農村學校的“普九”債務鏈

南關前

義務教育是誰的義務？今天這是一個指向十分明確的問題，而在10年前它還諱莫如深，是一個觸人心痛的話題，因為那時的義務教育基本上是家長的義務。

經歷了教育產業化的混亂年代，政府對義務教育的責任有了明顯提升。隨著教育投入逐年加大，義務教育這駕曾經失控的馬車正在努力修正方向，回歸本位。

討債10年

2012年農歷春節的日歷還未翻過，河北欒城縣退休教師焦梅有些無措，她在憂心兩個孩子的大學學費。

自從丈夫去世后，焦梅獨自拉扯兩個孩子，照顧年邁的母親。退休前，她被查出患有乳腺癌，日子過得更緊巴。“我15年沒買過一件新衣服！”焦梅攥著身上洗得發白的棉襖，皺紋堆積的眼角泛起渾濁。

為了兩個孩子的學業，焦梅想盡了各種辦法。眼下，她把希望寄托在一紙沒有兌現的協議上，期望它能解燃眉之急。家徒四壁，她從一個烏黑油亮的舊箱子里翻出了這張“借款協議”，講述了它的過去。

這是一紙10年前的教師為學校墊資協議。當年她在欒城縣冶河中心小學任教，學校為了迎接“普九”而裝備微機室，因無錢轉而向老師們集資。

那時候焦老師的月工資只有800元左右，每月都要從牙縫里精打細算，根本沒有余錢。怎奈校領導三天兩頭做工作，焦老師從親戚朋友處東拼西湊，籌得2萬元。校方和老師們簽訂了書面協議，約定年息一分，待“普九”驗收達標后，連本帶息返還。

2002年，學校順利通過了“普九”達標驗收，焦老師等人的集資款卻沒了眉目。焦老師的同事翟老師向學校集資4萬元，直到去世，翟老師也沒有要回本金。

要回款項的希望再次浮現，是在去年8月，縣里召開了化解“普九”債務工作會議。但希望旋即成了失望，他們的賬戶上只出現了集資款本金，“我們向縣財政局一位工作人員詢問利息的事，她說‘能還本金就不錯了。”

這個春節，欒城縣某小學校長李文過得惶惶然。不斷有老師通過電話或短信問他集資利息的事，他不知如何回答，被逼問不過，只得回復：“政府會講誠信的。”

李文回憶，2001年，縣里開始搞“普九”驗收，讓各學校都上微機室。“當時縣里只給兩所學校上了微機，號召其它學校自想辦法。”辦法最后想到了老師頭上，各鄉鎮中心校召集轄區內的校長們反復商議，拿出了一致意見，以略高于銀行利息的辦法向老師集資，當時銀行年息是8厘，給老師們約定的利息是1分，計劃通過收取學生上機費和雜費來還本付息。

9月1日一開學，李文就逐個找老師們談心，請他們配合這項工作。“沒想到進展那么難，老師們說沒錢，我說你200、300的總有吧？”

李文還“率先垂范”，自己從信用社貸款2萬元用于集資。另一位老師生活并不富裕，為了配合學校工作，也以個人名義從信用社貸款1萬元，“貸1萬，其實到手只有9000元，其中1000作為利息被信用社提前扣除了。”

按照墊資協議，“放貸老師如有急用項，校方可隨時結算，給予力所能及的本息償還”。第二年，貸款1萬元的那位老師遇到家庭變故，急需用錢，李文不得不抽出9000元還給她，又挨個兒地找其他老師拆借，“跑斷了腿，說破了嘴”。

工作做了將近一年，李文才擠牙膏一樣擠出來4萬多元，還有一大半資金缺口，只得與電腦公司簽訂欠款協議。

他所在的地方距石家莊市只有20公里，但現實情況是，這些農村地區的學校，一位老師的工資往往負擔全家人的生活，彼時一位從教30年的老師月收入僅800元左右。

費了九牛二虎之力，總算籌建起微機室。對于還款，李文并不擔心，因為“羊毛出在羊身上”，縣物價局核定的學校上機費收費標準為“每生每學期50元”，小學3年級以上學生開設微機課，用不了幾年，這個窟窿就可以補上。

2003年，教育部一位負責人到石家莊調研時透露，“上機費、取暖費”有望納入收費項目。李文還興奮地拿著相關報道，安撫那些不斷要求退款的老師，給他們吃上定心丸。

孰料，話猶在耳，這位負責人走后一年，該項收費便在治理“教育三亂”中被叫停。老師們的借款從此成為一筆呆賬。直到2011年2月，河北省召開了化解農村義務教育債務工作電視電話會議，要求在年底全面完成農村義務教育債務化解任務。

“我們的利息還有說法嗎？”這是拿到本金后老師們心中的疑問，他們的追問讓李文度過了數載難捱的春節。

“按照文件規定，應該給利息，但不是以當初的約定借款利息，而是不高于銀定同期固定利率。”欒城縣教育局相關負責人解釋說，此次欒城縣共有約1270萬元“普九”債務，當地成立了財政、教育、審計等多個部門組成的工作組，事先對債務進行了審計和公示，老師們反映的只拿到本金而沒有利息問題，“教育部門未接到投訴，不知道是哪個環節出了問題”。

老師們曲折的訴求之路，牽出了昔日農村教育的一段辛酸往事。

義務教育曾經是家長的義務

李文至今還很慶幸，他在“普九”上動作不大，否則那些債主盈門的日子難以想象。

當初有的學校為了高標準迎接“普九”，負債硬化了操場，上了多媒體教室。有人勸李文也弄個多媒體教室，他拒絕了。李文說，這樣做倒不是因為自己原則性有多強，實在是有心無力，建多媒體教室所需資金比微機室更高。

10年前他所在的學校還是一所村辦小學，這里老師們的工資實行的是鄉籌縣管，由鄉里統一收取費用交給縣財政，再由縣財政統一發放到老師手中。對這些沒有什么工業企業的鄉鎮來說，光教師工資就要占到鄉財政的大頭，更談不上教育發展經費了。

這里的小學大都實行鄉村聯辦，幾個村辦一所中心小學，因為沒有經費，學校的大事小事都得去找村里解決。而學校增加儀器、維修校舍等改善辦學條件的費用最終都得攤到村民頭上，一些村民說，那時候一年到頭辛苦掙來的錢大都花在了孩子的教育上，根本不敢奢談消費。

“過去學校搞建設都是自籌資金，往往是做一次工程，鄉里一次次開會，反復動員大家集資捐款。”一位鄉中學校長回憶當初的窘境。過去愁的是沒有辦公經費，只能靠收雜費或欠債勉強維持學校正常運轉。甚至，學校課桌椅都是學生自備，老師們往講臺上一站，看到臺下參差不齊、高低錯落一片。至于日常用度，小到書本資料費、住宿費、取暖費，大到校舍維修、信息技術教育費等，全得家長自掏腰包，往學生頭上想辦法。

冶河鎮的許多居民對當年鎮中集資還記憶猶新。1995年，當地興建鎮中，因為沒有經費，連續多年向全鎮的中小學生集資，小學生每人集資200元，畢業時退還了40元，初中生每人集資300元，畢業時退還了180元。鎮上一位個體經營者至今還記得當時父母一時籌不齊集資款，她含著淚被老師擋在教室外的情形，“當時年齡小，恨老師、恨學校，后來長大了，才明白這不怪老師們”。

辦學經費的缺乏，還造成農村地區師資流失或不安心于本職工作。有一段時間，人們寧愿到縣城里當一名普通老師，也不愿在農村鄉中做校長。

“教育界最亂的是新老世紀交接那幾年。”這些從教多年的老師們回憶說，投入低，思想混亂。

那是一個教育資源稀缺的年代，也是一個“教育產業化”大行其道的年代。不僅高校開啟了高收費時代，各個縣也紛紛成立教育產業辦公室。一些人認為，將“產業化”引入教育領域，不僅可以擺脫教育經費捉襟見肘的窘境，而且能夠開拓教育發展的新領域。

基礎教育“產業化”的結果直接衍生出“教育三亂”：各種捐資助學費、校中校、泛濫的特長班、多如牛毛的資料費和各種學習用具費，教育一度演變為高收費，過半城市家庭難以承受。如果城市家庭還可以勉強承受的話，農村貧困線上的孩子就面臨著輟學的危險。

“我有時在想，明明街上有賣作業本的，教育行政部門干嘛要讓學生統一訂作業本？一個農民種麥子，一斤能賺5分錢就樂得不行，可一個小本就賺3角，這怎么比？”一位曾經的教育產業辦公室主任說。

在先天投入不足的背景下，各種亂檢查、亂評比、濫達標一定程度上加劇了群眾負擔。為迎接上級檢查驗收，一些地方不顧自身經濟實力蓋起了氣派的教學樓和漂亮的運動場迎接“普九”，結果當地學生就得面對諸多雜費。有的學校為了早日實現“校校通”，突擊購買微機，結果學生紛紛反映微機教學費收取過多。

河北省委政策研究室研究員楊文良長期從事農村稅費研究，這位學者曾經大聲疾呼，盡快取消各項繁雜的達標、驗收活動，以杜絕那些圖虛名而招實禍的蠢事。據相關部門不完全統計，截至2001年，河北省用于“普九”、“普六”、“小康”等達標升級活動所形成的債務負擔為村級119746萬元，占村級負債總額的15.8%；鄉級為105691萬元，占鄉級負債總額的24.l%。如巨鹿縣全縣共有17個鄉鎮，因“普九”達標而負債1892萬元，占鄉級負債總額4747.84萬元的39.9%。

“客觀地講，‘普九還是極大地改善了農村中小學的辦學條件。只是時間緊、任務重，上級又沒有投入，一定程度上加重了百姓負擔。”李文評價說。

就在那幾年，農村出現了一個適齡兒童失學的小高峰。當時的9年義務教育要求，農村輟學率低于3%。而據中央黨校教授王瑞璞調查，2005年真實的輟學率可能已達7%。

投入是硬道理

在“產業化”口號盛行的年代，義務教育亂收費一直是價格舉報的熱點問題。各級各部門發了數不清的文件，表示“要痛下決心治理”，結果卻不甚理想。從表面上看，這是因為一些上級主管部門把學校當成自己的“腿”任意擺布，實際上與我國各級各類公辦學校的舉辦權限有關。高等教育主要歸國家和省，而基礎教育主要歸縣和鄉，從投資渠道上看就帶有明顯的差異。國家對高等教育投入巨大，對基礎教育投入不足，此中“倒掛”現象一直為外界所詬病。

2002年國務院發展研究中心的一項資料顯示，國家對農村基礎教育的投入鄉鎮負擔78%左右，縣財政負擔約9%，省地負擔約11%，而中央財政只負擔2%左右。農村義務教育的費用基本上都是由農民直接承擔的。于是，越窮越收，越收越窮，惡性循環如此往復。在我國廣大農村地區，中央和省級政府在發展農村義務教育方面承擔的責任太少，義務教育一度演化為家長的義務。

全國人大代表、華中師范大學教授周洪宇經過仔細測算，不管用哪種算法，用于免費義務教育的經費占國家財政性教育經費總支出的比重并不高，僅在7%左右，國家的現有財力完全可以承受。而有專家測算，農村義務教育實行免費其效果不亞于減免農業稅。

2004年8月，中央政府提出對中西部農村義務教育階段貧困家庭學生實施“兩免一補”，河北省也被列入受資助省份。從2004年開始，該省每年有133萬貧困學子從這項政策中受惠，約占全部農村學生的15%。此后又逐步過渡到全免，河北省教育廳相關負責人測算，全免所需費用并不高，義務教育階段全省農村學生雜費不到16億元，教科書費12億多元。

石家莊西部某縣曾率先實現了全免。該縣教育部門負責人說，其實花費并不多，縣里每年拿出近500萬元教育專款，這對這個年財政收入近10億元的縣來說不算大數目。

教育投入正在逐步提高。2005年12月，國務院發出通知，要求各地深化農村義務教育經費保障機制改革。此后，中央財政和省級財政資助的“農村中小學危房改造”、“職業教育新資助體系”等相繼實施。

“過去農村義務教育的狀況是，農民集資辦學，再掏錢讓子女接受教育。我們實施的義務教育經費保障機制改革扭轉了這種局面，核心是由農民集資掏錢轉變為政府投入。”上述負責人表示。

李文所在的學校，實施義務教育全免后，上級按學生人頭數撥給學校辦公經費，雖然不太寬裕，不可能去配置高標準的校車和那些昂貴的體育器材、音樂器材，但足以應付冬季取暖費、校舍維修、日常辦公，較之過去，已有天壤之別。

“過去愁籌錢，現在愁的是怎樣分蛋糕。”欒城縣教育局已經初嘗教育經費增加帶來的甜頭，這幾年，各級財政加大了投入，不僅清償了歷史舊賬，還多了一些專項資金。2010年的專項裝備款還沒有花完，新的款項陸續到賬。相關負責人說，預算外投入不好統計，目前該縣的預算內教育投入約占GDP的2.7%，如果全部教育投入能占到GDP的4%，“想必教育又是另一番面貌”。