我國住房保障退出制度分析與改進(jìn)

(四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院，四川成都 610065)

0 引言

我國自20世紀(jì)80年代開始進(jìn)行住房體制改革以來，商品住房價格單純依靠市場調(diào)節(jié)，超過了部分民眾承受能力，為此政府提供住房保障服務(wù)來解決低收入群體的住房問題。2011年，全國新增保障性住房1000萬套。2012年，住建部公布全年全國計劃新開工城鎮(zhèn)保障性安居工程700萬套以上，基本建成500萬套［1］，一定程度上緩解了城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難的問題。

為保證保障性住房的分配公平，使政府的服務(wù)能夠惠及所有人，僅靠公平的準(zhǔn)入制度是不夠的，還需要完善的保障性住房退出機(jī)制不斷進(jìn)行篩選和淘汰。

保障性住房退出制度是指滿足保障條件的家庭或個人，在入住若干年后，經(jīng)濟(jì)等條件發(fā)生變化，不再具備享受保障性住房的條件時，能夠順利退出保障機(jī)制，享有其自己的住房。恰當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制可以實現(xiàn)循環(huán)保障的功能，減輕新建保障住房的壓力。因此構(gòu)建合理的退出策略能促使我國保障性住房政策得到良性發(fā)展。

1 國內(nèi)保障性住房退出政策現(xiàn)狀

2007年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》為住房保障性體系制定了政策依據(jù)，為地方政府實際工作提供了方向。隨后住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與民政部共同制定了《城市低收入家庭資格認(rèn)定辦法》，完善了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》《經(jīng)濟(jì)適用房管理方法》，為我國保障性住房的運(yùn)作提供了具體的操作方法。但是在工作的實際推廣中，尤其是在退出機(jī)制上，仍然存在界限模糊、需要商榷和探討的地方。

部分地方城市在實施過程中已經(jīng)認(rèn)識到保障性住房退出機(jī)制的不完善帶來的不利影響，已經(jīng)根據(jù)本地實際情況編制了退出辦法，具體規(guī)定如表1所示。

表1 各地對住房保障退出制度的相關(guān)規(guī)定

2 現(xiàn)有退出機(jī)制存在的缺陷

隨著住房保障工作的推進(jìn)，保障實行范圍逐步擴(kuò)大，現(xiàn)有退出制度通過一段時間的實際運(yùn)行，逐漸暴露出一些問題來。

2.1 交易規(guī)則不夠完善

限制規(guī)則出臺的本意是通過合理的進(jìn)入和退出方式能夠維持現(xiàn)有保障性住房的存量的穩(wěn)定。但從實際規(guī)則來看，相關(guān)政府規(guī)章沒有對保障性住房的具體交易規(guī)則進(jìn)行限制，也就意味了政策缺乏解決實際問題的可操作性。例如我國在《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》中，沒有明確對于五年后上市轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險或利益具體承擔(dān)方式，也沒有規(guī)定政府回購的具體方式和步驟［2］，導(dǎo)致實際操作性減弱，政府部門在執(zhí)行時無據(jù)可循。

2.2 居住者狀況難以監(jiān)控

我國住房保障體系的建立初衷就是讓低收入群體也能有所居，因此個人或家庭收入便決定其是否有資格享受相關(guān)保障。當(dāng)前，我國并沒有建立完整的個人收入衡量體系，主要依靠申請者自行申報，但不同部門之間的共享程度低，導(dǎo)致難以對家庭或者個人的整體收入進(jìn)行全面監(jiān)控。部分行業(yè)的個人或者家庭收入工資構(gòu)成差異大，除了基礎(chǔ)工資以外的其他收入難以納入到統(tǒng)計中來，自然也使得對享受保障性住房政策的申請者的監(jiān)控存在盲點。

2.3 退出機(jī)制不夠合理

保障性住房作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但仍然存在具體的回購問題。保障性住房雖然有著明確的標(biāo)準(zhǔn)限制以及公益性質(zhì)，但是它作為房產(chǎn)的一種，也是隨著城市土地的稀缺而逐漸增值的。因此增值價值在政府以及購房戶間如何分配便成了關(guān)鍵，回購中增值收益分配直接影響享受保障者退出的積極性。當(dāng)前國家現(xiàn)有增值收益分配主要享受者為政府管理部門，較少考慮對住戶的機(jī)會成本，顯然不利于退出制度的發(fā)展。

2.4 懲罰措施力度不夠

缺乏退出機(jī)制使得保障房的分配成為“一錘定音”的買賣，難以將利用漏洞進(jìn)入到保障性住房體系中不符合要求的申請者剔除。各地的面對虛報或者瞞報家庭人口、收入、住房情況騙租的個人和家庭懲罰的力度不大，最嚴(yán)厲的懲罰措施僅僅是取消申請者資格或剝奪一段時間內(nèi)的申請資格。此外，各地在保障性方面缺乏維持運(yùn)轉(zhuǎn)的保障措施，很多城市采取的累積租金優(yōu)惠和部分得益上繳的方式，依靠此種方法維持保障機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，如果出現(xiàn)申請者惡意拒絕繳納，會使整個保障系統(tǒng)運(yùn)行陷入僵局。而完善的退出制度不光能夠剔除這類享受保障者，還能運(yùn)用懲罰措施對其進(jìn)行懲罰。

2.5 缺乏有效的激勵

保障性住房解決了低收入家庭的燃眉之急，使得申請者有一個足夠的空間容納居住，缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制的激勵作用也會造成一定消極后果。部分居住者長期享受保障，即使保障性住房在品質(zhì)上和一般的商業(yè)住宅樓有差距，條件也并不優(yōu)越，但是享受保障的個人或家庭安于現(xiàn)狀，不愿意通過努力主動改善現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件。

3 改進(jìn)措施

國外對保障性住房的相關(guān)規(guī)定可以對我國未來的退出策略研究帶來一些提示。新加坡制訂了完整的轉(zhuǎn)售政策，明確了退出機(jī)制。申請者退出保障體系時，要以原來的購樓價加裝修成本出售給房屋發(fā)展局才能夠出售，如果發(fā)現(xiàn)虛報情況，有關(guān)部門將對其處以高達(dá)5000新元的罰款或6個月的監(jiān)禁，嚴(yán)重的將面臨罰款和監(jiān)禁雙重處罰［3］。在英國，隨著政府財政壓力的增大和民間地產(chǎn)市場的呼吁，英國政府推動了“住房私有化改革”［4］，這種做法在給予被保障者很大幫助的同時，也為保障房的退出和轉(zhuǎn)化提供了一條途徑。此外我國香港地區(qū)，《公屋住戶資助政策》對保障性住房有如下退出規(guī)定，公屋居住者居住滿十年以上，居住者必須每兩年申報一次家庭收入情況并接受查驗，拒絕申報或不滿足規(guī)定的居住者需要交納雙倍租金。

在保障性住房的正常循環(huán)中，退出制度是其中重要的一環(huán)。整個體系中的退出制度對于保障性住房的總量控制、循環(huán)供應(yīng)方面都有重要的反饋作用，因此對于我國保障房體系退出制度的完善，可以根據(jù)保障性住房循環(huán)轉(zhuǎn)化方式，從保障房供應(yīng)后的監(jiān)督以及退出后的流轉(zhuǎn)等方面著手，綜合考慮制定一個完善的保障房退出政策，如圖1所示。

圖1 保障性住房循環(huán)轉(zhuǎn)化方式

3.1 完善限制規(guī)則，建立監(jiān)測體系

完善的限制規(guī)則是保障退出制度順利進(jìn)行的前提，只有制定了強(qiáng)有效的法規(guī)和政策，才能使保障房退出制度具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。例如新加坡明確規(guī)定購買組屋后5年方可置換新組屋，且一個家庭只能置換一次［5］。完善限制規(guī)則的同時，更應(yīng)逐步完善對交易規(guī)則本身的完善，對“進(jìn)入”和“退出”的方式加以明確的規(guī)制。

建立高效的檢測體系要注重銀行、企業(yè)、政府部門之間合作以及信息共享，或成立專門的部門，對于享有保障性住房的家庭定期進(jìn)行收入核查，督促不再屬于保障范圍內(nèi)的家庭和個人購置商品房退出保障體系。

3.2 設(shè)定合理門檻，促進(jìn)主動退出

隨著工作時間的增加，個人或家庭的收入可能發(fā)生變化，設(shè)置合適的退出保障門檻是完善退出機(jī)制的一個重要步驟。過高的退出條件會使申請者享受住房保障時間過長，不利于整個保障體系的運(yùn)行，增加了所需保障住房的數(shù)量，降低了保障的效率。而設(shè)置的退出條件過低，則會使保障缺乏穩(wěn)定性，保障房居住者更替過于頻繁。因此需要綜合考慮社會經(jīng)濟(jì)水平和本地實際情況，制定一個合理的申請標(biāo)準(zhǔn)，使保障有效率，保障范圍又要有一定廣度。

保障性住房的建設(shè)應(yīng)當(dāng)限制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。保障房的基本作用是滿足城鎮(zhèn)低收入個人和家庭的居住需求，合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)限制了保障房的大小、等級以及選址，使得保障房不僅能夠滿足基本居住需求，又能減小對收入較高的群體的吸引力，減少了投機(jī)獲利的可能性。適當(dāng)?shù)谋Ｕ戏拷ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)隨著居住者的經(jīng)濟(jì)水平改善，能起到促進(jìn)居住者主動退出保障體系的作用。

3.3 合理價格補(bǔ)償，完備轉(zhuǎn)化方式

保障性住房作為住宅的一種，也會出現(xiàn)價值變動。因此在保障退出政策的完善中也需要充分考慮其收益的增值以及分配問題。在保障房回購時，要合理考慮保障住房的增益，平衡處理受助家庭和政府之間的利益問題，在退出環(huán)節(jié)既要保障受助家庭的相關(guān)權(quán)利，適當(dāng)照顧其利益，又要充分考慮政府在增值部分的分成，為保證順利退出提供政策支持。

在保障住房履行完保障職能退出體系的過程中，英國的保障性住房混合產(chǎn)權(quán)制度值得參考。受助者在享受保障后，具有優(yōu)先權(quán)利以優(yōu)惠的價格購買當(dāng)前所住的房屋。此種保障性住房退出方式在強(qiáng)化了保障政策的扶持力度的同時，也為保障性住房轉(zhuǎn)化提供了一種新的途徑，對于我國在住房保障體系成熟后的退出機(jī)制具有不錯的參考價值。

4 結(jié)語

我國保障性住房事業(yè)現(xiàn)在正處于快速發(fā)展階段，只有通過完善的制度，充分運(yùn)用法律以及行政手段的強(qiáng)制力，才能引導(dǎo)、規(guī)范和完善我國的保障性住房體系。然而僅僅依靠新建和嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度是不夠的。鑒于我國現(xiàn)在保障房供應(yīng)嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，更應(yīng)當(dāng)注重保障性住房體系退出機(jī)制的建立。只有建立完善的退出制度才能建立一個完整的保障性住房體系，才能充分發(fā)揮保障性住房的功能，推動住房保障制度的良性發(fā)展。

［1］住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.1～4月全國開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程228萬套，基本建成150萬套［EB/OL］.http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201205/t20120518_209944.html，2012.

［2］唐祥忠，陳燕如.經(jīng)濟(jì)適用住房退出機(jī)制的構(gòu)建［J］.武漢理工大學(xué)學(xué)報，2009(31):480-482.

［3］林 寧.我國經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制研究［D］.南昌:江西財經(jīng)大學(xué)，2010.

［4］衛(wèi) 欣，劉碧寒.國外住房保障制度比較研究［J］.城市問題，2008(4):92-95.

［5］陳勁松.公共住房浪潮:國際模式與中國安居工程的對比研究［M］.北京:機(jī)械工業(yè)出版社，2005.