教育基本公共服務均等化的財政保障機制研究

■王 劍

一、教育基本公共服務均等化的內涵

基本公共服務是指一國政府向全體公民提供的、具有非競爭性和非排他性的純公共產品，基本公共服務均等化則是指全體公民在享受基本公共服務時的機會、原則和結果大體均等。在我國現階段，基本公共服務主要包括義務教育、基本醫療衛生、基本社會保障和公共就業等方面。教育是一種混合型公共服務，它既包括義務教育這類基本公共服務，也包括高中教育、高等教育等非基本公共服務。

教育基本公共服務均等化主要表現為義務教育在城鄉、區域、校際之間的均衡發展，其重要標志便是義務教育財政保障的均等化，包括義務教育財政經費投入支出規模、中央和地方義務教育財政支出職責分工、城鄉義務教育財政經費、區域義務教育財政經費的支出是否大體平衡，公共財政是否為義務教育均等化發展提供了制度保障，這是實現教育基本公共服務均等化目標的關鍵所在。

二、教育基本公共服務均等化的必要性

面對國際國內紛繁復雜的經濟社會發展形勢，黨的十七屆五中全會明確指出：著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中專門設立專篇闡述“改善民生建立健全基本公共服務體系”的具體內容。可以看出，教育基本公共服務在經濟社會發展中始終具有基礎性、戰略性地位，然而長期以來，財權過于集中在中央，事權過于下放到地方，地方沒有正常的融資渠道去完成大量的事務，事權、財權不對稱，教育基本公共服務均等化及其財政保障機制建設十分必要。

（一）滿足人民群眾教育基本公共服務巨大需求的需要

改革開放30多年以來，人民群眾的生活水平日益提高，義務教育普及基本完成后，廣大社會成員對優質教育資源的需求日益增長，人民群眾日益增長的優質教育資源需求與我國優質教育資源短缺之間的矛盾成為當前一個時期我國教育基本公共服務領域的突出矛盾。不論是在城鄉，還是在不同區域，人們對教育基本公共服務的總需求日益增加，對教育基本公共服務的消費投入日益增強，因此必須把教育基本公共服務及其均等化問題放在一個更加突出的位置來抓。

（二）落實《義務教育法》和《教育規劃綱要》的現實需要

《義務教育法》明確規定：國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施。國家將義務教育全面納入財政保障范圍內，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府依照本法規定予以保障。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》要求建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，縮小區域差距。《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》明確提出，要統籌城鄉、區域之間教育協調發展，重點向農村地區、邊遠地區、貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距，促進基本公共服務均等化。到2012年實現國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到4%的目標。然而，我國各級政府的支出責任缺乏明確而正式的劃分。憲法只是在原則上對中央和地方政府的職責范圍作出了規定，并沒有從立法角度上對各級政府的支出責任加以明確的具體劃分。因此，研究我國目前教育基本公共服務均等化推進過程中存在的諸多問題，提出促進教育基本公共服務均等化的公共財政保障機制，就成為了當前和今后一段時期內教育基本公共服務的重要課題。

（三）縮小三個差距、促進社會公平正義的必然要求

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出，把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距。隨著我國經濟社會快速發展，教育公平日益成為影響社會成員個人職業發展、收入分配乃至社會穩定的一個重要因素，教育基本公共服務在城鄉、區域和校際間的差距日益加大，既是我國城鄉、區域和貧富差距的直接表現，又會反過來加劇這三大差距。包括公共教育在內的基本公共服務的不均等，是我國城鄉、區域發展差距的重要根源。在導致我國收入分配差距拉大的各種因素中，教育因素所占比重已達到20%。因此，加快完善教育公共服務，縮小在城鄉、區域和不同群體間的教育公共服務差距，已成為縮小經濟社會發展差距的重要手段。

三、教育基本公共服務均等化及其財政保障機制存在的問題

（一）教育基本公共服務財政支出投入不足

從十一五全國教育經費執行情況來看,教育經費總投入從2006年的9815.31億元到2010年的19561.85億元,總量增長了近一倍,年均增長18.42%。政府財政教育投入持續增加,從2006年的6348.36億元到2010年的14670.07億元,總量增加了1.3倍,年均增長23.32%,略高于十一五期間全國財政收入年均21.86%的增長速度。但是認真分析這些數據,也可以看出我國教育公共服務財政投入的不足,如表一所示,中央與地方政府教育公共服務事權和支出責任劃分不太合理,特別突出地表現為中央政府教育投入比重較小，地方政府所占比重較大。

表一 中央與地方教育投入的比較單位：億元，%

通過對表二的分析,可以看出以下問題:第一,財政性教育經費占GDP比重尚未達到有關法律和規劃要求的4%的目標。財政性教育經費占GDP的比例的2004年世界平均水平為4.7%,我國到2010年僅為3.66%,另外,我國提出的到2012年達到4%的目標只是滿足教育公共服務基本需求,距離教育公共服務均等化的差距還很遠,而高收入國家財政性教育支出占GDP的比重在2001年就達到6.8%，中等收入國家平均為4%，低收入國家平均為3.7%。第二,財政教育支出增長幅度有些年份低于財政經常性收入的增長幅度。2006、2007、2010 三個年度全國分別低1.4、1.97和1.36個百分點,五年間分別有 12、2、4、5、8 個省份預算教育經費增幅低于財政經常性收入增長幅度,不符合教育經費法定增長要求。同時,財政教育經費支出增長幅度波動較大,從2007年的30.43%降至2009年的17.05%,最大降幅達到78.48%。第三,財政教育支出占公共財政支出的比重穩中有降。特別是全國從2008年的16.32%下降到2009年的15.69%和2010年的15.76%，降幅分別為4.01%和3.55%。從“十一五”期間全國情況看，分別有 18、6、15、 29、22 個省、自治區、直轄市公共財政預算教育經費占公共財政支出比例比上年有不同程度的下降。與國際上發展中國家比較屬于較低水平，如韓國(1997年)為20.5%，泰國(2000年)為 22.44%，墨西哥(1999年)為25.54%。第四，財政對教育基本公共服務即義務教育均等化投入有待提高。2008年，我國財政性義務教育經費為5549.20億元，占財政性教育經費總額的53.10%，占總義務教育經費的91.38%。目前我國義務教育的均衡投入只到縣（區）這一級。如果要做到地市這一級的投入均衡，全國的資金缺口是970億；如果要做到省級層面的投入均衡，則需要增加投入1790億元。

表二 財政性教育經費投入情況單位：億元，%

（二）教育基本公共服務城鄉差距大

農村教育基本公共服務經費不足，城鄉教育基本公共服務投入差距大成為我國教育基本公共服務建設中一個急需解決的問題。從表三看，雖然從教育基本公共服務經費投入總量方面，農村普通小學和初級中學的教育經費投入以及國家財政教育經費投入均高于城市普通小學和初級中學教育經費投入以及國家財政教育經費投入，但是其根本原因在于農村教育基本公共服務供給人數多于城市教育基本公共服務供給人數，農村教育基本公共服務供給人數 （含農村普通學校和初級中學人數）占全國教育基本公共服務供給人數的81.95%，而農村教育基本公共服務所投入的經費僅占全國教育基本公共服務投入經費的61.37%，農村教育基本公共服務國家財政教育經費投入僅占全國財政教育經費投入的64.54%。再加上由于長期以來農村教育基本公共服務相對城市教育基本公共服務基礎更為薄弱，從而使得城鄉教育基本公共服務的現實差距更為明顯。另外，除了國家財政教育經費投入，城市教育基本公共服務在獲得民辦學校舉辦者投入經費、社會捐贈經費、學雜費以及其他教育經費方面分別是農村教育基本公共服務的4、1.35、6.23和1.51倍。

表三 2008年城鄉教育基本公共服務經費投入情況 單位：萬元

從城鄉生均教育基本公共服務經費投入情況來看，城鄉教育基本公共服務經費投入差距十分明顯。從表四可以看出，城市普通小學生均教育經費投入、生均財政教育經費投入、生均預算內教育經費投入分別是農村普通小學的 2.58、2.28、2.16 倍；城市初級中學生均教育經費投入、生均財政教育經費投入、生均預算內教育經費投入分別是農村初級中學的 3.23、2.78、2.65倍。

表四 2008年城鄉生均教育基本公共服務經費投入情況 單位：元

（三）教育基本公共服務區域差距大

隨著我國區域經濟發展差距不斷拉大，東中西部以及東北地區間教育基本公共服務生均財政教育經費投入也日益不平衡。東部地區獲得的財政教育經費投入明顯高于其他地區，特別是中西部地區。2010年，我國東部地區普通小學生均公共財政預算教育事業費和生均公共財政預算公用經費分別是中部、西部和東北地區的2.47、1.66、1.33倍，普通初中生均公共財政預算教育事業費和生均公共財政預算公用經費分別是中部、西部和東北地區的2.36、1.79、1.52倍。如果考慮各省之間的生均財政教育經費，可以看出省際差距更大。2010年普通小學生均公共財政預算教育事業費最高的是上海市，達到16143.85元，而最低的是河南省，僅為2186.14元，兩者相差 6.38倍；普通初中生均公共財政預算教育事業費最高的是北京市，達到20023.04元，而最低的貴州省僅為3204.20元，兩者相差5.25倍；在生均公共財政預算公用經費方面，普通小學最高的是北京市，達到5836.99元，比經費最低的貴州省579.26元高出9.08倍；普通初中最高的也是北京市，達到8247.66元，超出經費最低的貴州省827.24元近九倍。這充分說明，我國在落實和推進教育基本公共服務均等化建設，縮小教育基本公共服務區域差距方面任重道遠。

表五 2010年度我國東中西部東北地區生均財政教育經費情況 單位：元

四、教育基本公共服務均等化的財政保障機制構建

（一）進一步明確各級政府教育基本公共服務職責，促進縮小城鄉、區域和校際三大差距

中央政府主要職責是及時制定、修改、完善教育基本公共服務的法律法規和政策規劃，強化地方政府問責制，推動地方政府積極貫徹落實；適時將學前教育、高中教育和中等職業教育納入教育基本公共服務范圍；履行縮小城鄉、區域差距的責任，進一步加大農村和中西部地區特別是對老少邊窮地區的教育轉移支付。

省級政府主要職責是積極貫徹落實國家教育基本公共服務法律法規和政策規劃，承擔教育基本公共服務財政經費保障的主要責任，確保本轄區內教育基本公共服務經費足額及時到位；承擔縮小本轄區內城鄉和不同市縣區域之間教育基本公共服務發展差距的主要責任，推動轄區內教育基本公共服務均等化。

市縣政府主要是承擔貫徹落實國家和省級制定的教育基本公共服務法律法規規章和政策規劃的責任，準確測算本轄區內教育基本公共服務財政經費投入需求，制定轄區內各類教育基本公共服務的標準，重點解決市縣范圍內農村教育基本公共服務財政經費足額到位和縮小轄區內教育基本公共服務校際差距過大的問題。

鄉鎮政府的主要職責是基本不承擔教育基本公共服務投入，重點負責校園安全管理特別是幼兒園、中小學校校園安保配備以及校車安全監督管理。

（二）完善各級教育基本公共服務經費投入機制，加大教育基本公共服務財政投入力度

一是嚴格落實教育基本公共服務財政經費法定增長要求，做大教育基本公共服務投入總量。中央和各級地方政府在年度預算安排里保證財政教育支出增長幅度明顯高于財政經常性收入增長幅度，保證在校學生生均教育經費和公用經費逐步提高，切實提高中央和地方財政教育投入力度，確保2012年國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到4%。

二是優化公共財政支出結構，提高財政教育支出占公共財政支出的比重。進一步優化財政支出結構，壓縮一般性支出，新增財力要著力向教育基本公共服務傾斜，優先保障教育基本公共服務支出，保證財政教育支出占公共財政支出的比重有明顯提高。重點加大力度提高農村教育基本公共服務投入，大幅提高農村學校生均教育經費和公用經費標準，加快縮小城鄉教育基本公共服務差距。加大中西部地區特別是欠發達地區教育基本公共服務投入，在中央政府進一步加大農村以及中西部地區特別是老少邊窮地區的教育轉移支付力度的同時，省級財政要加大對轄區內欠發達市縣的義務教育專項轉移支付力度，縮小區域義務教育經費差距，爭取省際義務教育生均經費差距從超過10∶1縮小到5∶1以內，將省域內市縣之間義務教育經費差距控制在2∶1以內。三是加強教育基本公共服務經費籌集制度創新，積極拓寬教育基本公共服務投入來源。認真貫徹執行《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》文件精神，拓寬經費來源渠道，多方籌集財政性教育經費。按照財政部《關于統一地方教育附加政策有關問題的通知》，全面開征地方教育附加，按照《關于進一步落實從土地出讓收益中計提教育資金相關政策的通知》足額計提土地出讓收益教育資金部分，大幅增加教育基本公共服務財政資金投入。與此同時，要引導家庭和社會增加教育基本公共服務投入，鼓勵教育基本公共服務社會捐贈等籌措機制，完善國家和社會教育基本公共服務特殊困難群體資助幫扶政策，創新教育基本公共服務市場化融資制度建設。

（三）完善教育基本公共服務財政保障配套制度建設，推進教育基本公共服務均等化

一是完善教育基本公共服務均等化立法和規劃是基礎。以教育法、義務教育法和國家中長期教育發展改革綱要等政策法律為依托，適時研究制定全國教育基本公共服務均等化專項法律，并結合國家經濟社會發展第十二個五年規劃，制定出臺全國教育基本公共服務均等化專項規劃，用于指導和推動我國教育基本公共服務均等化進程。同時要加快預算體制改革，建設以基本公共服務為導向的政府績效審計制度，規范轉移支付方式，完善《一般轉移支付辦法》，使其成為規范化轉移支付形式的基礎。

二是加強教育基本公共服務經費監督檢查，提高財政投入資金使用效率是關鍵。要提高基層公共產品供給過程中的效率，實現公共產品供給規模、結構合理化以及資金使用的高效益，進而保證基層政府公共服務能力的強化。各級教育和財政部門要專門設置有關內部機構，增加有關人員專門從事教育基本公共服務經費督查，及時掌握每一筆資金使用的去向和效果，確保科學高效正確地使用財政投入資金。

三是健全教育基本公共服務問責制度，強化府際間責任追究。建立中央對地方的公共服務問責制，盡快將基本公共服務指標細化并納入統計范圍。這種問責制度既包括對教育基本公共服務經費使用不當的追責，也包括對各級地方政府教育基本公共服務投入不足、未達到法定增長要求等約束性要求的追責，更要包括對教育基本公共服務均等化推進不力，導致轄區內城鄉、區域、校際教育基本公共服務差距過大的追責；問責的形式不僅要包括行政問責，還要包括法律問責，要將教育基本公共服務納入各級政府干部考核體系的重要內容。