長三角海關(guān)監(jiān)管模式創(chuàng)新對港口物流生產(chǎn)力促進作用研究

廖日卿 黨文濤

年5月24日，國務(wù)院正式批準實施《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”），明確了長江三角洲地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位，即“亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)中心、具有較強國際競爭力的世界級城市群”，其中，“全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心”定位是首次提出。《規(guī)劃》將“發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)”由上海擴大到了長三角，這一區(qū)域整體的產(chǎn)業(yè)升級迫在眉睫，也將給長三角的發(fā)展注入更大的動力。

隨著國家對長江三角洲地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)增長和港口規(guī)模的逐漸擴大，給長三角地區(qū)各港口提出了一個新的課題：同處一個港口群，如何發(fā)揮集聚效應(yīng)，提高運行效率，尤其在長三角地區(qū)擁有大量民營中小企業(yè)的條件下，如何創(chuàng)新和改革海關(guān)監(jiān)管模式，給長三角港口群物流生產(chǎn)力帶來更大促進作用，從而促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)的發(fā)展。從“服務(wù)經(jīng)濟、促進發(fā)展”的海關(guān)層面而言，長三角各口岸海關(guān)創(chuàng)新管理方法，改革監(jiān)管模式，整體提升服務(wù)，打造長三角“大通關(guān)”平臺，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展是勢在必然的。

一、港口物流生產(chǎn)力的衡量及影響因素

港口物流是特殊形態(tài)下的綜合物流體系，是作為物流過程中的一個無可替代的重要節(jié)點而存在的，完成整個供應(yīng)鏈物流系統(tǒng)中基本的物流服務(wù)和衍生的增值服務(wù)。

港口物流生產(chǎn)力主要包括集裝箱吞吐能力、港口現(xiàn)代化設(shè)施裝備能力，電子口岸通關(guān)能力，自由貿(mào)易區(qū)與保稅區(qū)開發(fā)能力，商流、物流、信息化、資金流服務(wù)能力，港口現(xiàn)代化管理能力等等。這些能力的提升，不僅僅依靠港口自身良好的軟硬件設(shè)施，更多的是需要現(xiàn)代口岸的軟環(huán)境施設(shè)，其中尤以海關(guān)首當其沖。正如聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議秘書處所認為的，港口的功能升級換代體現(xiàn)在三個方面，一是傳統(tǒng)裝卸業(yè)務(wù)；二是工業(yè)服務(wù)，如增值服務(wù)等；三是商務(wù)、信息和分運功能。這三個方面除傳統(tǒng)裝卸業(yè)務(wù)外，都要求在港區(qū)內(nèi)或毗鄰港區(qū)建立相應(yīng)的專門服務(wù)區(qū)（如海關(guān)），從而有效地適應(yīng)來自全球的運輸鏈的各個環(huán)節(jié)并加以整合，成為無縫對接的一體。

二、海關(guān)監(jiān)管改革導向

近年來，各地都在推行“關(guān)檢合作”，簡化通關(guān)流程。以上海口岸為例，相繼推行“5+2”通關(guān)工作制和電子口岸信息化通關(guān)等服務(wù)舉措，加大與長三角、長江流域和中部六省口岸城市大通關(guān)合作，但短期內(nèi)對便捷通關(guān)企業(yè)優(yōu)先，并不是所有企業(yè)都能享受到這一服務(wù)。

珠三角海關(guān)在區(qū)域海關(guān)管理制度中也作了不少研究和實踐工作。2005年，深圳海關(guān)在關(guān)區(qū)工作會議上提出，在海運口岸新一輪通關(guān)作業(yè)改革，是今后的一項重點工作。該項改革的目的是全面整合海運口岸通關(guān)監(jiān)管資源，優(yōu)化資源配置，提升海運口岸通關(guān)效率和監(jiān)管效能。該項改革關(guān)鍵是要適應(yīng) “五個要求”（適應(yīng)國際海運物流發(fā)展、現(xiàn)代海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略、建立綜合監(jiān)管機制、科技電子信息時代、提高行政管理效能的要求），達到“五化目標”（通關(guān)作業(yè)信息化、海關(guān)管理集約化、物流監(jiān)控電子化、企業(yè)運作規(guī)范化、企業(yè)通關(guān)便捷化） ，突出“五項重點”（推行集中查驗、單證提前申報、卡口電子驗放、實行分類管理、強化風險管理）。

2008年，國務(wù)院正式批準了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》后，拱北海關(guān)成立課題組，研究把推進《綱要》的落實與“優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)”、構(gòu)建海關(guān)“大監(jiān)管”體系結(jié)合起來，創(chuàng)新海關(guān)管理模式，以珠三角海關(guān)管理的一體化，促進珠三角區(qū)域經(jīng)濟的一體化，應(yīng)該成為海關(guān)推進《綱要》落實的突破口或“抓手”。同樣作為全國經(jīng)濟最為發(fā)達的地區(qū)之一，珠三角海關(guān)的理論研究和實踐經(jīng)驗值得學習。

三、海關(guān)監(jiān)管模式在港口物流生產(chǎn)力發(fā)展進程中的影響

港口作為重要的物流綜合服務(wù)體，服務(wù)貫穿于船舶和貨物進出口的全過程。海運口岸在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中的重要性顯而易見，口岸服務(wù)的領(lǐng)域迅速擴大，服務(wù)的品質(zhì)向深層次化發(fā)展，通關(guān)服務(wù)好壞成了衡量海運口岸軟環(huán)境的重要組成部分。發(fā)展港口物流生產(chǎn)力，不僅僅是要提供運輸?shù)纫幌盗凶罨A(chǔ)的服務(wù)，還對最根本的貨物通關(guān)速度方面提出了高要求。

港口物流生產(chǎn)力發(fā)展是大通關(guān)建設(shè)中不可缺少的媒介體，整個物流供應(yīng)鏈的信息集成中心、管理控制中心、物流中心。發(fā)展港口物流生產(chǎn)力與海關(guān)監(jiān)管模式創(chuàng)新相結(jié)合，簡化通關(guān)手續(xù)，倡導人性化的集中辦理相關(guān)的單據(jù)，實現(xiàn)“一站式服務(wù)”加快物流運作效率，實現(xiàn)港口物流與場站物流對接的無縫化。口岸優(yōu)勢的發(fā)揮與海關(guān)服務(wù)水平的提高密切相關(guān)。海關(guān)要改進監(jiān)管方式，提高工作效率，降低通關(guān)成本，方便服務(wù)企業(yè)，真正為港口物流業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的通關(guān)軟環(huán)境。

四、海關(guān)監(jiān)管模式創(chuàng)新

海關(guān)監(jiān)管模式創(chuàng)新的重要部分是構(gòu)建區(qū)域通關(guān)一體化的“大通關(guān)”體系。“大通關(guān)”是口岸各部門、單位、企業(yè)等，采取有效的手段，使口岸物流、單證流、資金流、信息流高效、順暢地運轉(zhuǎn)，同時實現(xiàn)口岸管理部門有效監(jiān)管和高效服務(wù)地結(jié)合。它是涉及海關(guān)、外經(jīng)貿(mào)主管部門、運輸、倉儲、海事、銀行、保險等個國家執(zhí)法機關(guān)和商業(yè)機構(gòu)的系統(tǒng)，其中海關(guān)發(fā)揮了重要作用。

2001年10月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進一步提高口岸工作效率的通知》，明確指示“實行‘大通關(guān)制度，提高通關(guān)效率”。2004年，在全國提高口岸工作效率現(xiàn)場會上，國務(wù)院副總理吳儀進一步指示各地、各部門積極推進大通關(guān)工作，提高口岸工作效率。

在2002年的全國海關(guān)監(jiān)管工作會議上，牟新生署長指出要運用風險管理手段，依靠科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，參與“大通關(guān)”改革，全方位推動監(jiān)管工作的改革。

2006年，海關(guān)總署黨組成員、副署長龔正在“口岸物流與海關(guān)通關(guān)改革論壇”上發(fā)表演講“創(chuàng)新海關(guān)通關(guān)制度 促進國際物流發(fā)展”，提出海關(guān)是國際物流管理鏈條中的重要環(huán)節(jié)之一，為順應(yīng)國際物流需求，海關(guān)應(yīng)事先“三個創(chuàng)新”：一是管理理念創(chuàng)新，致力于建設(shè)“智能組合型”的通關(guān)模式；二是二是管理制度創(chuàng)新，海關(guān)通過全面實行和不斷完善企業(yè)分類管理，加強風險分析監(jiān)控，將風險管理意識融入所有的海關(guān)作業(yè)環(huán)節(jié)和部門中等項工作，致力于管理制度的改革和創(chuàng)新；三是管理手段創(chuàng)新，通過改變傳統(tǒng)的手工作業(yè)方式，加大科技投入，大力實行信息化管理，實現(xiàn)了在“管得住”的前提下，確保在口岸環(huán)節(jié)上的“通得快”。

2007年，海關(guān)總署黨組成員、副署長孫毅彪指出，區(qū)域通關(guān)一體化是指“通過管理理念的一體化、通關(guān)模式的一體化、區(qū)域執(zhí)法的一體化、信息技術(shù)的一體化和口岸管理的一體化，推動長三角區(qū)域海關(guān)管理的現(xiàn)代化進程，努力在長三角營造‘可預見、低成本、高效便利的通關(guān)環(huán)境，促進長三角區(qū)域內(nèi)物暢其流，推動貿(mào)易便利化。”

2006年9月1日，長三角區(qū)域大通關(guān)建設(shè)協(xié)作機制初步形成，“屬地申報，口岸驗放”新模式在上海、南京、杭州、合肥、武漢、南昌、長沙、成都、重慶、寧波等10個城市推開。新模式將原來的“兩次申報、兩次查驗、兩次放行”變成“一次申報、一次查驗、一次放行”。 為進一步推進“大通關(guān)”建設(shè)，不斷提高口岸工作效率，促進長三角區(qū)域開放型經(jīng)濟發(fā)展，上海、江蘇、浙江兩省一市政府2007年5月簽署了《長三角區(qū)域大通關(guān)建設(shè)協(xié)作備忘錄》，決定建立長三角區(qū)域“大通關(guān)”建設(shè)協(xié)作機制。2008年12月，南京海關(guān)與杭州海關(guān)簽訂了《關(guān)于開展區(qū)域“綜合監(jiān)管”建設(shè)合作備忘錄》，提出構(gòu)建兩地“綜合監(jiān)管”大格局，并通過《合作備忘錄》將這一設(shè)想細化成10個部分，涉及通關(guān)監(jiān)管、企業(yè)管理、加工貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、緝私等海關(guān)主要業(yè)務(wù)，將積極探索研究蘇南港口和浙北地區(qū)陸海空港之間“港港聯(lián)動”“港區(qū)聯(lián)動”模式，降低企業(yè)物流成本，聯(lián)手實現(xiàn)兩地海關(guān)監(jiān)管資源的優(yōu)勢互補，優(yōu)化蘇浙國際物流環(huán)境，推進長三角區(qū)域大通關(guān)建設(shè)。

五、長三角海關(guān)監(jiān)管模式創(chuàng)新對策和建議

（1）進一步落實區(qū)域通關(guān)一體化，推進分類通關(guān)改革，打造“大通關(guān)”體系：通過建立虛擬的長三角通關(guān)數(shù)據(jù)平臺、構(gòu)建長三角海關(guān)統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺以及加快長三角區(qū)域“電子口岸”建設(shè)，對區(qū)域內(nèi)的企業(yè)守法狀況、物流流轉(zhuǎn)情況、貿(mào)易通關(guān)狀況和海關(guān)監(jiān)管實時數(shù)據(jù)等實行信息聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)共享，依托現(xiàn)代通信技術(shù)和物流標記識別技術(shù)實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)海關(guān)管理“邊界”的無縫對接。應(yīng)用風險管理技術(shù)和手段，根據(jù)企業(yè)守法狀況，對誠信守法企業(yè)的低風險貨物快速驗放，提高通關(guān)效率，對高風險貨物實施重點審核和查驗，加強實際監(jiān)管，有利于有效監(jiān)管與高效運作的統(tǒng)一，并帶動海關(guān)管理手段的優(yōu)化和關(guān)員素質(zhì)的提高。

（2）呼應(yīng) “同城化”發(fā)展趨勢，消除“關(guān)區(qū)壁壘”，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)海關(guān)執(zhí)法的“同質(zhì)化”：在長三角區(qū)域內(nèi)杭州灣跨海大橋等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的硬件基礎(chǔ)上，組合港的建設(shè)等管理制度的創(chuàng)新基礎(chǔ)上，區(qū)內(nèi)交通更加便捷，聯(lián)系更加模切，出現(xiàn)了“同城化”的趨勢。“同城化”必然伴隨著生產(chǎn)要素流動的便利化和社會服務(wù)的均等化的要求和趨勢。這對海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性和規(guī)范性提出了更高要求。

（3）方便區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的有序流動，實行區(qū)內(nèi)海關(guān)管理要素的協(xié)調(diào)使用：在不改變企業(yè)性質(zhì)、投資主體的情況下，應(yīng)為作價設(shè)備、減免稅設(shè)備等海關(guān)監(jiān)管貨物跨關(guān)區(qū)轉(zhuǎn)移提供便利。此外，在報關(guān)資質(zhì)的管理，在加工貿(mào)易的深加工結(jié)轉(zhuǎn)等方面進一步擴大范圍，方便生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)有序流動。除了在政策層面為生產(chǎn)要素有序流動提供便利外，還要在管理層面為這種流動提供支持。特別是要充分發(fā)揮區(qū)內(nèi)發(fā)達的陸路和水路交通運輸網(wǎng)絡(luò)功能，建設(shè)區(qū)內(nèi)暢順高效的轉(zhuǎn)關(guān)運輸監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。在區(qū)內(nèi)海關(guān)管理一體化的支持下，實行“需轉(zhuǎn)即轉(zhuǎn)、應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”，形成主管海關(guān)與口岸海關(guān)快速高效的轉(zhuǎn)關(guān)運輸管理機制。在區(qū)域內(nèi)海關(guān)機構(gòu)眾多，作業(yè)不盡統(tǒng)一的情況下，為有效防止“關(guān)區(qū)壁壘”和關(guān)區(qū)間的工作脫節(jié)，可以通過“工作聯(lián)系單”的形式，實行各關(guān)區(qū)之間的工作無障礙銜接。協(xié)調(diào)使用海關(guān)管理資源，以海關(guān)管理的協(xié)同化，促進區(qū)域經(jīng)濟的一體化建設(shè)。

（4）強化以上海海關(guān)為首的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，賦予更多的“先行先試”權(quán)：促進《規(guī)劃》的落實，需要進一步強化上海海關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。一是區(qū)域內(nèi)海關(guān)之間行政管理資源的協(xié)調(diào)和整合，二是海關(guān)與其他口岸監(jiān)管部門和有關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)配合，特別是與檢驗檢疫部門的協(xié)調(diào)配合，直接關(guān)系到海關(guān)通關(guān)監(jiān)管的效率和效能。此外，需要總署賦予區(qū)域內(nèi)海關(guān)“先行先試權(quán)”，在不涉及中央事權(quán)、總署事權(quán)的范圍內(nèi)，大膽創(chuàng)新，為全國海關(guān)今后的改革創(chuàng)新提供經(jīng)驗。

（5）加強政策宣傳和輔導，更加深入、廣泛地融入長三角經(jīng)濟社會的發(fā)展進程：作為對外開放的前沿，長三角聚集了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的所有類型，但相關(guān)的政策效應(yīng)還有待進一步釋放。支持和促進《規(guī)劃》的落實，需要區(qū)域內(nèi)海關(guān)進一步加強政策的宣傳和輔導，特別是加強對上述特殊監(jiān)管區(qū)域主管地政府的宣傳和服務(wù)，提前介入各特殊監(jiān)管區(qū)域的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)，更廣泛、深入地融入當?shù)氐慕?jīng)濟社會的發(fā)展進程，確保特殊監(jiān)管區(qū)域應(yīng)有的政策效應(yīng)的充分釋放和輻射。

總之，在長三角戰(zhàn)略定位和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新形勢下，長三角海關(guān)應(yīng)繼續(xù)加大通關(guān)監(jiān)管改革力度，在有效監(jiān)管前提下，最大限度地為企業(yè)提供通關(guān)便利，降低企業(yè)物流成本，聯(lián)手實現(xiàn)兩地海關(guān)監(jiān)管資源的優(yōu)勢互補，不斷為海關(guān)監(jiān)管制度的創(chuàng)新注入新的活力，優(yōu)化蘇浙國際物流環(huán)境，促進長三角港口群物流生產(chǎn)力的發(fā)展。

本文系上海生產(chǎn)力學會2011青年學者資助項目