農地市場完善與農民土地權益保護

摘要：目前，我國城鄉統籌發展中農地市場不完善等問題損害了農民土地權益。為此應健全農地市場制度與機制，如完善農地法律制度，確立市場交易規則；健全政府規制機制，嚴格市場監督、規范仲裁；建立土地合作組織，鼓勵合作組織市場運作；扶持農地市場中介，逐步完備農地融資市場；提高人力資本水平，完善城鄉統一社保體系等。惟其這樣才能有效保護農民土地權益，順利推進城鄉統籌發展。

關鍵詞：城鄉統籌發展； 農地市場健全；土地權益保護

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A

近年來在推進城鄉統籌發展中出現了許多損害農民土地權益現象，如2011年全國共查處和糾正土地流轉、土地整治等中損害農民土地權益問題1.4 萬件，查處違法違規強制征地拆遷問題1 480 個[1]，農地市場不完善是構成農民土地權益損害的重要原因。目前，以市場化為基礎的農地制度改革是世界各國農地制度改革的主要方向，推進農地市場化運作有利于強化和擴大農民土地相關權利，增加農民土地收益。因此，進一步探討完善農地市場制度與機制，對保護好農民土地權益，推進城鄉統籌和諧發展具有重要的理論與現實意義。

一、農地市場不完善對農民土地權益的損害

我國農村土地市場由兩部分構成：一是農地使用權承包、流轉市場，可分為一級和二級市場。一級市場就是村委會依法將集體土地使用權發包或出租農戶和其他農業生產主體的市場；二級市場就是土地使用者依法再將土地使用權轉讓或轉租給第三者的市場。二是農地所有權征用征收和使用權交易市場。當前農村土地市場還處于起步階段，發展很不成熟。中共十七屆三中全會提出要逐步實現集體建設用地與國有土地同地、同權、同價，逐步完善農地使用權和所有權交易市場。因此，急需進一步完善農地市場，增強農地流轉和征用市場化程度。

當前，我國農地市場不完善的主要表現有三個方面。首先，市場主體不明確，市場要素不完備。市場主體是具有獨立、明確的產權權益，可從事市場交易活動的法人或自然人。市場經濟中必有明確的市場主體，產權主體無疑是主要的市場主體。我國法律規定農村土地為農民集體所有，但農民或農民集體在市場經濟運行中沒有成為明確的市場主體，主導權常被村干部、地方政府和開發者控制。農地市場運行中需要資金、技術、信息、人才和人力、保險等市場要素，但農民既資金不足，又缺乏農地市場運作的專業技術和土地開發、價值估算、股權證券設計、風險規避等專業人才，導致了農地市場發展不足和不規范。其次，市場信息不對稱，市場價格常失真。充分的信息是促進市場實現帕累托最優的條件。農地供給者對于農地市場政策、市場需求、市場價格等信息還主要靠熟人獲得，信息量有限，從而對農地理性供給不足；對農地需求者也存在如農地供給意愿、供給區位、市場價格等信息不足問題。由于地方政府常疏于農地價格的評估、監督和相關信息發布，村干部有自利打算，開發者常理性隱瞞一些信息，致使農地供需信息不暢，農民相對于其他主體存在嚴重的信息不對稱，農民很難決策農地市場行為；農地市場交易中價格常通過村干部、地方政府和開發者粗略的協商來主導，缺乏市場信息的判斷，導致農地價格失真。再次，交易平臺不完備，市場競爭不充分。目前，廣大農村農地交易還沒有相對固定的交易場所，導致市場交易信息零亂，市場供求信息失真，加大了交易成本和農地市場交易的機會主義，農地市場交易平臺缺乏成為農地市場完善的重要瓶頸。另外，充分的市場競爭是保障資源配置效率關鍵，由于農地市場不缺乏競爭機制，開發者常通過尋租獲得低價土地供給，導致資源配置效率不足和浪費。

農地市場不完善極易導致農民土地權益受到損害。首先，農地流轉市場不足和不規范對農民權益的損害。許多農村農地流轉規模小、水平低，還僅停留在通過個人口頭約定，向親朋好友短期轉租農地，不僅價格低，收益也不穩定。許多地方政府主導農地市場規模流轉，導致市場不規范，存在價格偏低、強制流轉現象。一些開發者在流轉土地上進行了非農經營，獲得了較高收益，但農民沒有獲得土地使用性質改變后增加利益的分享。現實中還存在一些開發者對農民集體建設用地進行虛假開發，然后將集體建設用地抵押給銀行，套取資金的現象，使集體和農民的土地利益受到損害；同時在還存在違規“合村并地”流轉，以租代征等問題，嚴重損害了農民農地利益。其次，農地征用交易不規范，損害農民土地權益。在推進城鄉統籌發展中，政府需要土地和大量資金，于是大量低價征用農地。土地一頭連著財政，一頭連著金融，很多地方政府以征用的土地是為抵押從銀行貸款融資獲得大量發展資金；或農地征用后以高價出讓給商業開發者，獲得大量土地出讓金。據統計， 2009 年全國土地出讓金達到“1.59 萬億元，2010年2.7 萬億元，同比增加70.4%。土地出讓金已占一些地方財政收入的45%、占預算外收入的70%以上，而城市基礎設施投資70%到80%靠土地抵押融資” [2]。其中一些政府官員和村干部出于自利動機也積極參與和推動農地不合理流轉，從而導致農地過度征用，以至于出現地方政府以地生財，一些開發者坐地生財的現象，嚴重損害了農民土地權益。

二、完善農地市場的制約因素

（一）農地產權制度不完善，管理制度不健全

完善的農地產權制度是農地市場完善的前提保障。完整的農地產權包括了農地的所有權、使用權、處置權、收益權等，明確的所有權是其它權能實現的基礎與保障。我國法律規定農地為農民集體所有，由農村集體經濟組織或村委會管理。但集體是一個抽象的集合群體，沒有嚴格意義上的法人資格，不能受到法律保障。一個村常有較多集體經濟組織，由那一個作為集體農地所有權代表不明確，而且還有很多農村實際沒有明確的經濟組織。村委會是村民自治組織，不是集體經濟組織，實際沒有資格充當農地所有權代表。因此，農地所有權主體模糊，其各種權益很難得到有效保障。農民農地使用權也不穩定，常“三年一小調，五年一大調”；農地處置權常被地方政府、村干部和開發者以產業化發展為名左右；同時農民對土地還缺乏一些合理發展權。農地管理制度還不完善，尤其農地流轉和征用等還沒有專門的法律制度，已有的規定散現在其他土地法律之中，不系統、不完整，滋生出農地市場中大量的機會主義，損害了農民土地權益。

（二）政府規制不規范，監督仲裁體系不完善

規制是在市場經濟體制下，政府對經濟主體經濟行為的管理或制約，以矯正和改善市場機制的制度安排。施蒂格勒在其著名的“俘虜理論”中認為政府規制在很多場合并不符合公共利益或改善市場失靈，會出現較多“尋租”可能。我國農地市場存在政府規制的一些缺陷。一是政府對農地管理的“越位”。公權具有“內在的擴張沖動”，在農地市場推進中，政府作為管理者常以農地所有者身份出現，成為了農地市場執行主體，同時扮演著農地供給者和需求者，影響了農地市場的供求機制和價格機制。二是政府對農地管理的“缺位“，政府管理的范圍或力度不夠。如沒有嚴格監督執行國家土地制度，沒有及時促進完善農地制度，對農地科學規劃、價值評估、信息傳遞、生態保護、糧食安全、社會保障推行不足，影響了農地市場機制健全發展。三是政府管理的“錯位”。政府在管理中背離行政規范，常強力介入農地市場運作，謀取不當的政治、經濟利益。村委會是農民集體利益代表，也是地方政府在農村管理的代理機構，村干部自然成為了地方政府在農村權力的代表，村干部很容易介入政府主導的農地市場運作中謀取利益；某些政府官員出于政績和設租分利動機也積極介入農地運作；在農地市場不規范情況下，開發者常通過尋租獲得低價農地，謀取最大化利益。一旦農民利益受損，由與農地交易有利益關聯的地方土地和司法部門作為政府相關聯機構監督土地市場運作，難以在利益糾紛上作出公正裁決。

（三）農地市場運行缺少中介組織機構

農地市場完善需要大量的中介機構解決農地市場運行中的信息、評估、咨詢、培訓和融資等需求，目前農地市場還缺乏提供這些服務的組織和機構，農村融資難在推進城鄉統籌發展中已經是農地有效市場化的瓶頸。目前，商業金融機構多已撤離了農村，農民的資金還通過郵政儲蓄大量進入城市。農村信用社成為農村發展融資主要選擇，但其能提供資金有限，且交易成本高。因此，農地流轉形成適度規模經營，或農地的建設性開發，很難得到金融支持，很難形成深度的農地市場化經營。

（四）農民人力資本不充足，社保體系不全面

推進城鄉統籌發展中，農民要成為農地市場主體，并能有效執行市場行為，應具有相應的市場知識和技術。目前，農民受教育水平相對低、市場化經營的觀念不強、缺乏現代農業經營技術，對資本化經營的政策、途徑和方法了解不多，較低的人力資源水平阻礙了農地市場運作，也影響了農民通過市場獲取更大收益。農地市場化經營中開發者具有一定的風險，農民從土地上解放出來從事非農經濟也具有風險性，目前城鄉統一的就業、就醫、就學、養老、戶籍等制度還不完善，很難為農地市場運作提供安全網。中央提出2020年建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，但農民的保障還主要靠土地。《物權法》第42 條規定征收集體所有的土地，除其它費用外，應“安排被征地農民的社會保障費”，但現實中農地被征用后相應社會保障很難得到落實。而農民離開土地進入城鎮從事非農產業，又很難解決戶籍問題，無權享有城鎮居民同等權益，難以融入到城鎮發展中，影響城鄉統籌和諧發展。

三、完善農地市場制度與機制

（一）完善農地法律制度，確立市場交易規則

其一，以賦予農民明確、完整、永久的土地物權為立法主旨，完善農地產權法律制度，其中完善農地所有權主體是關鍵。集體范圍越大，組織、協調、監管的成本就越大，越容易形成“公共領域”。因此，應縮小農民土地所有權的“集體”規模，如將農民土地所有權界定在村民小組上。我國《農民專業合作社法》規定了農民專業合作組織是具有法人資格的主體，可試行建立村民小組土地合作社，通過依法注冊登記獲得法人資格，通過選舉讓一名理事長為法人代表，通過成員大會共同討論決定土地的重大問題。同時還應積極探索賦予農民土地的發展權，從而全面保障農民土地權益。

其二，要完善農地流轉和征用制度。一是制定《農地流轉法》。農地流的法律制度要在保護農地權益上體現合理、公平。界定不同種類農地流轉規則，明確利益相關者權益，流轉價格要體現土地的用途級差和區位級差，規定流轉合同為三年左右，保障農民在農地升值中的利益獲取；應積極推行在實踐中已較成熟的農地承包租賃、農地股份合作、農地使用權拍賣等農地市場流轉方式。同時要大膽探索土地信托、土地銀行、土地使用權證券化等農地市場化流轉方式，推進農地資本化發展。農地流轉中還應考慮農民的就業和社保。二是應制定《農地征用法》。嚴格界定土地征用的范圍和程序，建立合理的征地補償和利益分享機制，補償金應接近市場價格，至少要讓農民的生活水平不低于征用前。要嚴格農地用途，非農業用途的商業性征用應采用征購制度，即政府以市場價格進行征地獲得土地所有權，再把使用權出讓給開發者。農村建設用地應通過招、拍、掛等方式直接進行使用權市場交易，所有權仍然保留為集體所有。土地征用后農村集體應該形成農地收益合理分配機制。農民土地使用權收益應直接納入農民個人賬戶，所有權征收收益歸集體所有，其余資金用于集體經濟發展、公共事務和農村社會保障支出。土地征用還要充分保障農民居住、就業和社會保障權益。

其三，近年來，在城鄉建設用地增減掛鉤試點中出現了大量農地整理、合村并地來流轉農地等變相征用農民土地的情況。因此，應制定《土地整理和規劃法》，在尊重農民意愿的基礎上采取行政、經濟、法律和技術手段，對土地利用狀況進行規劃整理，嚴格保障農民土地權益”。

其四，統籌城鄉發展要減少農民數量，而承包地是農民難以脫離農村的臍帶。2012年2月《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》規定對于農民落戶城鎮，不得強制或變相強制收回承包地和宅基地。因此，法律應明確規定在承包期內，農民具有農地流轉和征用等相關權益。農民落戶城鎮都具保留土地的意愿，也可讓落戶城鎮的農民將自己的承包地相關面積、位置、轉讓價格信息交集體經濟組織備案，辦理轉讓登記，把土地使用權出售給愿意使用者，購得土地承包經營權者經營一定時期后可繼續出售。這樣土地既保留了集體所有和農地性質，農民又可變現土地使用權收益，將其作為轉移后從事非農行業發展的資本，保障了農民土地權益，也推進了城鄉統籌發展。

（二）健全市場規制，嚴格監督與仲裁

在市場化的農地流轉和征用中，政府工作重點應著力于完善農地制度，加強農地確權登記，明確市場規則，科學規劃農地，加強土地用途管制，確保糧食安全，嚴格市場監督、評估、仲裁，保護農地權益等問題上。政府要退出直接介入農地的市場運作來獲取利益，通過致力于地方城鄉經濟發展獲得稅收來增加財政收入；同時也可通過開征土地稅、流轉稅、物業稅、發行地方債券等減少對土地財政的依賴。應將嚴格保護耕地資源、維護農地市場秩序、保護農民土地權益等作為官員政績考核重要指標，同時加大政府官員在農地市場中的違紀違法行為的處罰力度。應通過法律方式界定村委會公共事務管理的具體職責，農地經營可由農民土地合作社來負責；同時應該進一步明確村干部職責，嚴格黨政分開，政企分開。要加強村干部任期和離任等方面的專項審計力度，堅決制止損害農民土地權益行為。農民成為了農地產權主體，完善了土地流轉和征用等制度后，政府就不再是農地市場運作的執行者，而是監督者，相關土地和司法機構就會嚴格農地流轉、征用審批制度，并對土地流轉、征用過程和后期的評估驗收嚴格把關，以法律的程序處罰違規流轉和征用行為，并實施撤銷違規行為的補救措施；同時強化國土部對地方國土部門的垂直領導，成立相對獨立土地法庭，強化農地監督和仲裁。通過政府嚴格規制，確保農民為市場主體，從而使土地供求、價格和競爭機制運行暢通，協調好農地市場相關者利益，尤其確保農民市場主體利益，維護好農民土地權益。

（三）建立土地合作組織，鼓勵其市場運作

農地市場化運作中，作為農地產權主體的農民不僅要獲得農地交易應得的利益，農民還應該成立自己的合作組織，積極參與農地市場化開發，獲得最大化收益。因此，應建立健全農民土地合作社，讓其作為農民土地所有權代表，有效進行農民土地管理和經營。土地合作社對土地進行科學規劃整理，盡量推行股份制方式進行土地流轉，進行有特色的現代農業開發，形成種養規模經營。要盡可能地讓村小組的其它的專業合作經濟組織來經營，也可通過龍頭企業+協會（專業合作社）+基地+農戶的模式，帶動“一村一品”、“一鄉一業”產業格局。通過農地流轉，農民可獲得土地租金收入、參與規模經營的勞動收入、合作組織經營利潤分紅，還可獲得相關社會保險等。土地合作社應理性參與當前一些地方推行的土地增減掛鉤試點下的土地整理、合村并地運作，確保農民應有的土地權益。在條件允許的地方，土地合作社應協助相關部門推動土地向開發者集中，非農產業主要向園區集中，農民向城鎮集中，積極推進城鄉統籌發展。農地征用后，土地合作社應探索將農地使用權入股獲得長期收益保障：一是以征地補償安置費用入股，二是以經批準的建設用地土地使用權作價入股，從而形成“土地入股分紅”模式。此外，土地合作社還應協同相關組織和機構，完善農民社保體系，培訓農民產業技術，有效轉移剩余勞動力；積極聚合農民土地市場利益要求，以組織化合力的方式規范有序進行利益訴求，獲得公平裁決，有效保障農民土地權益。

（四）扶持農地市場中介，完備農地融資市場

建立農地市場運作的交易平臺與完備評估、信息、保險、融資等市場要素是完善農地市場、維護農民土地權益的重要保障。一是建立土地評估機構，合理評估農地價值。評估要慮農地的生產價值和就業、生存保障和社會福利等社會價值，還應考慮土地的預期價值，在農地價值評估基礎上形成合理市場價格，公平交易。二是建立土地經營公司。農村農地市場供求信息分布零散，傳遞設施和手段滯后，為此，應搭建一個交易平臺，加快信息傳遞速度和數量，降低信息成本、減少逆向選擇和道德風險。土地經營公司可成為農地招標，掛牌或拍賣交易場所。農地可在價值評估基礎上，集中放到交易中心招、拍、掛流轉或交易。開發者要進行產業化發展可到交易中心獲得土地，不再花費較多成本尋找土地，尋求政府批租。農地開發者也可把將土地需要信息掛在交易中心，讓有意愿進行農地流轉或交易農民有效土地供給。土地流轉要在相關部門的監督審批下進行，并簽訂書面流轉合同。當然，土地經營公司也可經營農地流轉開發后經營權的轉讓，進行農產品交易或期貨交易等業務。三是建立農地市場政策咨詢、農地規劃、市場策劃、人員培訓等組織，促進農地市場科學發展。資金缺乏是農地市場推進的重要瓶頸，要積極推進農村“小額貸款”基礎上，適度探索以農村建設用地為抵押的農業產業化資金貸款。建立土地融資公司，解決土地流轉的資金問題。可在條件成熟的地方，推進土地信托、土地銀行、土地證券等資本化運作方式，以多渠道，多方式，加大、加快農地市場融資。農地融資相關信息也可放到土地交易平臺發布，增大農地市場供求相關信息，加快農地交易，推進農地資本運作，完善農地市場，有效增加農民土地收益。

（五）提高人力資本水平，完善農村社保體系

貝克爾認為“所有用于增加人的資源并影響其未來貨幣收入和消費的投資為人力資本投資……，其中主要是教育投資……”[3]。要對農民進行大力教育培訓，宣傳農地市場運作政策和方法，轉變農民發展觀念。土地流轉產業化經營，農民需要新的相關知識與技術，需要對農民進行有針對的培訓。要通過讓農民考察、到專業學校培訓等方式培養一些有技術、有經營管理能力的農地市場化帶頭人，同時要大力培養或引入熟悉市場規劃、農地資本化運作的專業人才。農地流轉和征用后，很多農民將從事非農產業，也應針對農民意愿和需求培訓從事非農就業的意識和技能。農民獲得非農技能后，如仍然在農村就業，可推進農村產業結構調整；到城鎮發展，能實現農村剩余勞動力轉移，推進城鄉統籌協調發展。承包地對農民后代有保障功能，要統籌城鄉教育發展，讓農民子女，尤其是轉移到城鎮農民子女擁有同等的教育權益，讓他們獲得有效的人力資本投資，為繼續的城鄉統籌發展，也為其生存和發展奠定相應的知識和技能基礎。這樣，通過多層次，多途徑地提高農民的人力資本水平，提高農民參與農地市場運作的能力和積極性，讓農民能融入到城鄉統籌發展中，充分分享城鄉統籌發展帶來的成果。

推進城鄉統籌發展中農地市場化的發展，應統籌城鄉就業、居住、就學、就醫、戶籍等制度和城鄉統一的社保體系。首先，就業是主體。要讓農民積極參與農地規模經營中就業，同時通過優惠政策為農民解決就業、創業渠道問題。其次，戶籍是關鍵。應采取靈活的方式解決農民的城鎮戶籍問題，逐步形成城鄉統一的戶籍制度，并保留農民相關土地權益。第三，居住為重點。在土地整理流轉、土地征用后要確保農民的安置，要先安置后開發，確保農民住有所居。第四，社保是核心。應大力推進醫療、生育、養老、傷殘等社會保險制度。同時，開發者應為農民辦理各種保險，可實行政府或企業統籌加農民個人賬戶形式來辦理，使土地成為單純的生產要素。要對處于貧困線以下的低收入者或者遭受災害的生活困難農民積極提供社會救濟。城鄉統一的社保體系將形成終極安全網，減少市場化風險，確保農民基本的生存和發展權益，減少社會震蕩，推進城鄉統籌和諧發展。

參考文獻：

[1] 劉振國.全國糾正查處 1.4 萬件損害農民土地權益問題[N].中國國土資源報，2012—01—07.

[2] 何立勝.我國城鄉二元土地產權特性與農民土地權益的制度保障[J].貴州社會科學，2011（10）.

[3] 加利·S·貝克爾.人力資本[M].北京：北京大學出版社，1987：225.