淺談淳安旅游業發展中的政府角色定位

摘 要：淳安縣旅游產業歷經二十年大發展，已經成為淳安縣的支柱產業。現階段政府及其旅游主管部門應轉變職能，協調好與市場的合理分工，進行宏觀調控，依法治旅，加強行業管理，充分發揮市場在配置資源方面的基礎性作用，保障旅游產業健康、快速地發展。當前淳安縣的鄉村旅游也面臨著市場需求、交通改善、政策扶持和新農村建設的機遇，同時還具備生態環境優勢、千島湖品牌優勢以及旅游轉型的優勢。如何抓住絕好的發展機遇，發揮淳安獨特的優勢，推進淳安鄉村旅游的快速發展，這是當前擺在淳安政府部門面前的一道亟須解決的課題：一是必須堅持農民主體的原則；二是必須堅持市場主導的原則；三是必須堅持政府主推的原則。

關鍵詞：淳安；旅游業；市場化；政府角色定位

中圖分類號：F592.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）24-0153-04

淳安旅游業發展初期，像許多縣市一樣，采取了政府主導、推進型的發展模式。可以說，近年來，旅游產業取得令人矚目的成績。但在旅游業市場化進程加快的今天，政府在旅游業發展中究竟應居于什么樣的地位，該行使何種職能，政府在旅游業發展中起何種作用成為人們爭論的焦點，值得做深層次的探析。

一、旅游產業及其存在的問題

旅游產業是旅游發展到一定歷史階段的產物。它是以旅游者為對象，為其旅游活動創造便利條件并提供所需產品和服務的綜合性產業。隨著經濟市場化，由政府包辦的旅游資源開發和經營的局面將逐漸被打破。

淳安縣旅游業在政府主導下取得長足發展的同時，也暴露出政府職能定位不合理而導致的許多問題：旅游主管部門政企不分，旅游產品結構不合理；旅游精品打造不夠，旅游產業要素整合不力；旅游投入不足，宣傳促銷手段單一，力度小；旅游市場秩序混亂，旅游消費者權益遭受嚴重損害等。這些問題已成為淳安縣以湖興縣、旅游經濟強縣的巨大障礙。

二、旅游業發展中政府職能的轉變

淳安縣旅游產業的發展，在給淳安帶來諸如擴大就業、增加財政收入帶動相關產業發展、促進淳安經濟繁榮等正面效應的同時，也給淳安帶來自然環境和社會環境的污染，引起物價上漲等不利影響。所以政府在旅游產業發展過程中的主要任務是遏制旅游業發展給經濟、社會和文化帶來的負面影響，積極利用其正面效應，以服務于社會，促進旅游經濟發展。現階段，政府所承擔的主要是市場規范者的職能。因此，應充分認識到市場在旅游經濟中的作用，利用市場機制在配置旅游產業要素中的基礎性作用，轉變政府職能，積極利用市場經濟規律引領淳安旅游產業的發展。

（一）在行使職能的范圍上，由微觀管理為主轉向以宏觀調控為主

旅游業是一種涉及面極廣、關聯度極高的綜合性產業，需要社會各方面的配合和政府的大力支持，政府在旅游業發展中具有不可替代的作用。但“政府主導”不是“政府主干”，應體現在制定政策、完善旅游體制、搞好旅游發展規劃、確定投資方向、為旅游發展營造良好環境等宏觀方面。旅游產業的發展需要政府的推動、領導和協調，但政府不能直接參與企業微觀的生產經營活動，把企業的生產經營權和投資決策權交給企業。要抓大放小，有所為有所不為，把主要精力集中于宏觀調控，作好引導工作，促使旅游產業快速、健康發展。

（二）意志”管在行使職能的性質上，由管制型政府向服務型政府轉變，實現由人治行政到法治行政的變革

政府部門尤其旅游行政主管部門要協調社會各方面力量，創造一個有利于旅游發展的大環境，服務于旅游業。在職能行使的手段上，應由以行政手段為主轉向以法律手段為主，用法律法規而不是“長官理規范旅游產業，以避免旅游管理的隨意性和旅游發展的不確定性，使旅游產業在法律法規的規制下獲得持續、穩定的發展。

（三）在行使職能的方式上，由傳統“管企業”向“管行業”的體制轉變

有些人認為“政府主導”就是“政府主宰”。政府這支“看得見的手”完全操縱旅游市場的運行，政府不但管理市場，還直接投資旅游業，景點開發、經營和管理更是由政府來“包辦”。而政府直接投資辦旅游企業、開發景區（點），往往產生經營管理不善、經濟效益低下的通病。政府部門把主要精力集中于企業微觀管理上，導致該由政府部門管的旅游業發展的宏觀方面卻管理缺位或不到位。加上經營機制的落后，旅游企業應有的效率和活力沒有得到充分體現和展示。為了有效地發揮政府管理旅游業的職能和構建更有利于市場競爭發展的經濟管理體制，要求政府基本上退出微觀領域對生產經營性企業的參與和干涉。因此，旅游行政管理部門不應再直接干預企業具體的生產經營活動，從管企業轉變到管行業上來。作為旅游產業的主管部門，應在縣政府指導下制定本地的旅游業發展規劃，完善行業法規，使行業發展有法可依、有章可循；加強行業的宣傳和促銷，搞好旅游行業的標準化建設，抓好旅游資源的調研和保護工作，協調好內部及與其他行業的關系。采取規范、監督、檢查、指導、協調和審批等管理手段，確保旅游行業的健康、規范化發展。

三、淳安旅游管理職能的定位分析

根據上面的論述，結合淳安旅游產業發展的實際情況，淳安旅游管理職能應定位在如下六個方面：

（一）做好全縣旅游規劃

旅游規劃，是淳安縣旅游的發展目標和實現方式的整體部署過程。旅游規劃經相關政府審批后，是淳安縣各部門進行旅游開發、建設的法律依據。旅游規劃要求從系統全局和整體出發，著眼于旅游規劃對象的綜合整體優化，正確處理旅游系統的復雜結構，從發展和立體的視角來考慮和處理問題。因此，旅游規劃必然要站在全縣的角度統籌全局，為旅游實現提供指導性的方針。

旅游規劃是一套法定的規范程序，是對淳安旅游長期發展的綜合平衡、戰略指引與保護控制，從而使淳安旅游實現有序發展的目標。旅游規劃是為淳安旅游的發展設計的一個框架，所以這個框架必須是長期地、穩定地，必要地。旅游規劃的基本任務是：通過確定發展目標，提高吸引力，拓展旅游內容的廣度與深度，優化旅游產品的結構，保護淳安旅游賴以發展的生態環境，保證淳安旅游獲得良好的效益并促進淳安社會的發展。

淳安旅游當前應著力抓好五個方面的規劃，一是千島湖風景區總體規劃；二是千島湖風景區控制性詳規；三是淳安縣旅游產業發展規劃；四是千島湖旅游度假區休閑產業發展規劃；五是淳安縣鄉村旅游發展總體規劃。

（二）進行旅游綜合治理

現在國家旅游發展的政策和法律法規還不夠完善，有些旅游活動領域還存在無法可依、無政策可循的現象。例如較突出的“黑社”、“黑導”等問題長期得不到徹底解決，與法規不完善無不關系。因此，政府應出臺相關管理條例，嚴格規范旅行社的經營活動和導游人員的行為。在法規不夠健全時，應由政府牽頭，組織旅游、工商、物價、交通、林業、計劃、環保等部門，研究和制定淳安縣旅游發展的有關政策，實行政策上適度的傾斜與支持。同時加大執法力度，聯合工商、公安、交通、物價等政府職能部門，組成聯合執法隊伍，進行綜合執法，鏟除“黑社”、“黑導”，杜絕欺客宰客、質量欺詐等現象，徹底扭轉淳安千島湖旅游市場混亂局面，樹立良好的旅游形象，為游客營造清潔、舒適、健康、安全、優美的旅游環境，促進淳安旅游的跨越式發展。

（三）加快交通等基礎設施建設

經過多年的努力，淳安旅游基礎設施大為改善，建設取得比較好的成績，境內建成了900多公里的通鄉公路，旅游景區游船游艇改造已基本完工。杭千高速的建成，大大縮短了千島湖旅游的市場半經。千島湖景區排水系統、供電系統、通信系統較為完善。為了跟上旅游業快速發展的腳步，淳安縣在旅游基礎設施建設方面還應集中在如下幾個方面著力:（1）交通。建設通往黃山景區的以高速公路為主體的快速旅游通道，積極發展杭千黃鐵路和水運交通，形成安全、高效的旅游交通網絡，建設與周邊景區（點）和相鄰縣市的出入通道，形成旅游干支線交通網絡。（2）通訊。現階段主要指導通訊部門建設和完善各旅游景點的通訊設施和設備，逐步實現主要景點和黃金旅游沿線無障礙通訊和通訊無盲區，確保旅游景區信息暢通、快速。千島湖還有許多地方無線通信服務及設施不甚完善。（3）指導、幫助水、電部門完善旅游景區的供電、供水系統，滿足旅游發展對水、電的更高需求。

（四）出臺旅游產業扶持政策

政府在投資方面的主導作用主要有三個：一是引導投資方向；二是投資基礎設施；三是指導開發新的景點。雖然新景點的開發主要是利用市場機制去解決，但政府需要在開辟渠道、總體規劃、建設原則這些方面加強投資引導和管理。因此，政府應由投資主體變為投資顧問，指導與幫助國有企業和民營企業投資旅游業。在這方面，淳安縣政府部門可以發揮自己強大的技術優勢、信息優勢和人才優勢，搞好旅游資源調查、評價和開發的可行性報告和旅游市場的調查，為淳安的旅游企業尤其民營旅游企業提供投資咨詢，幫助其作出正確的投資決策，由管制型政府轉為服務型政府，扮演好為旅游企業服務的角色。

淳安政府部門當前應盡快出臺相關休閑產業的扶持政策，如，休閑游船艇的扶持政策，鄉村旅游發展扶持政策，游艇俱樂部發展扶持政策，千島湖船舶夜游發展扶持計劃。

（五）加強旅游資源保護

旅游資源是旅游業的生存之本和發展之源。由于旅游資源的脆弱性和不可再生性，所以旅游資源開發必須堅持嚴格保護、合理開發、永續利用的原則，確保淳安旅游業的可持續發展。旅游企業作為“經濟人”，必然要追求自身利益的最大化，甚至在對短期利益的追逐中造成對資源的惡意毀損，保護旅游資源的積極性與自覺性低。在這方面，政府特別是旅游行政管理部門應強化旅游資源保護的職責，嚴格監督、檢查和指導旅游企業尤其是民營企業的旅游資源開發及其經營活動，切實保護彌足珍貴的旅游資源。千島湖的核心競爭力和最大優勢就是一流的生態環境和自然山水。千島湖要一直堅持環保優先的原則，在“開發中保護、保護中開發”，并需要盡快出臺一系列保護水體的政策，如千島湖水環境管理辦法、淳安縣漁業資源保護和管理辦法、千島湖水面資源管理辦法；還需采取各種措施：加強森林保護，涵養水土；控制各類污染，保護環境。全力推進城鎮污水處理，控制農村水源污染，實施清潔鄉村工程，保護漁業資源，以魚養水，在旅游發展過程中景點要實施景區生活污水治理和生態公廁建設，景點生活污水處理率達100%，實施船舶廢油、垃圾回收上岸處理制度，加強水上環衛力量，對碼頭、湖面垃圾進行打撈清理等等。從而使千島湖的山永遠綠、水永遠清。

（六）做好品牌營銷

旅游是注意力經濟，眼球經濟，游客眼睛看到了，亮起來了，就要來，旅游本身也是推銷產品，“酒好也怕巷子深”，“造反”是唯恐天下不亂，旅游是唯恐天下不知。再好的東西“養在深閨無人識”不行，旅游要造勢。千島湖能成為世界上一個著名的湖泊，沒有宣傳促銷不行，更需要多年的品牌打造。

千島湖要一直發揚千辛萬苦、千山萬水跑市場和千言萬語、千方百計宣傳的精神，通過革新營銷理念、調整獎勵政策、提升營銷水平、創新營銷方式等措施，使千島湖的旅游品牌在國內的旅游市場上始終亮點不斷、熱度不減。

（七）深化旅游體制改革

目前千島湖要整合旅游資源走向市場，實行旅游市場化，才能讓淳安旅游業得到快速的發展。一是要成立風景旅游管理委員會，統籌管理、協調全縣旅游產業的發展；二是積聚旅游優質資源，如千島湖游船艇等，成立股份制企業，促成千島湖旅游早日上市。

（八）發展鄉村旅游

當前淳安縣正在開展社會主義新農村建設，千島湖旅游也面臨由單一的觀光向觀光、休閑度假轉軌變型，發展鄉村旅游可以就地轉移農村勞動力，讓農民在家門口致富，同時也可以拉長千島湖旅游產業鏈。但是政府在鄉村旅游發展中應該扮演什么樣的角色呢？如何抓住絕好的發展機遇，發揮淳安獨特的優勢，推進淳安鄉村旅游的快速發展，這是當前擺在淳安政府部門面前的一道亟須解決的課題。

1.必須堅持農民主體的原則。在鄉村旅游發展過程中，農民是鄉村旅游產品的創造者、旅游服務的經營者，直接接觸游客的服務者。因此，農民是鄉村旅游的主體。鄉村旅游之所以有旺盛的生命力，關鍵在于鄉村旅游能提供差異性的服務、差異性的風土習俗和差異性的文化，能充分體現農味、土味、鄉味。如果一旦離開農民這一主體，鄉村旅游就會等同于一般意義上的休閑觀光旅游，失去其原有的魅力和競爭力。

2.必須堅持市場主導的原則。鄉村旅游是一種市場行為，因此必須以市場需求為導向。在鄉村旅游產品建設上，淳安要根據游客的喜好來建設鄉村旅游產品。在市場營銷上，要認真分析游客的旅游行為，分析游客獲得信息的主要途徑，參加鄉村旅游的方式，出游的習慣以及價格承受能力等。只有了解了游客的旅游習慣，才能有的放矢地制定銷售方法、進行宣傳促銷，爭取更多的游客。在品牌建設上，要十分注重服務質量，鄉村旅游非常依賴口碑效應，好的服務質量是最好的宣傳促銷。

3.必須堅持政府主推的原則。政府在鄉村旅游發展中理應當好主推手的角色，重點做好規劃編制、產業引導、政策制定、環境優化、氛圍營造、秩序維護等外部推進工作，尤其是要做好以下四個“推”：首先是推動產業，通過制定切實可行的鼓勵政策，提高農民發展鄉村旅游的積極性；其次是推廣經驗，要通過培育典型、抓點做樣、以點帶面等形式將已有的經驗推廣給農民；再次是推向市場，讓農民自覺地樹立市場意識和服務意識；最后是推行標準，引導規范化建設，進行規范化管理。

4.必須堅持理論結合實際的原則。鑒于淳安鄉村旅游正處于起步階段，規模尚小，受益面不大的現狀，目前淳安縣鄉兩級政府應把扶持引導、做大規模、形成網絡作為鄉村旅游發展的重中之重來抓，具體工作應落實在以下八個“抓”字上：（1）抓規劃。產業要發展，規劃要先行。首先要對淳安的鄉村旅游資源進行普查，從而掌握發展鄉村旅游的家底。其次要結合淳安縣的交通規劃、縣域經濟發展規劃、城鎮建設規劃，制定淳安縣鄉村旅游發展規劃；結合康莊工程、“十百”工程、生態建設和保護等工程的實施，把發展鄉村旅游作為提升鄉村品位，發揮工程效益，促進新農村建設的重要內容來抓。（2）抓扶持。由于淳安農民原始積累不豐厚，因此政府的扶持作用就尤為重要。在農戶的貸款、用地指標、用材指標等方面提供優惠和便利，幫助農戶和鄉村積極爭取省市扶持鄉村旅游的鼓勵政策。（3）抓典型。榜樣的力量是無窮的，尤其是身邊的典型對農民的教育和帶動作用是非常有效的。要重視抓好特色明顯、有一定發展基礎的鄉村旅游示范村，在旅游規劃、發展資金、市場營銷等方面給予重點扶持。（4）抓整合。首先要整合鄉村旅游資源，挖掘文化底蘊、鄉土民情、特色禮俗、特色景觀等，使淳安的鄉村旅游產品更有差異性，更有文化性，更有吸引力。其次要整合鄉村旅游線路，根據串點成線的原則，通過合理的游覽線路安排，把淳安的鄉村旅游點串接成內容豐富、吸引力強的旅游線路。目前淳安要重點整合淳北山水體驗游、東南湖區石林風情游、大塢山森林氧吧農家游、姜家芹川徽文化探謎游等。（5）抓市場。要幫助農戶走出山門，走向市場，招徠游客，充分發揮縣鄉兩級政府在新聞宣傳渠道的優勢，宣傳介紹我們縣的鄉村旅游產品和設施，使大家能快捷、方便地了解淳安縣的鄉村旅游信息。要積極鼓勵和組織旅行社推銷鄉村旅游產品，通過策劃包裝，串點成線，形成能在市場上廣為銷售的大眾旅游產品，使得更多的游客來淳安鄉村開展休閑觀光旅游。積極與大城市的民政、婦女、工會、老齡、街道等單位團體合作，組織大量的城里人來淳安的鄉村避暑、休閑、療養等。（6）抓培訓。要十分重視對鄉村旅游經營戶和服務人員的素質培訓，重點培訓，學習衛生、治安、工商、安全等方面的法律法規，學習提高餐飲烹飪、旅游接待、語言交流等方面的服務水平，培訓提高營銷公關、宣傳促銷等方面的旅游經營水平。旅游、勞動、衛生等部門要把鄉村旅游經營服務人員的培訓納入到各自行業的培訓計劃內，為鄉村旅游的發展提供良好的培訓平臺。（7）抓網絡。鄉村旅游在業態上是由千家萬戶所組成的，因此必須建立服務網絡，有效的接軌大市場，開展經營活動。（8）抓規范。通過質量標準和評定標準的推行來規范淳安縣鄉村旅游的經營服務，規范設施建設，規范收費標準，防止和杜絕極少數經營戶欺客宰客、強行消費等違規經營行為，從而確保淳安縣鄉村旅游快速健康發展。

淳安縣發展鄉村旅游有著得天獨厚的優勢，同時也正面臨著極好的發展機遇，只要明晰方向，揚長避短，克服不足，上下齊力，趁勢而上，一定能促進鄉村旅游的快速發展，使其真正成為致富農民的朝陽產業。

5.旅游環境培育。旅游環境是旅游目的地可進入性之一，良好的旅游環境能增加目的地的吸引力。因此，淳安縣政府應協調和加強旅游和公安、工商、計劃、物價、交通、海事等眾多部門之間的聯系，爭取它們對旅游產業的支持與配合，營造一種良好、健康、安全的旅游發展環境，促進千島湖旅游業的發展，實現千島湖旅游經濟的騰飛。

總之，千島湖旅游產業要得到跨越式發展，政府及其職能部門應在旅游發展中找尋到與市場經濟和自身職能相匹配的角色，有所為有有所不為，轉變職能，依法治旅，搞好全縣旅游發展規劃，營造良好的旅游發展環境，使淳安旅游經濟強縣、以湖興縣的目標早日實現。

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[責任編輯 陳鳳雪]