區域教育均衡發展的結構性矛盾及解決策略

楊進紅

【摘要】義務教育均衡發展過程中，更多的是呈現出一種結構性的矛盾，即表現在城鄉二元結構、學校布局、師資分布、生源流向等事實性存在的差異和不均衡。解決區域教育均衡發展的結構性矛盾，需要中央、地方兩級政府要在制度創新、政策引導、教育結構調整等方面堅持可持續發展理念來突破當下的現實困境。

【關鍵詞】區域教育均衡發展結構性矛盾

【中圖分類號】G527 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2012）10-0249-02

促進義務教育的均衡發展，是《義務教育法》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》的重要內容。義務教育均衡發展，首先體現在城鄉之間、地區之間、學校之間以及受教育者之間在分配教育權益、共享教育資源上的均等與平衡，如優質教育資源的分配，受教育權利均等，個體發展機會的平等，等等。保證區域教育的均衡發展，縮小區域間事實性存在的教育差距，是保障和促進義務教育體現基本的公平和公正的現實抉擇。

新中國成立以來特別是改革開放以來，從中央到地方政府，在提高教育質量，促進教育公平，實現教育均衡發展方面，取得了令人矚目的成績。隨著政治、經濟改革的進一步推進，社會的高速發展和城鄉一體化進程的加速，教育也面臨許多新的問題，特別是基礎教育改革和發展過程中所體現出來的均衡性、公平性、質量效率等現實問題比較突出。由于區域之間、城鄉之間和群體之間經濟發展水平的差異，如何保證和實現區域教育均衡且良性發展便成了義務教育均衡發展的基礎和保障。現階段，在以區域為單元的義務教育均衡發展過程中，更多的是呈現出一種結構性的矛盾，即表現在城鄉二元結構、學校布局、師資分布、生源流向等事實性存在的差異和不均衡。具體表現為：

一、區域經濟發展的不平衡，導致優質教育資源分布和共享上的地域性差異和校際差異。

教育資源的分配與經濟發展水平有密切聯系，經濟相對發達、文化生活相對豐富的區縣，教育資源也優質和豐富，而貧困的區縣，教育資源也相對貧乏，政府樂于向優質學校提供更為優質的教育資源，優秀的師資和生源也更愿意選擇這類學校。即使是同一市區內，不同的生活區域，因居住群體的差異，也造成了教育資源上事實性的差異，在政府部門、事業單位或高校集中居住區，學校成了事實上的優質學校，而廠礦、城鄉結合部等區域，學校資源無論是硬件還是軟件，和前一類學校有著明顯的差異，人為的形成了好學校和差學校之分。雖然義務教育提倡就近入學，但在一些事實性的名校周邊，人們走曲線擇校的路線，如扎堆買房等，就是為了享受到更為優質的教育資源。

各學校之間的發展水平和工作、學習環境也有明顯差異，導致區域內不同學校之間不能形成有效的共享資源機制，資源配置與流動也是單向式的，優質資源大多流向優質學校，包括師資、生源等。帶來的負面效應是，薄弱學校由于學校的級別、生源及教師待遇等因素，缺乏吸引人才的工作待遇與工作條件，優秀教師流失比較嚴重，影響到師資隊伍的建設與穩定，從而降低了教學質量。

二、城鄉一體化進程的加速，導致教育權利、教育機會的差異性不均和選擇性不公。

“從個體上看，教育均衡指受教育的權利和機會的均等，指學生能否在德智體美勞等方面均衡發展、全面發展”，[1]但隨著城鄉一體化進程的加速，個體教育機會選擇、教育權利平等方面的矛盾也隨之而來，隨著進城務工人員的增加，進城務工人員的子女就學問題日漸突出，地方政府在解決進城務工人員子女的入學問題上做了很多工作，但不能解決全部的問題。當前比較突出的問題主要有：進城務工人員的子女可以隨父母就近入學，但受戶籍限制，不能與居住地生源一樣可以建立學籍，只能是以借讀的形式入學；由于進城務工人員的數量大幅增加，導致流入地的學校飽和，進城務工人員的子女只能入讀私立收費學校，這給經濟并不寬裕的他們帶來負擔，不能享受免費義務教育的權利；一些進城務工人員集中的區域，為解決子女的入學問題，建立起打工者子弟學校，但這樣的學校無論硬件還是軟件都存在著很多隱患，教育質量得不到保證。

由于城鄉分離的戶籍制度導致城鄉二元社會結構的存在，城鄉居民在享受教育資源、接受教育機會方面存在著事實性的差距。城市務工人員作為城市中的弱勢群體，入學機會和享受的教育質量沒有選擇性。比如小升初，有戶籍人口可以參加當地電腦派位統一錄取，非戶籍人口則需要自己聯系學校，經常學校同意才可入學。社會階層差異也體現在學校當中，如一些義務教育學校開設的所謂快慢班、外教班、競賽班等，收取額外的費用區別性提供教育資源，把經濟不寬裕和弱勢群體的子女排除在外，這是一種教育權利、教育機會的變相不公平。

三、城鄉發展互相滲透與融合的過程中，學校布局調整出現結構性失衡。

為了優化農村教育資源配置，從2000年起，農村中小學進行撤點并校的布局調整，一些規模小的學校被撤并，這在整合教育資源，實現規模辦學方面有積極意義，但一些負面效應也不應忽視，如邊遠山區的兒童上學困難，學校的寄宿條件差，家長推遲兒童入學年齡，學生寄宿也給家長帶來了經濟負擔。學校布局上的結構性失衡還體現在，由于農村人員大量涌入城市，為流入城市帶來了很大的兒童就學壓力，為解決這部分人員的入學問題，一些學校只能增加班級人數，擴展班級，給當地學校增加了壓力和負擔。

隨著城市流動人口的增加，流入地并不能完全解決流動人口子女的入學問題，由此催生了一部分打工子弟學校，雖然這在一定程度上緩和了流動人口子女的就學緊張現狀，但這類學校的辦學資質、師資條件、硬件保證、管理能力、教育質量等都存在著很大的問題，如何進行管理和引導成為當務之急。

上述存在的矛盾制約著區域教育均衡發展的良性運轉，而問題的解決離不開一個最基本的教育理念，即最大化實現教育的公平與公正。解決區域教育均衡發展的結構性矛盾，是一項復雜的、長期的系統工程，中央、地方兩級政府要在制度創新、政策引導、教育結構調整等方面堅持可持續發展理念，科學布署，以長遠的戰略眼光來突破當下面臨的現實困境，推進義務教育公平與公正地發展。

1.中央和地方政府明確責任，以統籌、協調和可持續發展的理念指導義務教育的規劃布局及其政策的制訂與實施，堅持公平公正的價值取向，通過科學規范的財政投入和經費保障機制以及合理的資源配置來推進區域教育均衡發展。

“政府在教育均衡發展和素質教育發展中起基礎作用，滿足社會的公共教育需要是政府的責任和義務，也是政府的基本職能。”[2]各級政府應主動承擔起自己的責任和義務，在各自的職責范圍內統籌配合，實現資源合理利用的最大效益化。中央政府宏觀統籌，通過制度改革和政策調整，保障義務教育的全民性、公益性和公正性原則。地方政府強化理念并承擔具體落實和實施的各項職責，實現公共教育資源的合理配置和共享，制定教育經費的投入標準，對同一區域內的義務教育學校一視同仁，實現義務教育經費均衡配置。

由于區域經濟發展的不平衡，不同縣、區的學校在辦學條件、師資隊伍、生源質量、管理水平等方面存在著事實性的差距，解決這一矛盾，除了政府要抓好學校布局的合理調整，均衡配置教育資源，財政投入向薄弱學校傾斜外，在生源管理、教師輪換等方面也要制定出適宜政策，打破校際壁壘，對薄弱學校、薄弱地區進行有效的支教計劃，對支教老師在待遇、職稱、進修等方面給予政策傾斜；有專家在這方面提議，可以“建立區域內同類學校之間緊密型的校際聯盟”或“教育集團”，[3]這種“校際聯盟”或“教育集團”目的就是為了實現校校間的優勢互補，以優質學校帶到薄弱學校而發展。另外，應有計劃有步驟地做好農村撤校并點工作，以資源的有效整合和方便農村兒童上學為結合點，改善農村寄宿學校的硬件和環境，政府幫助扶持和投入，對家庭經濟困難者進行援助，解決農村兒童上學的后顧之憂。

2.打破城鄉二元結構的制度壁磊，實行“以人為本”的制度和措施，使城鄉每一個孩子機會均等地接受優質教育。

地方政府實行“以人為本”的制度保障，多途徑、多形式解決流動人口兒童的就學問題，逐步取消戶籍限制、身份識別對入學兒童設置的制度障礙，建立以常住人口和居住地為依據的管理體制，讓流動人口的子女與戶籍地兒童一樣平等公正地免試就近入學。對現階段流動人口集中的區域，公立學校因自身條件無法全部接納適齡兒童就近入學的，地方政府可以進行合理的分流，對于只能就讀打工子弟學校或民辦學校的城市務工人員子女，對家庭經濟困難者，政府給予一定的學雜費補助和扶持，保證弱勢群體也能享受到義務教育的合法權益。

地方教育部門在對各類學校辦學水平和教育質量的管理上應全盤規劃、一視同仁，特別是民工子弟學校，應納入政府重點關注和管理的范圍。對沒有辦學資質，達不到辦學規模的，不能僅是簡單取締了之，應考慮如何合理分流和撤并組合，條件成熟的，可以將部分初具規模、教育需求量大的打工子弟學校轉為國有公辦，由政府進行規范管理和財政投入，以適應城市化進程中剛性的教育需求。

3.區域教育均衡發展，既要保證當下個體的平等發展，更要關注歷史形成的發展差距，面對我國區域教育發展差距極大的現狀，應實行發展性策略與補償性策略相結合的原則。

發展性政策，即是將推進教育公平蘊涵于整體提高教育的普及程度，如普及九年義務教育的全民性，就是通過擴大總量，從而改善每一個個體的教育機會，但因為社會存在現實性的不平等，僅靠同等對待的平均推進策略，無法縮小和彌補事實性存在的差距。教育均衡發展的一個重要內容，就是縮小教育過程中的差異性，要達到這一目的，必須通過強有力的國家干預和強制性的補償性政策來推進教育公平，對弱勢地區、弱勢人群實行傾斜政策。

農村地區的學齡兒童，以落實免費義務教育來保障其入學機會，并扎實推行“兩免一補”（免學費、免雜費、對困難學生發放生活補助）的政策保障相應的教育公平。國家對西部地區農村義務教育階段學生實行的“兩免一補”的政策，同樣可以擴展到城市務工人員等弱勢群體身上，通過財政扶困的傾斜政策，保證城市務工人員子女同樣享受到義務教育的公益性和服務性。義務教育補償性原則，目的是保護弱勢階層、弱勢群體的受教育機會，通過政策調整，彌補制度性因素造成的失衡，實現社會主義教育的公平與公正性原則。

在“全國推進義務教育均衡發展經驗交流會”上，國務委員劉延東指出，“要加大對困難地區和困難群體的支持力度，不斷縮小區域間發展差距”，并強調“各級政府要切實承擔責任，為推進義務教育均衡發展創造良好環境”[4]。因而，我國在推進基礎教育均衡發展的過程中，解決現實的結構性矛盾應屬首位，需要全社會力量的共同參與，其中政府應責無旁貸地承擔起自己的責任，成為主導教育均衡發展的中堅力量。

參考文獻：

[1] 翟博.樹立科學的教育均衡發展觀[J].教育研究，2008，（1）：3-9.

[2] 張茂聰.教育均衡發展：素質教育實施的保障[N].中國教育報，2010-04-06.

[3] 韓明.關于教育均衡發展的幾點思考[J].江蘇教育研究，2011，（01A）：25-27.

[4] 優化資源 促進公平 加快義務教育均衡發展——劉延東國務委員在全國推進義務教育均衡發展經驗交流會上的講話[N].中國教育報，2009-12-01.