益貧式增長視角下公共財政支出對房地產市場影響＊

劉 暢

(1.東北財經大學 公共政策研究中心，遼寧 大 連 1 16025;2.中國社會科學院 世界經濟與政治研究所，北京 1 00732)

一、引 言

政府財政支出一方面是政府用以保持經濟增長、進行宏觀調控的重要工具，另一方面更是提高低收入者生活水平、改善民生的重要手段。當前許多國內外學者如 Essama－Nssah［1］、Klasen［2－3］、Kakwani和Son［4］、呂煒和劉暢［5－6］以及周華等［7］所提出的益貧式經濟增長，其主要的實現途徑之一就是通過優化政府財政支出結構，使低收入者更多地分享經濟增長的成果。積極的財政政策和公共投資往往被視為經濟危機時期拉動國內經濟增長的主要工具，在這一過程中，難免會出現若干財政資金流向資本市場，從而加劇資本市場投機的現象。事實上，這種情形自2008年四萬億元財政刺激政策之后已有所顯現，由于當前中國經濟結構存在的固有缺陷，收入偏低的居民很難 (或較少地)從財政刺激政策的帶動效應中獲得收益，這從房價短期內出現暴漲的情況可見一斑，因此，此類財政刺激政策雖然能夠有效地帶動經濟增長，但卻并不具有益貧的特征，反而出現了公共支出資本化的傾向。

自從 Oates［8－9］研究財政公共支出資本化問題以來，國外學者 Pollakowski［10］、Rosen［11］、Harris等［12］、Downea 和 Zabel［13］以及 Brunner和 Balsdon［14］陸續開始關注財政支出與房地產市場之間的關系，其中一些研究表明，地方財政支出 (或中央財政)與房地產價格 (或房地產市場價值)之間呈現正相關關系，這類觀點認為，包括教育、醫療、社會保障和就業等在內的財政支出是造成房地產市場價值存量增加的重要原因;另外一些研究結果則表明，財政支出與房地產市場價值 (或價格)呈負相關，而該問題也被稱為公共服務資本化問題。但是，對于財政支出與房地產市場之間究竟存在怎樣的關系這一問題，至今仍未得到一個較為令人滿意的答案。與西方國家相比，這個問題對正處于城鎮化與經濟轉型過程中的中國具有更加重大的研究意義。自1998年推進住房商品化改革以來，伴隨著城鎮化進程的加快，房地產行業進入了一個蓬勃發展的階段。但近年來，隨著中國經濟結構問題的逐漸顯現，房地產市場驟然成為各類矛盾的焦點:一方面，經濟增長方式過于單一、房地產投資占全社會固定資產投資比重過高、土地財政問題日益突出等為房價暴漲創造了條件，使居民的居住成本大幅提高，由此引發的拆遷問題更是逐漸成為影響社會穩定的主要因素之一;另一方面，中國資本市場發展滯后的問題逐漸顯現，金融融資渠道單一、銀行信貸風險加大等一系列問題不斷涌現，各種因素的匯集使房地產成為國內外投機資本的主要目標，而各種炒作行為進一步提高了居民住房成本，使房地產資本運作的收益率大幅提高的同時，也擴大了勞動收益與資本收益之間的差距，使國內貧富差距擴大的問題更為嚴重。針對這些問題，近年來政府希望能夠通過對住房體系的需求和供給進行分類控制，推進政策性和市場化分配相結合的“雙軌制”房地產發展模式為特征的房地產發展體制改革。然而，盡管相關部門為此先后出臺了多項相關政策，但是仍然沒有改變房價高位運行的狀態，遠未達到改革的預期目標。有鑒于此，探究政府財政支出究竟發揮了何種作用，特別是在益貧式增長視角下探索當前政府“雙軌制”房地產發展模式的財政基礎就顯得尤為重要。

目前，國內學者在財政支出對房地產市場的影響，特別是對政策性住房的影響的研究還較為有限，其中，蹤家峰等［15］重點分析了商品房平均銷售價格與財政支出水平之間的變動關系，他們的研究表明，中國地方財政支出對房地產價格有明顯的促進作用，因而各個地區持續高水平的財政支出在經過一段時間的積累后，都會通過房地產價格的增加體現出來。這與周京奎和吳曉燕［16］以及梁若冰和湯韻［17］等學者的研究結果是一致的。但這些研究的問題在于，他們多是采用年度數據進行實證分析，且并未對地方財政支出進行細分，也未對市場化和政策性住房市場進行細分，這就會導致無法區分財政支出的各個具體項目究竟對房地產市場發揮了何種作用。因此，在上述研究的基礎上，本文分別以辦公樓市場和商品房市場作為研究對象，采用2007—2010年省際面板數據實證分析中央財政支出和地方財政支出中的不同項目對房地產市場所產生的影響。本文所關注的具體問題包括:這種帶有益貧性的財政支出是否有效?在目前的分權制下，中央財政支出和地方財政支出分別發揮何種作用?哪些支出項目帶有益貧性，哪些支出項目沒有益貧性?

通過分析發現，中央財政支出和地方財政支出中的不同項目對商品房住宅市場的影響都較商業房地產市場的影響更為明顯，比較而言，地方財政支出比中央財政支出更易于推動房價上升，而作為保障低收入者居住水平的重要手段，經濟適用房項目支出增加了房地產市場中的投機因素。本文的主要貢獻在于:(1)對財政分權制下的中央財政支出和地方財政支出進行了較為詳細的區分，并對由經濟發展水平不同而造成的地區誤差進行了控制，進而可以考察剔除地區經濟發展水平差異后的房地產價格上漲的財政基礎。(2)將房地產市場區分為住宅房地產市場和商業房地產市場，并對價格、銷售額和供給水平進行了實證分析，從而可以檢驗財政支出在各類房地產市場中的有效性。

二、計量模型、變量選擇與數據

1.計量模型

在借鑒林伯強［18］和蹤家峰等［15］關于公共財政支出對益貧式增長及房地產市場影響研究的基礎上，為了實證檢驗中央公共財政支出與地方公共財政支出對房地產市場的影響是否具有益貧性質，本文采用如下計量模型:

其中，i和t分別表示省份和時間;y是被解釋變量，分為三組，分別為辦公樓市場與商品房住宅市場的指標，每組指標具體包括總銷售價格、現房銷售價格、期房銷售價格、總銷售額、現房銷售額、期房銷售額、竣工面積和本年新開工面積;LF和CF為地方財政中公共服務支出沖擊和中央財政中公共服務支出沖擊，選取了一般公共服務支出變量、教育支出變量、文化教育與傳媒支出變量、社會保障和就業支出變量、醫療衛生支出變量、環境保護支出變量、城鄉社區服務事務支出變量以及交通運輸支出變量;EH為經濟適用房開發投資。上述解釋變量是本文主要關注的。此外，本文還控制了貨幣政策和資本市場所產生的影響，分別用M2衡量貨幣供給水平、TVS衡量股票交易額 (如表1所示)。

表1 解釋變量的符號含義

2.分析思路與數據來源

關于公共財政支出對貧困影響的文獻已經相當豐富，借鑒已有文獻，本文所選擇的一般公共服務支出變量、教育支出變量、文化教育與傳媒支出變量、社會保障和就業支出變量、醫療衛生支出變量、環境保護支出變量、城鄉社區服務事務支出變量以及交通運輸支出變量均具有較強益貧性。此外，本文將上述變量中的中央財政和地方財政層面的支出進行了區分。與分析公共財政支出與貧富差距之間關系不同的是，由于房地產市場帶有較強區域特點，不同地區房地產市場發展水平差異特別明顯。在這種情況下，地方財政與中央財政對房地產市場所產生的影響也是不同的。通常來說，地方財政中的各類公共支出對房地產市場所產生的影響應是更為明顯的。

因此，為了更加全面系統地分析各省份不同公共服務財政支出項目對于房地產市場的影響，本文對地方財政公共支出數據進行了處理，一方面剔除了由于經濟發展水平不同所造成的誤差;另一方面也使其更為符合財政沖擊的特征。具體來說，將每年各省份地方財政中不同類別的公共支出進行匯總之后，分別求出其在地方政府總支出中所占的比率，并據此進一步求出每組比率在2007—2010年間的算術平均值。如果某一省份財政支出高出這一均值，則本年所有月度該變量值為1，否則為0(具體分析過程如表2所示)。以地方財政中的教育支出沖擊為例，北京市的教育支出占地方財政支出比率除2007年低于0.1670以外，其他年份均高于該均值，這表明北京市地方財政中教育支出是能夠在2008—2010年被視為沖擊，從而影響房地產市場;而遼寧省的教育支出占地方財政支出比率則在所有年份都低于0.1670，表明在所有年份遼寧省財政中教育支出不被視為沖擊，從而影響房地產市場。這樣處理能夠更為有效地對不同地區財政支出所產生的影響進行區分，控制由于經濟水平發展程度不同所導致的公共支出規模上的差異，突出各省份在不同公共服務支出項目的分配情況，從而更好地衡量公共服務地方財政支出對房地產市場所產生的影響。此外，它還能有效衡量規模偏小的地方財政支出，例如，在衡量交通運輸、文化體育與傳媒等對房地產市場所造成的影響時，由于其支出規模較小，在模型中容易被忽略，而這種處理方式能夠解決這一問題。從處理之后所得到的數據來看，能夠更加清晰地看到2007—2010年間各省份在不同公共服務支出分配上存在的差異。從區分支出沖擊的臨界值來看，國內地方財政支出的排名為 (從高到低排序)教育、一般公共服務、社會保障和就業、城鄉社區事務、醫療衛生、交通運輸、環境保護和文化教育與傳媒，但各省份之間的各項支出排名差異是十分明顯的。

表2 地方財政支出沖擊賦值

本文所使用的數據來源于2007—2011年《中國統計年鑒》與中經網數據庫。樣本數據為除西藏以外的30個省份的2007—2010年月度省級面板數據，共計1 440個樣本點，為非平衡面板數據 (數據描述如表3所示)。

表3 數據描述

三、實證檢驗與結果分析

本文采用面板數據固定效應 (FE)或隨機效應 (RE)進行分析，首先運用Eviews5.1進行Hausman檢驗。此外，為了消除截面異方差的影響，本文采用廣義最小二乘方法，分別對中央財政支出、地方財政支出、經濟適用房支出對辦公樓市場與商品房市場所產生的影響進行實證分析，所得到的估計結果分別如表4和表5所示，并對實證結果進行分析。

表4 地方財政支出與中央財政支出對辦公樓市場的回歸分析結果

表5 地方財政支出與中央財政支出對商品房市場的回歸分析結果

1.公共財政支出對辦公樓市場的實證分析

從表4中可以看到，除了辦公樓期房銷售作為被解釋變量時的Hausman檢驗結果顯示采用隨機效應模型比較合適以外，其他各組變量均需采取固定效應模型，并且中央財政公共服務支出和地方財政公共服務支出對辦公樓市場的影響存在較大差異。例如，地方財政中的一般公共服務支出對辦公樓價格上漲發揮了重要作用，而中央財政中的一般公共服務支出則幾乎沒有發揮任何作用。另外，中央財政中的交通運輸支出對辦公樓銷售額增長發揮了積極作用，而地方財政中的交通運輸支出則沒有發揮任何作用。

在地方財政公共服務支出中:(1)一般服務與教育兩項支出是推動辦公樓銷售價格上漲的主要因素，但對銷售額的影響并不明顯，僅有教育支出對辦公樓現房銷售額增長的影響為正值。但在對于供給增長的影響方面，兩項支出的影響則是完全不同的，一般公共服務支出越大則辦公樓本年新開工面積越小，而教育支出所產生的影響則恰恰相反。(2)醫療衛生、環境保護與交通運輸三項地方政府服務支出對辦公樓市場產生了較為明顯的抑制作用，醫療衛生支出與辦公樓現房銷售價格、總銷售額、現房銷售額、本年新開工面積之間都呈負相關，環境保護支出則與幾乎所有價格和銷售額之間都呈負相關，但對辦公樓供給增長未產生影響，交通運輸支出與三個辦公樓銷售價格之間都呈負相關，但對其他變量未產生影響。(3)社會保障和就業、城鄉社區事務兩項地方政府服務支出則對辦公樓市場影響較小，且都沒有對銷售額產生影響，僅與其中若干銷售價格變量呈正相關，與供給增加水平呈負相關。(4)地方財政支出中的經濟適用房變量與辦公樓市場的價格水平、銷售額以及供給水平均呈正相關，這表明目前的經濟適用房政策可能間接對辦公樓市場發展發揮了促進作用。

在中央財政公共服務支出中:(1)推動辦公樓市場價格上漲的支出項目很少，僅有醫療衛生和交通運輸兩項支出分別推動了辦公樓整體價格和期房價格的上漲，同時，抑制辦公樓價格上漲的變量較多，文化教育與傳媒支出、社會保障和就業支出、城鄉社區事務支出都與辦公樓價格變量呈負相關。此外，中央財政中的一般公共服務支出、教育支出與環境保護支出與辦公樓市場價格變量之間的關系均不顯著。(2)教育支出、交通運輸支出與辦公樓各項銷售額之間都呈正相關。除此以外，中央財政中的其他公共服務支出對辦公樓銷售額的影響或呈負相關，或并不明顯。(3)在辦公樓供給方面，一般公共服務支出與竣工面積、本年新開工面積均呈正相關，而社會保障和就業支出與新竣工面積之間呈負相關，其他公共服務支出變量所產生的影響大多不明顯，或降低了辦公樓供給水平。此外，作為控制變量的貨幣供給 (M2)顯著提高了辦公樓市場的價格水平，這與近年來國內通貨膨脹水平居高不下的狀況是一致的，而股市交易額與辦公樓整體價格與期房價格呈負相關，與期房銷售額呈正相關，顯示了股票市場與樓市之間的互補關系，這在很多研究中都已得到驗證。

2.公共財政支出對商品房市場的實證分析

從表5中可以看到，經過Hausman檢驗，各組變量均采取固定效應模型。但與中央財政公共服務支出和地方財政公共服務支出對辦公樓市場的影響所存在的明顯差異相比，它們對商品房市場所產生的影響差異則相對要小一些。例如，無論地方財政的教育支出，還是中央財政的教育支出，都對商品房價格、銷售額以及供給發揮了重要的推動作用，這印證了目前房地產開發商熱炒所謂“學區房”概念，以提高銷售業績的做法。此外，中央財政與地方財政中交通運輸支出也同時在提高商品房銷售額上發揮了積極作用。但與此同時，還是有一些支出項目在中央層面和地方層面所發揮的作用并不相同。例如，一般公共服務支出與社會保障和就業支出等。

在地方財政公共服務支出中:(1)推動商品房價格上漲的支出項目較多，包括一般公共服務支出、教育支出、文化教育與傳媒支出、社會保障和就業支出以及城鄉社區事務支出，其中，前三項所發揮的作用尤為明顯，而抑制房價上漲的因素則主要是醫療衛生支出與環境保護支出。(2)推動商品房銷售額上漲的支出項目則更多，除醫療衛生與現房銷售額呈負相關，一般公共服務以及社會保障和就業的系數顯著性較低以外，其余支出項目均與商品房銷售額呈正相關，并且顯著性較高。(3)與商品房銷售額變量的情況一致，推動商品房供給的支出項目同樣較多，除一般公共服務、城鄉社區事務以及社會保障和就業支出以外，其余變量大多與竣工面積或本年新開工面積呈正相關。(4)作為解決低收入者住房問題的經濟適用房支出，對于抑制房價上漲并未發揮積極作用，從實證結果來看，經濟適用房支出不僅沒有能夠抑制房價上漲，反倒成為唯一同時提高商品房價格、銷售額以及房屋供給的變量。

在中央財政公共服務支出中:(1)僅有教育支出和醫療衛生支出對商品房價格上漲發揮了作用，包括一般公共服務支出、文化教育與傳媒支出、社會保障和就業支出等在內大多數項目都對抑制房價上漲發揮了積極作用。(2)推動商品房銷售額增加的支出項目與降低商品房銷售額的支出項目大致相當，其中，教育支出、文化教育與傳媒支出、社會保障和就業支出以及交通運輸支出對于提高商品房銷售水平的提高發揮了積極作用，而一般公共服務、醫療衛生支出、環境保護支出以及城鄉事務支出則與商品房銷售變量呈負相關。(3)更多的公共服務支出對商品房供給水平提高發揮了積極作用，這些項目包括一般公共服務支出、教育支出、城鄉社區事務支出以及交通運輸支出，而文化教育與傳媒支出、醫療衛生支出以及交通運輸支出與商品房供給變量呈負相關。需要指出的是，社會保障和就業支出雖然與商品房竣工面積呈正相關，但與本年新開工面積卻呈負相關，這是一個比較令人意外的結果。此外，除了貨幣供給水平M2對商品房銷售額的影響不顯著以及對房屋供給呈負相關以外，貨幣供給水平M2以及股票交易額對其他變量的實證結果均與之前的多數實證研究結果是一致的，尤其是股票交易額與商品房價格呈負相關，與商品房銷售額呈正相關，較好地證明了房市和股市之間存在互補關系。

3.穩健性檢驗及深層討論

為了保證實證研究所得到結果的穩健性，本文在FGLS回歸的基礎上用股票市價總值、貨幣供給水平 (M1)和省際人均GDP替換原來的控制變量。檢驗結果發現，各變量的系數大小和顯著性程度都沒有發生大幅的變動，根據估計系數計算的邊際效應也幾乎一致，這表明這些變量對參數估計的無偏性沒有嚴重影響。綜上而言，穩健性分析進一步支持了前述基本結果。

從職能上來說，公共財政支出不僅是維持經濟增長的工具，還是保障低收入者基本生存權、抑制貧富差距擴大的手段，但在效率優先的市場經濟條件下，很難避免財政支出所產生的資本化傾向，益貧式增長視角下的公共財政則是希望通過調整公共財政結構和財政支出方向使得益貧式增長的政策目標得以實現。但是，通過實證分析中央與地方兩個層面中不同財政支出項目對房地產市場的影響可以看到，判斷財政支出是否存在資本化是一個較為復雜的問題，不同層面的支出項目所發揮的作用很有可能是截然不同的，而這種差異有可能是由以下兩點原因造成的:(1)中央與地方對公共財政支出作用偏好不同。這也是中央財政支出與地方財政支出之間存在差異最重要的原因。由于當前地方政府激勵及財政分權制的影響，相對于中央財政支出的單一目標，地方財政所負擔的任務更為繁重，因此，地方財政支出的資本化傾向更為嚴重，對房地產市場的促進作用就更為明顯。最明顯的例子就是2008年房地產市場處于低潮時各省份地方政府所采取的各種托市政策。雖然公共支出不能像補貼那樣直接刺激房地產的發展，但地方政府仍然能夠調整公共支出組合，從而選擇最利于提高房地產市場價格的方式，對房地產的發展產生至關重要的影響，許多研究的結果也證明了這一點。(2)不同公共財政支出屬性上的差異。公共財政支出包含的項目較多，并且不同項目之間存在的屬性差異較大，有些項目 (如一般公共服務支出、教育支出等)較為有利于財政支出的資本化，而另一些項目 (如環境保護支出、醫療衛生支出等)則并不利于財政支出的資本化，這也是實證結果中支出項目存在較大差異的主要原因之一。

四、研究結論與政策建議

基于益貧式增長視角的“雙軌制”房地產發展模式是當前最適合中國的房地產發展模式。世界各主要國家在其經濟發展的初期和中期，在居住條件還無法滿足人們對住宅的基本需求時，政府幾乎都曾提供過政策性住房。但從實證結果來看，近年來中國經濟適用房支出卻助推房地產市場泡沫的形成，不僅未能實現其保障低收入者基本居住水平、縮小貧富差距的目的，反而使貧富差距進一步拉大。其原因與益貧性的財政支出的有效性及各級政府財政支出作用情況關系密切。本文采用2007—2010年省際公共財政支出的面板數據，實證分析了包括一般公共服務、教育、社會保障和就業等在內的地方與中央公共財政支出對房地產市場的影響。研究結果表明，無論是中央財政支出，還是地方公共財政支出，對商品房住宅市場的影響都要比對辦公樓市場的影響明顯;地方財政支出比中央財政支出對于房地產價格的提升作用更加明顯;作為保障低收入者居住水平的重要手段，經濟適用房項目支出不僅沒有能夠有效抑制房地產價格上漲，反而發揮了積極作用。因此，總的來說，近年來基于益貧式增長視角的“雙軌制”房地產發展模式，更多地是依賴于中央財政支出而非地方財政支出，地方財政支出對于政策性住房的貢獻不大。

目前中國公共財政支出，尤其是地方公共財政支出中的一些項目存在資本化的現象，即財政支出項目在一定積累之后會助推房地產價格，推動房地產市場中的泡沫形成。因此，應該繼續堅持當前對房地產業和房地產市場的調控政策。同時，中央政府可以從調整當前的稅收制度入手，通過目前房產稅的試點、推廣、直至普及，抵消由于財政支出資本化造成的房地產價格上漲的影響，并通過轉移支付和補貼等多種方式，使其用于解決低收入者的居住問題，從而在保障房地產市場穩步發展的同時，防止貧富差距的進一步拉大。

此外，房地產市場的調控和房地產發展體制改革必須有財政體制改革的支持和配合。從研究結果看，地方財政支出對房地產價格的提升作用非常明顯，而中央財政支出的一般公共服務對房地產市場價格幾乎沒有影響，這是因為中國地方政府財政收入嚴重依賴于土地出讓和房地產業發展，為了從中獲取更多的政府收益，地方政府更傾向于推動房價上漲，而不愿意積極配合中央政府抑制房價的政策。因此，防止地方財政支出資本化的核心在于調整中央和地方的財政關系，重新劃分中央和地方的財政收入權利，調整地方政府的財政支出責任，從而減小地方政府過度發展房地產業的激勵，加強地方政府收入與本地區房地產業之外的經濟發展的關聯性，從而使地方政府與中央財政中的公共支出項目都能夠避免財政支出資本化所造成的負面影響，真正實現提高公共服務水平的目的。

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