平等的人格和盡職機會，評價工作績效的標準不在于人情和關系，而在于制度本身。因此，通過契約型行政文化的營造，有助于推動和鞏固制度行政的變革。

3. 營造“服務型行政文化”，推進“服務行政”。傳統中國的行政系統，是一種不同于“控民行政”和“放任行政”的奇特類型：行政規章局限于對官員的管理，而刑法體系的異常發達則說明其嚴格維護君權神圣的基本功能；同時，戶婚田土由鄉土自理的規定，又放任了一大片自由生長的社會空間。在計劃經濟的體制背景下，行政管理成為行政管制，控制力度遠甚于傳統中國。管制型行政以官僚、政府、權力或計劃為本位，是一種自上而下的治民體系，政府行政管理的目的是把紛繁復雜的多變社會納入預定的計劃框架體系，使社會呈機械式的有序狀態。整個體系從時間上、空間上嚴格限定一切社會組織、企業乃至公民個人的行為路線和行為傾向，不僅束縛了人們的手腳，剝奪了社會、企業和公民的自由選擇權利和機會，而且浪費了許多的人力、物力在大量瑣碎的事務上，在文化上體現的是指揮型行政文化的指導。

改革開放后，中國社會發生了根本性變化，利益源泉由單一的公有體制轉變為多元并存的格局。利益源泉的多元化和社會及政府行政控制的弱化，使公民個體的行為自由度大大增加。為了謀求自我發展的空間，人們往往會根據市場和社會的需要進行自我設計、自我選擇，以往政府的那種強勢控制已變得越來越不可能。公民的這種獨立意識的增強，說明管制行政已經失去了它所依存的社會文化根基。此外，隨著中國加入WTO以及經濟全球化的深刻影響，中國政府需要更為頻繁地處理國際性事務，以面向世界的姿態來進行管理。所以，從管制行政到服務行政的改革勢在必行。但是，這一改革目標絕不是以強制性措施可以實現的，而必須以文化發展來推進改革進程，以服務型行政文化取代官本位的管制型文化，通過增強行政人員的公仆意識，實現服務行政的目標。

4. 營造“效率型行政文化”，推進“效率行政”。效率型行政文化是行政機關及行政人員對效率的一種價值認同。效率，是衡量行政文化的重要標準。在計劃經濟體制下，中國機關文化的通病是松散低效。目前中國社會的發展，對這種文化現象提出了有力的挑戰。尤其是改革開放和市場經濟，揭去了行政文化的神秘面紗，徹底暴露了舊行政文化的各種弊端。在市場與國際化的沖擊中，縮減編制、提高效率、增強服務，已成為人們對政府的急迫要求。{14} 目前，機關中出現的合署辦公、現場接訪等工作方式等，都是在全局變化未及實施之際的應急辦法，它作為一種新的文化現象，只是部分地滿足了提高效能和效率的要求。問題的關鍵還是在于如何使效能、效率與效益成為中國行政文化的根本原則，滲入經過變革的新的體制、法規和行政主體之中。為此，當下的體制變革應在以下三個方面形成價值認同和共識：一是科學地界定各級政府及政府各部門的職權范圍。明確的職責范圍和清晰的權力邊界是保證政府及政府部門正常運行的前提。職責不明、權限不清，是造成體制摩擦的重要原因，也是影響政府效率的重要原因。因此，必須通過職權界定，為建立高效率的政府體制打下基礎。二是改革行政審批制度。行政審批，即“行政許可”。它是當今世界各國普遍采用的一種行政管理方式。但是，在大多數國家，它只是一種輔助方式，使用范圍較小，針對性很強。而在我國，它卻成了無所不包的政府主要管理方式，不僅阻礙了經濟發展，而且成為行政“黑箱”操作和可能導致腐敗的一個源頭。不解決這些問題，中國政府難以與國際接軌，也直接影響自身的形象。三是完善政府績效考核機制，從根本上改變行政機關及行政人員干好干壞一個樣的積弊，以激發政府系統的內在活力。由此可見，以效率型行政文化推進效率行政，已成為當代中國行政改革的一個必然趨勢。

注釋：

① 張險峰：《試論行政文化》，《理論與改革》1990年第5期。

② 蔣云根：《略論中國行政文化創新》，《上海行政學院學報》2001年第1期。

③⑤ 王滬寧：《行政生態分析》，復旦大學出版社1989年版，第105、105頁。

④ 張金鑒：《行政學新論》，臺北三民書局1982年版，第292頁。

⑥ 呂元禮：《行政文化概念淺析》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》1996年第2期。

⑦ 李善岳：《行政文化——行政管理之魂》，《特區理論與實踐》1998年第2期。

⑧ ［德］恩斯特·卡西爾：《人論》，甘陽譯，上海譯文出版社2004年版，第34頁。

⑨ ［美］L·A·懷特：《文化的科學》，沈原等譯，山東人民出版社1988年版，第39頁。

⑩{11} 賀青：《以行政文化發展推動行政改革深入》，《貴州大學學報（社會科學版）》2003年第2期。

{12} 毛壽龍：《西方政府的治道變革》，中國人民大學出版社1998年版，第46頁。

{13} 陳麗琴：《略論行政文化重塑的原因與途徑》，《決策探索》2003年第1期。

{14} 戴小明：《法治：行政體制改革的基本路徑與制度保障——〈論行政體制改革與行政法治〉述評》，《社會主義研究》2010年第3期。

作者簡介：莫吉武，男，1956年生，湖北監利人，廣州市社會科學院政法所研究員，廣東廣州，510410。

（責任編輯 劉龍伏）