國有資本經營預算績效評價體系研究

吳曉東

(東北財經大學 國際經濟貿易學院，遼寧 大連 116025)

國資委自2003年3月成立之初，就將建立國有資產經營預算績效評價制度作為一項重要的工作，提出要建立對資本預算執行全過程的監督問效機制，以提高預算資金使用效益。近幾年，國內部分省市也開始了國有資本經營績效評價的嘗試，但評價體系缺乏科學性，導致績效評價效果無法保障。因此，深入研究構建國有資本經營預算績效評價體系，對于指導績效評價實踐工作及完善國有資本經營預算制度都具有十分重要的意義。

一、理論研究回顧

國有資本經營預算績效評價是評價主體運用科學的評價標準、方法及程序，對評價客體的國有資本經營績效及預算執行情況進行系統、客觀的考核評價［1－2］。現有研究表明，國有資本經營預算績效評價有利于保障國有資本經營預算有效執行，促進國有資本戰略性調整以提高國有資本運營和配置效率［3］。唐現杰和孫偉明認為，績效評價能及時反饋國有資本經營情況，有效保障國有資本經營激勵約束機制的有效運行［4］。羅會武也在其研究中指出，建立國有資本經營預算績效評價體系，不僅能幫助增強國有企業核心競爭力，并能有效調節產業布局以提高全社會資源配置效率［5］。目前國有資本經營預算績效評價問題已引起了國內學者的廣泛關注，其研究方向主要集中在績效評價實踐層次和主體的確認、指標體系構建等方面。

1.評價實踐層次和主體的確認研究回顧

針對國有資本經營預算績效評價的實踐層次劃分和主體界定的問題，學者們大致存在以下兩種觀點:一種觀點認為績效評價層次應依照“政府—國資委—國有資本運營機構—國有企業”的多層次國有資本經營預算體系相應地分為三層［6－7］。如陳雪峰認為，預算績效評價應與預算目標相適應，基于多層次縱向預算體系結構建立三層階梯型績效評價體系，評價主體分別為政府、國資委和國有資本運營機構［8］。另一種觀點是根據國有資本經營預算監管體系的架構，把績效評價分為內部績效評價與外部績效評價兩個層次，內部評價依照預算體系分為兩層或三層評價，外部評價為人民代表大會及社會中介機構對政府或國資委的績效評價［9－10］。如詹蕾認為，國有資本經營預算實質上是為了保障實現國有資本雙重目標，因而預算績效評價應實現對企業的微觀績效評價和對國資委的宏觀管理評價［11］;高莉在其研究中指出，外部考核的核心是國有資本保值及運營戰略計劃的實施情況，內部評價實質上則是針對國有企業的［12］。

兩種觀點中，前者的三層級評價結構與國有資本經營預算體系結構保持一致，有利于績效評價的順利執行，但是其主要強調對國有企業和國有資本運營機構的國有資本運營績效評價，未能體現國有資本宏觀調控職能，且忽視了預算體系外的社會各界對國有資本預算的監督作用;后者在前者基礎上加入了社會中介對預算體系的考評，充分體現了國有資本經營預算的雙重職能，但其在是否將政府作為評價主體納入內部評價的問題上還存在爭議，政府在評價體系中的角色不明確，且外部評價中混淆了人大與社會中介機構作為評價主體不同的職能，也未能反映政府對國資委的預算監督管理職能，這都導致指標選取上容易產生模糊，無法體現評價目標，指標體系也難以明確對應其評價層次等問題。基于這些問題，國有資本經營預算績效評價實踐層次應依照國有資本增值保值和宏觀調控的雙重目的劃分，在預算體系內部和外部分別實現國有資本運營績效評價和預算執行情況評價，使評價體系同時體現國有資本經營管理職能和預算宏觀調控職能，更好地實現預算績效評價目標;且應結合預算編制體系結構及監管體系結構，在外部評價中實現“人大—政府—國資委”的兩層績效評價與社會中介機構等對政府及國資委的監督考評的統一，使評價主體職能更為明確，清晰區分各層次對應的評價指標體系，保障績效評價效果。

2.評價指標體系構建研究回顧

現有研究中關于國有資本經營預算績效評價指標選取的觀點較為一致，認為評價指標體系大致分為兩大類:國有資本經營預算執行程度的指標體系和國有資本經營績效的指標體系［13－14］。

現有研究中的指標體系依據績效評價對象來構建，體現了績效評價的目標導向性原則，如廖添土在其研究中建立了反映預算職能的評價指標體系，使績效評價真正體現國有資本經營預算促進實現國有資本經營戰略目標的職能［15］;孔玉生和車甡圍繞預算的內容及國企改革的目標制定了體現配置績效及社會績效等方面的評價指標體系［16］。然而，現有針對評價指標體系構建問題的研究仍未能體現評價的實踐層次，因而指標也難以反映評價主體的具體職能，在評價實踐工作中也容易出現指標使用不當的問題。此外，國有企業經營者與國家之間存在代理沖突，現有指標體系中還無法解決以國家管理者的角度進行的績效評價結果難以獲得經營者的認可等問題?；诖?，應在現有研究的基礎上，采用定量指標與定性指標相結合的方法，依照評價實踐層次將指標體系分為內部評價指標體系和外部評價指標體系，分別對國有資本經營績效、國有資本經營預算執行情況和國有資本社會職能貢獻程度及預算制度合理性進行評價，指標體系結構明確了各評價主體所適用的評價指標體系，從而保障國有資本經營預算績效評價的有效性。

目前對于國有資本經營預算績效評價的研究，對指導國有資本經營預算績效評價實踐工作具有重要的意義。但現有研究中還存在一些亟待解決的問題，如:如何在績效評價中解決被評價企業地區差異、行業差異問題;績效評價體系應如何體現國有資本經營預算對國民經濟和社會發展的積極作用等。而這些問題實質上都圍繞績效評價主體確認以及評價指標選取等方面，因而對國有資本經營預算績效評價層次及主體確認、指標體系構建問題進行深入研究是十分有價值的。

二、構建國有資本經營預算績效評價體系的目的、基本原則和對象

1.績效評價的目的

國有資本經營預算績效評價的目的在于確保國有資本職能的實現。從國有資本的職能上看，國有資本的運行一是要實現資本增值目標;二是要實現宏觀調控目標?；诖?，國有資本經營預算績效評價的具體目的有以下幾點:一是促進國有資本戰略性調整和保值增值，優化國有資本存量調整及增量投入，提高國有資本運營質量和配置效率;二是加強對國有資本經營預算執行程度的監督管理，及時發現并反饋預算執行過程中出現的問題，提高預算管理工作效率;三是為國有企業經營者獎懲辦法的制定和考察國有資產運營機構經營績效及政府、國資委工作績效提供科學合理的標準;四是作為編制下個年度國有資本經營預算的參考，并為預算考核審批提供依據。

2.績效評價的基本原則

國有資本經營預算績效評價的基本原則主要有:

(1)客觀性原則。要保障預算績效評價結果的可信度，就必須保證預算績效評價是以客觀實事為基礎，是建立在對真實的評價資料和客觀分析的基礎上。只有保障了評價結果的可信度，才能真正發揮績效評價的預算管理監督作用。

(2)反饋性原則?？冃гu價過程中應保持溝通渠道暢通，促進反饋信息的有效性，及時發現問題，及時修正評價指標甚至績效目標，以便更好地保障績效評價體系的科學性和合理性。

(3)透明性原則。國有資本經營預算績效評價應接受政府、社會輿論的監督，杜絕主觀隨意性，保證國有資本經營預算執行的約束力和績效評價工作的規范性。

(4)目標導向性原則?？冃гu價是為了保障實現國有資本經營預算雙重職能，因而績效評價體系的構建應以其評價目標為導向，評價指標與評價標準等都應以此為原則來選取和設定。

(5)定量與定性相結合的原則。評價指標需要通過量化才能較為準確地反映問題本質，但是國有資本經營預算績效評價的有些指標難以量化，因而需結合定性評價。

3.績效評價的對象

國有資本經營預算的基本職能就是確保實現國有資本雙重目標，而國有資本雙重目標能否很好地實現，取決于國有資本經營情況和預算執行程度。對國有資本經營收入執行情況和國有資本經營這兩方面進行績效評價，有助于提高國有資本經營績效和管理水平，實現國有資本經營預算，提高國有資本運營和配置效率的目的?；诖?，國有資本經營預算績效評價的對象應包括國有資本經營績效和國有資本經營預算執行情況:

(1)國有資本經營績效。資本的逐利本質決定利潤最大化也是國有資本經營管理的重要目標，因而要加強國有資本經營績效控制和管理，從而實現國有資本保值增值目標。中國的經營性國有資本基本集中于國有資本運營機構及其下屬國有企業，因而國有資本經營績效實際上就是國有資本經營機構的經營效益和國有企業經營業績，對國有資本經營進行績效評價相當于對國有資本運營機構及國有企業的績效評價。國有資本經營績效包括企業經營效益和經營者業績兩方面，對其績效評價主要從財務效益、資產運營、償債能力和持續發展能力四個方面展開。國有資本經營績效評價對國有資本的經營管理起著導向作用，促使經營者合理地使用國有資本，提高國有資本的運營績效。

(2)國有資本經營預算執行情況。國有資本經營預算的執行情況體現為在一段時期內國有資本經營預算的完成程度，其直接影響到國有資本戰略性調整的階段性目標的實現情況。對國有資本經營預算的執行情況進行績效評價主要是為了優化國有資本存量調整及增量投入，提高國有資本配置效率，以實現國有資本經營預算保障社會穩定和促進經濟增長的目標。國有資本經營預算具體分為收入和支出，因此，對國有資本經營預算執行情況的績效評價也相應地分為收入完成情況評價和支出完成情況評價這兩部分。

三、構建國有資本經營預算績效評價體系

1.績效評價層次及主體的確認

國有資本經營預算績效評價主體的確認取決于實踐層次的劃分。績效評價的目標導向原則決定了評價實踐層次應依照國有資本增值保值和宏觀調控的目標劃分。因此，績效評價體系應分為兩個部分:一是對在預算體系內實現的國有資本運營績效評價;另一部分是對預算體系外的國有資本經營預算執行情況進行的績效評價。內外部評價都應依照多級預算體系結構建立，體現縱向層級結構。此外，國有資本經營預算績效評價應杜絕主觀隨意性，接受政府、社會輿論的監督，因而外部評價應結合預算監管體系架構，實現證監會、中介機構、社會媒體和審計機構等對政府與國資委的預算績效評價。

基于以上分析，本文構建的國有資本經營預算績效評價體系是基于多級預算管理體系結構，結合預算監管體系層級的內外部綜合績效評價。這種層次結構既有利于促進實現國有資本經營管理目標和宏觀調控目標，也體現了國有資本經營預算的透明性原則，保證了國有資本經營預算執行的約束力和績效評價工作的規范性。績效評價層次的劃分及主體確認具體如下:

(1)內部績效評價。依照預算管理體系結構，應將內部績效評價分為兩個層次:其一是國資委對國有資本運營機構的經營績效評價，其評價主體是國資委，核心是國有資本保值增值率和國有資本營運戰略實施;其二是國有資本運營機構對國有企業經營績效的評價，評價的核心是國有資本保值增值情況，評價主體是國有資本運營機構。內部績效評價對象是國有資本經營績效，其適用的指標是國有資本經營績效評價指標。

(2)外部績效評價。外部績效評價為人民代表大會及社會各界對政府和國資委的國有資本管理績效評價，它體現了國有資本最終所有者對經營管理者監督約束的權利，從而完善了國有資本經營預算制度。結合國有資本監管體系結構和預算編制體系結構，外部績效評價應分為兩方面:一是“人民代表大會—政府—國資委”兩層直接評價，評價主體分別是人大和政府，評價核心是國有資本經營預算執行情況;二是在完善的社會監控體系下，由證監會、中介機構、社會媒體、審計機構和司法機構等對政府及國資委實施間接評價，評價主體是證監會、中介機構等社會力量，評價核心是國有資本社會職責的貢獻和預算制度的合理性，如預算的法律制度完備性等內容。外部績效評價適用的指標是國有資本經營預算執行情況指標和評議指標。

2.績效評價的指標體系及合理性分析

(1)績效評價指標體系。國有資本經營預算績效評價指標應該依據績效評價對象和評價目標來確定，指標體系結構應與評價實踐層次和評價主體的職能相對應。如前所述，績效評價分為內外兩部分:外部為對國有資本經營預算執行情況的評價;內部則為對國有資本經營績效的評價，且外部評價包含社會中介等對政府和國資委的間接績效評價。因此，評價指標體系應該依照此層次結構，采用定量與定性評價結合的方式對國有資本經營績效和國有資本經營預算執行情況分別進行評價，還應加入評議指標，為社會中介等對預算體系的監督考評提供支持。此指標體系結構既體現了績效評價的雙重職能，反映了預算績效評價的定性與定量相結合的原則，也明確了各評價層次所適用的評價指標體系，從而保障了評價的有效性和可操作性。

基于上述分析，本文認為國有資本經營預算績效評價指標應包含兩方面:第一方面為基本指標 (定量指標)，包括體現國有資本經營預算執行情況的評價指標和體現國有資本經營績效的評價指標這兩類;第二方面為評議指標 (定性指標)，主要體現社會對預算體系監管職能。國有資本經營預算績效評價指標體系如表1所示。

表1 國有資本經營預算績效評價指標體系

(2)績效評價指標體系的合理性分析。本文采用定量定性評價相結合的方法，將評價指標體系分為基本指標和評議指標兩方面，實現對國有資本經營績效、國有資本經營預算執行程度、國有資本社會職能貢獻程度及預算制度合理性的評價。

①基本指標。基本指標即定量指標，分為國有資本經營預算執行程度評價指標和國有資本經營績效評價指標。前者主要適用于“人大—政府—國資委”兩級外部評價，后者則適用于內部績效評價。

對國有資本經營預算執行情況的評價主要是體現人大及政府對國有資本預算的審查和監督職能，保障國有資本促進經濟增長社會穩定的目標的實現。本文依照國有資本經營預算的內容，將預算執行情況評價指標相應分為預算收入執行情況及預算支出執行情況這兩部分。

國有資本經營收入既包括國有企業依法上繳的稅后凈利潤，國有控股、參股企業分配的股利等部分，也包括通過發行債券或發放貸款實現的收入。對此，本文分別選取國有資本經營收益收繳執行比率和融資收入實現比率來對預算收入執行情況進行績效評價。

預算支出執行情況指標依據財政部2011年頒布的《中央國有資本經營預算編報試行辦法》的規定分為資本性支出、費用性支出及其他支出三方面:資本性支出具有支持國有企業改制及提高企業核心競爭力的性質，因而選取投資新企業比率與增資擴股投資比率作為指標;費用性支出主要為國有企業日常運營成本以及企業體制改革發生的相關費用，因此使用管理費用及其他運營費用比率等作為評價指標;其他支出是指用于社會保障等方面的支出，本文選取轉入社保資金比率指標來進行衡量。

國有資本經營績效實際上就是國有企業及國有資本運營機構的經營績效。依據《國有資本金效績評價操作細則》中的規定，應從資產營運、企業財務效益、償債及持續發展能力四方面進行評價。考慮到國有資本具有宏觀調控的職能，本文在此基礎上加入了調控效率狀況方面指標，并考慮國有企業經營者與投資之間的代理沖突問題，在企業財務效益評價上加入EVA指標。

企業財務效益狀況評價方面，主要是反映國有企業對投資人即國家和社會的保證程度，因而本文選取了凈資產收益率和EVA作為指標，使評價系統既能代表國家評價資本運營業績，又能夠引導管理者的行為，保障國家作為投資人的利益。資產營運方面主要反映的是國有資本管理質量和利用效率，本文選取了總資產周轉率和流動資產周轉率作為指標，可以促進企業加強內部管理，提高國有資本利用效率;償債能力的評價主要是從國資委的股東立場上來考慮的，體現國有企業保護債權人即國資委的利益的能力，因而主要選取資產負債率和已獲利息倍數;發展能力狀況是衡量國有企業資本的積累能力，未來擴張能力的重要指標，因此選取營業增長率和資本積累率來評價企業經營狀況和市場占有能力，預測企業經營業務拓展趨勢;國有資本具有國家宏觀調控職能，因而在調控效率方面本文選取了國有資本比率和國有持股比率作為指標。

②評議指標。它是對原有基本評價指標體系的一種補充，是為了進一步從宏觀角度對國有資本經營預算進行評價，而使評價結論更加準確和全面而設定的。評議指標主要適用于中介機構等社會力量對政府及國資委的間接評價。

評議指標主要體現國有資本對社會穩定和促進經濟增長的職能以及國有資本經營預算制度合理性，主要評價的是國有資本的政策傳遞效率、承擔的社會經濟責任程度等。本文選取了國有資本戰略規劃調整、國有資本基礎管理情況及國有資本預算對社會經濟環境的影響情況這三個指標進行評價。

國有資本戰略規劃調整指標反映國有資本營運是否有利于國民經濟的發展，是否推動國有資本向重要行業和關鍵領域集中，適用于對政府和國資委的考核評價;國有資本基礎管理情況指標反映基本管理制度、管理隊伍等內部管理方面是否協調一致，是否能促進提高國有資本管理的效率，適用于對國資委的考核評價;對社會經濟環境的影響情況評價指標體現國有資本保障社會穩定、促進經濟增長的能力，通過評價有助于保障實現國有資本宏觀調控目標，推動社會資本有序發展，其適用于對政府的預算績效評價。

本文提出的國有資本經營預算績效評價指標體系是基于評價層次結構和評價對象而構建的。指標體系采用定量和定性指標結合的方法，將基本指標與評議指標統一起來，并結合預算監管體系結構，實現了對內外部綜合績效的評價，尤其實現了對國有資本社會職能貢獻程度及預算制度合理性的考評。指標體系結構明確了各評價主體所適用的評價指標體系，保障了國有資本經營預算績效評價的有效性，也充分反映了預算績效評價提高國有資本運營和配置效率的職能，有利于實現國有資本經營預算促進社會穩定經濟增長的目標。

此外，考慮到國有資本預算收支的資金使用性質和目的，以及國有資本經營預算的支出存在對社會穩定、經濟發展等方面的積極影響，本文在現有研究的基礎上加入了對國有資本預算社會保障支出評價的指標，使評價指標體系更加體現國有資本雙重職能和預算體系目標導向原則;考慮到國有企業經營者與投資人即國家之間存在代理沖突，因而在國有資本運營績效評價中加入了EVA指標，使評價指標體系能更好地反映國有企業創造價值能力的作用，幫助更好地判斷國有資本的保值增值目標是否真正得到實現。

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