我國預算監督制度構建析論

■李建軍 李 慧

一、預算監督的邏輯與模式

政府是由人民的代議機構產生，受人民及其代議機構委托，為人民提供公共服務、增進人民利益的代理人。政府的存在是以其為人民提供公共服務為前提，是以人民繳納的稅收為支撐的，是為了人民的利益而設立的。人民之所以愿意交稅，讓渡自己的部分財產權給政府，是為了讓政府用稅收向他們提供公共服務的，而征稅也是經過人民的同意，以人民的公共服務需要為限的。而作為代理人的政府是由官員組成的組織，其利益目標是多元的，有為其自身利益而損害委托人利益、違背公共受托責任的可能。激勵和監督是解決代理人風險的基本途徑，而由于人民和政府間委托代理關系的特殊性、政府組織運行的非盈利性，相對于市場經濟缺乏充分有效的激勵手段和機制。因此，監督便成為防范和治理政府代理人風險的主要方式。由于財政收入和財政支出是政府運行和實現公共職能的基本方式和途徑，故財政預算監督就成為防范和治理政府代理人風險的主要方式和手段。預算過程中政府編制預算、代議機構審批和監督預算，是政府征稅和公共服務供給之于人民同意的基本實現方式，是政府履行公共受托責任的保證。

按照監督機關的性質與隸屬關系，財政監督體制模式主要有四種。其一，立法型預算監督模式。立法機關也即代議機關，享有最高的預算監督權，議會監督和隸屬于立法機關的審計部門受立法機關的委托進行預算監督，在整個預算監督中處于主要地位。其二，司法型預算監督模式。獨立于立法機關和行政機關的審計法院在對政府監督中有相當大職權，而議會則對預算實施宏觀監督，財政部門進行日常業務監督。其三，行政型預算監督模式。政府行政部門內部設置相對獨立的政府預算監督機構專門行使政府預算監督職權，在政府預算監督中處于主導地位。其四，獨立型預算監督模式。具有獨立地位，不屬于立法、司法和行政機關的機構在預算監督中居于重要位置，該機構對法律負責，依法行使預算監督權(見表1)。

二、我國預算監督的現狀與問題

我國 《憲法》、《預算法》、《監督法》等法律賦予了人民代表大會及其常務委員會法定的預算審批監督權，人大及其常委會在預算監督中處于法定核心地位。各級政府監督下級政府的預算執行。各級政府下設的審計機關對本級各部門和下級政府預算的執行情況和決算及其他財政收支情況，進行審計監督。審計機關在本級政府首腦和上級審計機關領導下開展監督工作。財政部門對本級各部門和下級政府的預算編制執行情況進行監督，其監督屬于內部性日常監督。此外，社會公眾和媒體也進行相應的預算監督。人大、政府、審計、財政、公眾都是預算監督的主體或參與者，但各主體在預算監督中的監督程度和作用是不同的。在我國預算監督實際中，政府及財政、審計等行政機關的自我預算監督處于主導地位。當前，我國預算監督制度存在的問題主要有以下幾個方面。

（一）宏觀層面

各級人大及常委會、各級政府、財政部門、審計部門為現行《預算法》法定的預算監督機構。但在實際中，人大監督相對虛化、社會監督乏力，對預算的監督主要是政府及其財政、審計等行政部門自我監督，我國尚未建立各監督機構分工明確、協作有力、嚴密有效的預算監督體制，預算監督弱化。

（二）中觀層面

其一，人大預算監督虛位。近年來，我國人大從預算審查準備、預算初審、預算資金使用專題調研等方面加強預算監督工作，取得了一些進展。但是由于相關法律對人大及其常委會的預算審批和監督權規定比較原則化，使得人大對預算監督無規范化、程序化的具體的工作依據，特別是在我國行政權優位的現實情形下，缺乏具體的法律依據更是制約了人大預算監督工作的展開。人大中專門機構（如財經委員會、預算工作委員會）因缺乏具體化的法律保障、人力嚴重不足，不能起到有效的監督作用。其二，上級政府對下級政府監督、財政部門對本級各部門和所屬單位監督、審計部門對本級各部門和下級政府的預算審計監督等都是行政部門的自我預算監督，存在監督獨立性瑕疵、監督者自身監督缺失、預算行為糾錯與問責軟化等問題。其三，雖然《憲法》中賦予了公民的監督權，但現行《預算法》并沒有確認社會公眾的預算監督權。社會公眾和媒體等缺乏對政府預算監督的法律保障，沒有具體而有效的監督途徑和約束力。其四，預算法律責任軟化。《預算法》列舉一些預算違法情形，但許多應認定為預算違法違規的行為未有列入，而預算違法行為的問責方式僅限于行政處分及行政責任追究，缺乏經濟和刑事處罰，法定處罰力度弱，而且行政處罰在實際執行中軟化或流于形式。

表1 世界主要預算監督模式

（三）微觀層面

其一，科學、詳盡、完整、規范的預算編制是各預算監督主體預算監督的前提和基礎。雖然我國實行零基預算和部門預算多年，但零基預算和部門預算要求根據預算單位或部門實現公共服務責任的實際必需來確定每一筆、每一單位預算資金的預算要求仍遠未實現。預算編制仍很粗略，項目太少、不夠細化，大多預算報表仍停留在“類”、“款”一級，沒有具體到“項”、“目”，預算過于粗略使有效的預算監督成為不可能。在做政府預算時，仍未將政府所有收入支出納入預算，預算的非完整性嚴重損害了政府預算的價值，也造成了預算監督的殘缺、降低預算監督的價值。其二，預算審批是人民監督政府預算的關鍵，我國預算時間安排不合理。《預算法》雖然規定各級政府財政部門應在本級人代會召開前一個月將本級預算草案提交本級人大專業委員會初審，但目前大部分地方預算草案并沒有按時送達，使人大專門委員會難以對預算進行專業深入的審議和修改。另一方面，人民代表大會召開時間短、議程多，難以對預算草案進行全面、深入、具體的審查監督。其三，人大代表的預算審查和執行監督本應在預算監督中占重要位置，但由于我國人大代表數量多而專業化程度低、代表兼職化和政府官員化，代表缺乏預算監督的能力、精力和動力。其四，預算的公開和透明度低。預算編制、審查、批準、執行及監督等預算活動過程公開性和透明度低，社會公眾難以有效參與，相關預算信息未能完全、細致、充分地公開，使社會公眾缺乏預算監督的途徑和信息條件。

三、我國預算監督制度構建

（一）預算監督模式選擇

按照世界上的立法型、司法型、行政型和獨立型四種預算監督模式界定，我國現行財政監督的實際運行模式屬于行政型。除政府及財政部門對預算執行的自我監督外，政府下屬審計機構進行預算審計監督，實行雙重領導體制，對本級人民政府和審計署負責并報告工作，審計業務以審計署領導為主，并受本級政府委托向人大常委會報告預算審計報告。由于審計機關與同級政府既是監督與被監督的關系，又是被領導與領導的關系，這樣預算審計監督就轉變為被領導者監督領導者，特別是在我國很多地方的重要財政收支項目都是由政府主要領導直接負責，受政府領導和財政部門財權的約束，審計監督機關監督的獨立、客觀、公正難以保障，其對本級政府、上級主管機關和本級人大所做預算審計報告也難以做到客觀和一致。另外，由于審計機關的預算監督只有監督和建議權而沒有處理權，被查出的問題的糾正和問責往往不能落到實處，嚴重削弱了審計機關預算監督的效果。基于構建獨立且有效的預算監督制度、落實憲法和法律賦予的人大預算監督權、實施民主預算和發展社會主義民主的需要，應改變目前的行政型預算監督模式，構建立法型預算監督模式。

（二）預算監督制度設計

1、完善預算監督相關法律。在確認人大預算監督的主體地位的同時，進一步明確人大預算監督的范圍、內容、實施程序和操作方法，以及相適應的機構設置和人員配置。當前《預算法》修改中的 《預算法修正案》（二次審議稿）對人大預算監督權規定仍很籠統，僅是對原有 《預算法》人大預算監督的重述。《預算法》修改應將人大預算監督范圍、內容、實施程序和操作方法等在新法中體現出來。盡快制定具體、完善的《預算監督法》，確立人大預算監督制度運行模式。

2、完善強化人大預算工作委員會。立法、預算、選舉是人大的基本職能，為增強預算編制、審批科學性，強化預算監督，應增強和充實人大預算工作委員會機構和職能，并使預算委員會與財經委員會一樣，成為人大專門委員會。主要職能為：一是根據經濟社會發展和社會公眾訴求對政府預算編制提出指引，把握預算編制宏觀方向和總體指標；二是負責組織對政府編制的預算草案進行深入細致的初審和修改，形成預算議案；三是人大會議召開期間，匯總代表對預算審查意見，進一步審查修改預算，形成審查修改結果報告，經大會主席團通過后成為預算決議供全體代表表決；四是控制預算撥款，進行預算調整的初步審查。

3、完善人大預算審計監督。預算執行的審計監督是預算監督的重要內容，為保證預算執行監督獨立于預算執行的行政機關，將政府審計機關的預算審計資源和職能移至人大，并與人大財經委員會、預算工作委員會的預算執行監督資源和力量整合，成立專門的人大審計委員會。審計委員會對政府預算執行進行審計監督，向人大提交審計報告，對查出的預算問題依法進行處理，依法實施問責的落實工作，對人大負責，工作向社會公開。

4、進一步強化行政部門內部監督和社會監督。政府及財政部門對本級各部門和下級政府的預算執行情況進行內部監督。法律保障社會公眾的預算參與權、知情權和監督權，預算信息只要不涉及國家安全機密都應向社會公開，使社會公眾具有預算監督的信息條件。

5、技術層面。第一，嚴格實施部門預算和零基預算，明確每一筆、每一元預算資金的必要性和具體用途。細化預算， 預算編制都應包含 “類”、“款”、“項”、“目”，并對每項資金做必要的附注說明，使預算清楚明白、可讀易讀。第二，為克服預算年度與人大會議時間不適應造成1-3月無法定預算約束的“預算先期執行”問題，人大常委會應在1月份之前通過一項臨時預算，以維持下年前3個月的政府公共支出。第三，優化人民代表大會人員構成。減少人大代表的總人數，增加人大常委會委員人數，增強人大代表的代表性和專業性，實現人大代表的專職化，強化人大代表和委員改選和優化機制，使人大代表和委員有時間、有能力、有動力、有壓力開展預算審批和監督工作。第四，實施預算過程和預算信息公開制度，強化預算過程的社會監督。

（三）預算過程的監督

1、預算編制。政府負責預算編制，在政府編制預算前，人大預算工作委員會根據年度經濟社會發展和社會公眾需要對政府預算編制提出宏觀要求和指引，政府在人大宏觀指引下編制預算草案。政府不僅編制下年的預算草案，同時，基于全年預算方案，編制適用于下個預算年度始到年度預算法案通過間（1-3月）的臨時預算。政府預算編制信息及時向人大預算委員會傳遞，使預算編制信息在政府和人大之間共享。在信息共享基礎上，人大預算工作委員會介入預算編制過程，通過充分溝通和磋商，對政府預算編制的宏觀導向、合規性、科學性進行監督，提高預算編制質量，為后面的預算審批、執行和監督提供支撐。

2、預算審批。政府應將編制的1-3月臨時預算草案，在12月之前提交人大常委會，人大預算委員會對臨時預算進行初步審查、修改并提交人大常委會審查、修改和通過，人大常委會應在1月份之前通過臨時預算。政府應將年度預算草案在1月中旬（人大會議召開前45天）提交人大，人大預算工作委員會負責組織初步審議工作，組織召開預算審議會，財政部長在會議上對預算草案做概況說明，政府和預算涉及部委代表、預算委員會委員、人大常委會代表、社會公眾代表等參加會議，政府預算編制及相關部門代表接受與會代表的詢問和質詢，預算工作委員會匯總整理修改意見，會同政府預算編制部門對預算草案進行修改，經過兩次以上的預算審讀會，在進行充分交流和討論基礎上，形成預算審議會預算草案。預算審議會會議過程和內容向社會公開，接受社會的預算建議和監督。人大會議召開期間，基于預算審議會預算草案，財政部長代政府向人大代表做預算報告，人大預算工作委員會根據代表審查的意見，對預算再一次審查修改，提出審查結果報告和修改案，提交人大主席團審議通過，形成預算決議，再由全體代表表決，最終形成大會決議。人大審批的預算案由人大預算工作委員會負責向社會公開，除涉及國家安全的機密，所有預算收支項目都全面公開“類”、“款”、“項”、“目”四級內容，社會公眾有以法定程序獲得更進一步預算信息的權利。

3、預算執行。預算執行過程監督是預算監督的重要內容。預算執行過程可從四個方面展開監督工作。一是預算工作委員會控制預算撥款。人大通過預算案是政府預算的立項，政府使用預算資金還需通過撥款程序，以對政府及其部門違法違規使用預算資金進行及時控制。二是政府及其財政部門自身監督。政府和財政部門對本級各部門和下級政府的預算執行進行監督，維護預算執行的合法性、提高預算執行績效，塑造法治、廉潔、負責、高效的政府。三是預算執行中政府預算收支、預算項目等信息，應及時、全面、詳細地向社會公開，發揮社會公眾對預算執行過程的監督作用。四是預算執行中的追加、項目調整等重要預算調整事項，須經人大批準。政府預算執行調整應做調整案和說明報告，由預算工作委員會初審，再經人大常委會審批。

4、預算審計監督。人大下設預算審計委員會，審計委員會審計長由人大選舉產生，依法獨立行使預算監督權，對政府預算執行實施事中和事后監督，并對出具的審計報告負責。人大預算審計委員會有對政府預算執行進行審計監督，政府及被審計部門應依法協助審計委員會工作。人大審計委員會向人大提交審計工作報告，除涉及國家安全的機密，同時向社會公眾公開。人大審計委員會提交兩種審計報告：一是半年度審計報告和年度審計報告；二是在發現問題時提交的專門報告。審計委員會對預算審計查出的問題單位和個人具有行政處理處罰權，依法對相關責任人問責。