新時期東北地區農村衛生立法現狀分析

摘 要 通過對近十年來東北地區農村衛生立法文件的收集與整理，在此基礎上對東北地區農村衛生立法現狀進行分析，找出東北地區農村衛生立法存在的問題，針對發現的問題對東北地區衛生立法發展走向提出建議，以期為全國性農村衛生立法建言獻策。

關鍵詞 農村衛生 衛生立法 現狀分析

中圖分類號：R197.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-1533（2012）20-0025-04

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出，要“建立基本醫療衛生制度，提高全民健康水平；堅持預防為主，以農村為重點；加強農村三級衛生服務網絡。”2004年12月31日中共中央國務院發布的《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》中指出：“堅持以農村為重點的衛生工作方針，積極穩妥推進新型農村合作醫療試點和農村醫療救助工作，實施農村醫療衛生基礎設施建設規劃，加快農村醫療衛生人才培養，提高農村醫療服務水平和應對突發公共衛生事件的能力[1]。”可見，農村衛生工作是我國衛生工作的重點。如何最大限度的保障10億農民的生命健康權，體現以農村為重點的衛生工作方針，是農村衛生立法需要認真面對和亟待解決的問題。筆者試圖通過對東北地區農村衛生立法狀況的分析，找出東北地區衛生立法狀況存在的問題，針對已經存在的問題提出關于立法走向的建議，以期對全國農村衛生立法工作的發展有所助益。

1 新時期東北地區農村衛生立法的現狀

1.1 農村衛生的立法情況

自2002年至今，東北地區關于農村衛生工作的地方法規、規章黑龍江省有8部，吉林省有10部，遼寧省有15部[2]。其中，黑龍江省主要從農村衛生基礎設施項目建設、農村衛生工作要點、衛生工作人員培訓、農村醫療機構預防和控制醫院感染工作等方面進行規制。吉林省主要從衛生改革與發展、貫徹落實中共中央關于進一步加強農村衛生工作的決定、表彰農村衛生工作先進單位及個人、規范農村醫療市場和醫療行為等方面進行立法規制。遼寧省主要從農村衛生人員培訓、農村衛生適宜技術推廣示范研究、農村醫療救助等方面進行規制。由此可見，東北地區對農村衛生工作規制的重點主要在于農村衛生基礎設施建設、農村衛生人員培訓及表彰、醫療救助、落實上級文件、完善衛生工作要點、預防與控制疾病、規范醫療市場和醫療行為。

1.2 新型農村合作醫療的立法情況

自2002年至今，關于東北地區新型農村合作醫療（以下簡稱新農合）方面的地方法規規章黑龍江省共8部，吉林省共23部，遼寧省共32部[2]。其中，黑龍江省對新農合的規制主要體現在杜爾伯特蒙古自治縣的政府規章，共7部，主要涉及新農合保險報銷等方面問題的規制。2011年3月28日實施的《哈爾濱市新型農村合作醫療管理辦法》，主要是對新農合總體運行進行規范。吉林省主要以政府通知、政府意見等規章的形式進行規制，內容涉及新農合醫療管理、新農合補償方案、完善新農合制度等方面。遼寧省主要從新農合試點運行等方面進行規制。可見，黑龍江省規定的關于新農合的問題較為具體、有針對性，但相應規范數量制定較少；吉林省規定的較為全面，但相對較為籠統；遼寧省規定的數量較多，針對性不明顯。

1.3 鄉村醫生管理的立法情況

自2002年至今，關于東北地區鄉村醫生方面的地方法規規章黑龍江省共5部，吉林省無該方面的規范，遼寧省共12部[2]。其中，黑龍江省主要從鄉村醫生考核辦法、優秀鄉村醫生評選表彰等方面進行規制，遼寧省主要從加強鄉村醫生隊伍建設實施、鄉村醫生考核辦法、表彰優秀鄉村醫生等方面進行規制。可見，立法實踐重視鼓勵鄉村醫生并且在管理鄉村醫生的基礎上，努力提高鄉村醫生隊伍的整體素質。吉林省并無對鄉村醫生方面的地方性法規規章，屬于立法上的缺口，需要完善。鄉村醫生隊伍是保障農村衛生工作落實的關鍵所在。

東北地區農村衛生立法總體來看較為完善與系統，但仍然存在農村缺少基本醫療保障、缺少基本醫療費用、大量存在因病返貧、因病致貧的現象。應當進一步從立法技術及立法范圍的角度進一步完善我國東北地區的農村衛生法規。下文將依據上述分析，找出現階段東北地區衛生立法存在的問題。

2 當前東北地區農村衛生立法存在的問題

2.1 理論立法與實際需要的契合度有待進一步提高

通過走訪調研吉林省周邊地區，發現農村衛生狀況仍然不容樂觀，如鄉村醫生的業務水平較低，取得助理執業醫師的鄉村醫師僅占總數的15.9%，難以滿足農民的就醫需要；村級醫療機構規模小，設備簡陋，藥品種類少，并存在亂收費現象，農民對新農合認識程度仍有待提高等現象在實際中大量存在。吉林省關于農村衛生工作的立法以及新農合的規范中沒有發現針對實際問題的相應解決方法，只是籠統的規定了下級地方政府需要貫徹落實的工作要點等。此外，對于改善醫療環境的規定，只有黑龍江省出臺了關于《投資農村衛生基礎設施項目建設工作的通知》。可見，立法實踐中存在著理論立法與實際需要契合程度較低的現象。

2.2 規范性語言多于描述性語言，增加具體操作層面上的難度

縱觀東北地區各級立法的整體效果，其中多以《通知》、《意見》等文件形式進行操作性指導。從理論層面上分析似乎并無不當，但《通知》、《意見》等規范性文件面向的是廣大農村地區，該類地區經濟相對落后、人員文化水平不高，太過規范的語言對貫徹落實工作勢必是一種阻礙。容易造成上級指導性意見無法貫徹落實的情況發生。因此，規范性語言過多容易造成政策文件貫徹落實有困難的現象。

2.3 立法機構的位階較低，沒有突顯地方對農村衛生工作的重視程度

筆者發現現階段東北地區關于農村衛生立法文件的形式主要以地方政府的規章為主，很少涉及地方法規層面的規范文件。盡管政府規章可以更加高效的解決農村衛生工作中存在的問題，從而有效保障農村衛生事業的發展與完善，但政府規章更多的體現在完成上級部門交辦的任務，并不能有效反映各地對于農村衛生工作的實際需求。而且在效力上，政府規章也不及地方人大常委會制定的地方法規。地方法規的出臺更能反映政府對農村衛生工作的重視程度，體現地方對農村問題保障的自覺性，從而更有利于保障農村居民的健康權益。

2.4 立法調整范圍不夠全面

衛生立法是由國家權力機關按照立法程序制訂或認可并以國家強制力保證實施的各種有關衛生工作規范性文件的總稱。是衛生管理從“人治”走向“法治”的重要步驟，是從部門管理上升到國家管理，從道德規范提高到法律規范的飛躍。依規定的內容不同，應當分為內部規范和外部規范兩部分[3]。其中，內部規范主要涉及在衛生事業管理中，調整衛生機構內部以及相互關系的法規。如2011年《遼寧省人民政府辦公廳轉發省衛生廳關于進一步加強鄉村醫生隊伍建設實施意見的通知》，2007年《吉林省人民政府辦公廳轉發省新型農村合作醫療協調領導小組辦公室進一步完善新型農村合作醫療制度意見的通知》。這類法規對加強醫療衛生機構的建設與管理具有十分重要的作用。外部規范一般都與廣大人民群眾以及企事業單位的生產、經銷等業務有著直接的權利和義務關系，主要是調整國家醫藥衛生機構和其他國家機關、企事業單位以及公民之間的法律關系的法規。但是，東北地區立法規范中并沒有該類外部性的規范，該現象反映了東北地區農村衛生立法的范圍不夠全面。

2.5 缺少原則性規范

分析上文中的各地規范信息可知，其中包含大量的規范性文件表述，卻缺少統領性、原則性的文字表述。筆者認為，立法文件中應體現農村衛生工作中政府職責的原則，國家投入為主的原則，保護農民獲得基本醫療保障權利的原則，社會公共衛生服務優先的原則，堅持預防為主、突出健康教育的原則，國家監督原則等[4]。當然，該種性質的原則需要更高位階的法律將其確立，地方性法規規章并無原則性規范的效力，但是通過立法實踐，找出符合實際需要的原則，待到時機成熟，規定有可能上升到法律層面。就現階段的立法實踐而言，單純的貫徹落實上級的指示、指導，忽視地方立法的狀況，不利于農村衛生法律體系基本框架的構建，很難做到在法律的框架下運行農村衛生工作，不利于法治的實現。因此，缺少原則性立法是東北地區衛生立法存在的又一問題。

3 對東北地區農村衛生立法走向的建議

綜上所述。東北地區衛生立法存在著理論立法與實際需要不甚契合、規范性語言過多、立法機構位階較低、立法調整范圍不夠全面、缺少原則性規范等5方面問題。筆者將針對上述問題，對東北地區衛生立法未來走向提出個人建議若干，具體論述如下。

3.1 立法應做到管理性規范與效力性規范比例相適應

按照最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》（以下簡稱：《合同法解釋（二）》）中管理性規范與效力性規范的概念，所謂管理性規范是指法律及行政法規沒有明確規定違反此類規范將導致合同無效或者不成立，而且違反此類規范后如果使合同繼續有效也并不損害國家或者社會公共利益，而只是損害當事人的利益的規范。該類規范只起到規范管理的作用，并未涉及懲罰等內容，告訴人們應當做什么、怎么做，但并未提及后果。所謂效力性規范，指法律及行政法規明確規定違反了這些禁止性規定將導致合同無效或者合同不成立的規范；或者是法律及行政法規雖然沒有明確規定違反這些禁止性規范后將導致合同無效或者不成立，但是違反了這些禁止性規范后如果使合同繼續有效將損害國家利益和社會公共利益的規范。該類規范涉及行為后果等懲罰性的內容，具有比管理性規范更有約束色彩的一種規范方式。這兩種規范依其自身的屬性可以對衛生立法文件中的規范進行有效分類，在技術層面顯得較為規整。筆者建議，在今后的立法實踐中應當本著管理性規范與效力性規范的比例相適應的原則進行立法，依據農村衛生立法的要求，應當將管理性規范設立的更加明確、具體，效力性規范的內容更具有可操作性。

3.2 依據地方衛生實際狀況和具體特點完善立法

本著具體問題具體分析的理論，筆者認為，應當針對東北地區常見病、多發病，如對慢性阻塞性肺疾病等進行立法規制；對注重培養相關方面的人才，依據當地的醫療水平、經濟發展水平整合資源，采用合并與吸收的方式進行醫療資源的合理配置進行立法規制；對現階段大力推行的新農合制度，加大政府對新農合資金的投入，提高東北地區廣大農村居民的保障水平，解決因病致貧、因病返貧的現象進行立法規制。

相應輔助措施也應當盡快完善，如對農村區域中心醫院、鄉鎮衛生院、村衛生室等基礎設施建設的完善等。只有實際的衛生醫療水平提高了，相應的立法政策才能有效的得到貫徹落實。依據各個農村實際情況的差異，總結各地常見病、特有病種類，制定相關的醫療衛生法規，輔助建立適合當地實際情況的醫療衛生制度。

3.3 找出相應的理論支點，增強立法的說服力

理論支點有助于增強立法的說服力，使廣大農民更加信賴立法，提高法律的接受程度，正如哈貝馬斯理論所示，社會共識是立法基礎，只有具有社會共識、能夠為社會大眾所接受的規范，才可稱之為法律。如：新農合的全面推進乃我國現階段提高農村居民保障水平的重點，但廣大農村居民仍不信任該制度，導致新農合本為惠農政策，但卻出現推行困難的局面。筆者愚見，為改變目前狀況，應試圖從保障廣大農民的根本利益談起，宣傳生命健康權、身體權等民法理論，在普法宣傳的同時將醫療衛生相應的惠農政策進行同步大幅度宣講。同時，在實踐中采取逐漸試點的形式慢慢進行推廣，最終一定會被大眾接受，該項惠民政策也一定會得到廣泛認可。該項措施在實踐過程中，確有因理論抽象而難以使農村居民快速領會的情況發生，但隨著我國經濟的發展，人口素質的普遍提高，該類宣傳一方面幫助農民提高了其自身的人文素質、文化修養，另一方面也擴大了政策的影響力，最后才能落實為文字材料讓大眾普遍接受。

3.4 理論與實際結合，使立法盡量充分滿足實際需要

在已有的規范性文件中，為了解當前農村醫療衛生服務的狀況，國務院發展研究中心農村經濟研究部專家組織了一次較大規模的實地調查，該調查在2003年通過走訪118個村得出了許多有價值的結論[5]。筆者認為，該種實地調查研究的方式對立法活動很有助益，能夠真正反映問題所在。只有發現真正的問題所在，才能對癥下藥，尋求有效解決問題的方法。實地調研法若能應用于立法實踐，將會有效改善理論立法與實際需要脫軌的現象，并滿足立法的實際所需，滿足農民所求的制度規范。使制度滿足實際需要，協助實際運行，從而做到有法可依的法治化局面。

3.5 明確農村立法工作的主要管理主體

地方法規的制定主體是各地方人大及人大常委會。地方規章的制定主體是省、自治區、直轄市人民政府及省、自治區、直轄市人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市、國務院批準的較大的市人民政府。上文中提到的現階段農村衛生立法規范高位階法律規范較少的現象，表明各地方對農村衛生工作的重視程度較低。但并不是說筆者同意將地方人大及常委會作為農村衛生立法工作的主要管理主體。雖然立法的位階越高，越能體現該問題在實踐中是被重視且較為重要的問題，但是，筆者更同意農村立法工作的主要管理主體應為具有立法權限的地方政府的觀念，原因有三：①行政手段具有高效性的特點，政府能在短時間內滿足實際需要，做到正義不遲到。②行政本身蘊含管理之義，將農村衛生立法工作的管理主體確立為政府，彰顯了政府的管理職能。而且，交由具有立法權限的地方政府，亦可見地方對農村衛生工作的重視程度。③在《關于進一步加強農村衛生工作的決定》中明確了各級政府在農村衛生工作中應擔負的職責，強調地方各級政府要把農村衛生事業納入當地經濟和社會發展的總體規劃，抓緊制定具體措施，把加強農村衛生工作的各項任務落到實處，使政府在農村衛生工作中發揮關鍵性作用[6]。因此，地方衛生立法中應當將政府在衛生立法中的角色落實下去，形成規范性文字，使具有立法權限的地方政府在農村衛生管理中合法化。

4 結語

綜上所述，本文首先對近十年來東北地區衛生立法狀況進行了簡要介紹，其次，依據立法現狀總結出立法中存在的問題，如理論立法與實際需要的契合度有待進一步提高、規范性語言過多、立法機構位階需要提高、法律調整范圍應擴大、增加原則性規范等問題。最后，針對現已存在的問題，筆者提出對立法走向的建議，如引入《合同法解釋（二）》中的管理性規范與效力性規范的概念，提出應當管理與約束相適宜，不能一味的只管理不約束，也不能一味的只約束不管理；依據地方具有的自身特點進行立法完善，找出立法相應的理論支點，使規范文字更有說服力；采用實證調研的方法開展立法工作，明確農村立法工作的主要管理主體仍然是政府等方面的內容。上述問題和建議無不說明加快衛生立法工作的必要性[7]。本文通過對東北地區農村衛生立法現狀的分析，找出存在的問題，針對現有問題提出筆者的個人建議，為推動我國農村衛生立法事業發展盡一份綿薄之力。

參考文獻

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（收稿日期：2012-08-10）