美國對華鋁型材反補貼案評析

■ 楊榮珍 對外經濟貿易大學WTO研究院

美國自2006年對中國銅版紙發起第一起反補貼調查后，一改以往不對“非市場經濟國家”開展反補貼調查的慣例，開始對中國產品密集發起多起反補貼調查。截至2011年12月，美國共對中國產品發起了28起反補貼調查，其中，2006年1起，2007年7起，2008年 5起，2009年 10起，2010年2起，2011年3起①。本文選取2010年美國發起的鋁型材反補貼案為研究對象，探討美國反補貼調查中的具體做法，并對其認定補貼項目進行分析。

一、基本案情

2010年3月31日，美國鋁型材公平貿易委員會和美國鋼鐵工人聯合會代表國內鋁型材產業針對自中國進口的鋁型材提起反補貼調查申請。2010年4月20日，美國商務部（以下簡稱DOC）決定發起調查。被調查產品為鋁型材（Aluminum Extrusions），涉及HTS7604、7608、7610、7615、7616、8418下的部分產品。調查期為2009年1月1日至12月31日。2010年5月18日，在選定3家公司（遼寧忠旺鋁型材有限公司/遼寧忠旺集團、M iland Luck Ltd.和Dragonluxe Lim ited）作為強制應訴方后，向其發送了調查問卷。但直至問卷截止日（6月24日），3家公司均未回應，因而被認定為不合作當事方。2010年5月6日，DOC收到兩公司（廣亞公司②和中亞公司③）的自愿應訴方申請，后者回答了調查問卷。

2010年6月17日，美國國際貿易委員會（以下簡稱ITC）作出初裁，認定中國進口的鋁型材對美國國內產業造成了實質損害。2010年9月7日，DOC作出初裁，確定對各被訴公司征收臨時反補貼稅（具體稅率見下表）。2011年3月3日，舉行公開聽證會。2011年4月4日，DOC公布終裁決定，確定對各被訴公司征收最終反補貼稅（具體稅率見下表）。2011年5月13日，ITC公布終裁決定，認定自中國進口的鋁型材對美國國內產業造成了實質損害。

二、DOC、ITC裁決的主要內容

美國商務部和國際貿易委員會對本案分別作出了初裁和終裁④，對案件中涉及的主要爭議事項進行了裁決，主要涉及以下內容：

（一）反補貼法是否適用于中國

美國商務部在2007年對中國產銅版紙反補貼調查中，第一次改變以往對“非市場經濟國家”（NME國家）不適用反補貼法的做法，認定商務部有權對來自中國的產品進行反補貼調查⑤。此后，該案成為對中國適用反補貼法的先例，導致之后幾年針對中國產品的眾多反補貼案件的發生。本案中，商務部仍是引用該案例就此問題做出的判斷，其解釋的理由是：1984年喬治城鋼鐵案僅確認了DOC享有不對NME國家適用反補貼法的裁量權，但是并沒有禁止DOC對NME國家適用反補貼法。根據其判斷市場經濟地位的標準，中國仍屬于NME國家，但是今日中國的經濟現實已和傳統的、蘇聯模式的經濟體制有很大不同。此外，中國加入WTO后，作為《補貼與反補貼措施協議》的締約方，應受該協議約束。在確定補貼上，DOC認為現在已有辦法確定中國政府授予一個國內生產者的利益及其專向性，因此阻止對中國適用反補貼法的障礙已經不存在了。

美國對華鋁型材反補貼稅率

（二）外部基準的運用

在確定補貼利益時，美國的立法和實踐中均有使用外部基準的規定和做法，即使用被調查國之外的數據作為基礎，將之與被調查產品實際支付的生產成本相比較，以獲得具體的補貼數額。與反傾銷調查中針對NME國家可以采用替代國數據不同，美國反補貼中使用外部基準的做法并不僅限于NME國家，而且也適用于市場經濟國家，只要調查機構認定該國境內不存在或者無法獲得可比商業貸款或市場決定的商品或服務的價格，典型的案例是美國對加拿大軟木所采取的反補貼措施⑥。而具體到中國的情況，由于《中國加入議定書》第15.b條的規定，其他WTO成員在反補貼調查中使用外部基準更獲得了多邊規則的許可。

本案中，DOC在確定中國被調查企業獲得貸款的補貼利益時，使用了外部基準。首先，裁決引用了銅版紙案、低克重熱敏紙案的終裁裁決⑦，指出由于中國政府對銀行業的廣泛干預，導致政策性銀行、國有商業銀行均非依照商業化原則進行運作，不能反映市場功能，并且私人銀行、外資銀行也不例外，其提供的貸款不適合作為貸款的基準利率。其次，在確定外部貸款基準時，DOC根據世界銀行提供的數據，將與中國同屬于低—中收入國家的55個國家作為確定外部基準的對象，在這55個國家中需要排除以下國家：在反傾銷中被認定為NME的國家，如亞美尼亞等國；未向“國際金融統計”（IFS）報告貸款利率、通漲率數據的國家；利率異常或負利率的國家。最后，對符合條件的國家的貸款利率進行加權平均，獲得貸款利率的基準。

（三）“不利事實”的使用

根據美國《1930年關稅法》第776（a）、（b）條的規定，如果被訴企業未按要求提供必要的信息，調查機構可以使用“其他可獲得的事實”（facts otherw ise available）作為裁決的基礎；如果調查機構認為被訴企業不能合作，未盡最大努力滿足調查機構對信息的要求，則調查機構可以在使用可獲得的事實時使用“不利推定”（adverse inference）。在決定將哪些事實用作可獲得的不利事實時，調查機構可以依賴以下來源的信息：申訴書；調查中的最終決定；先前的任何復審或裁決；記錄中已有的任何信息。

本案中，忠旺集團等三個強制應訴方在收到調查問卷后未給予任何答復，被調查機構認定為“不合作企業”，因此將使用不利事實確定其補貼率，調查機構決定適用本案中確定的各補貼項目的最高值或之前反補貼案中同項目確定的最高值。此外，由于中國政府在其答卷中未否定三個強制應訴方屬于某個特定的地方行政區域，因此所有以往適用于地方行政區內的補貼項目均適用于這三個強制應訴方。最終調查機構確定的補貼項目包括：（1）7個所得稅減免項目，由于被訴企業未提供信息，認定其繳納所得稅為零，而根據稅法規定其應繳納25%的所得稅，因此確定其該項目的補貼率為25%；（2）9項稅收優惠措施，包括進口設備關稅、增值稅免除、外資企業購買國產設備增值稅返還等，各項目適用之前確定的最高補貼率，為1.51%；（3）東北老工業基地復興計劃、鋁型材生產商政策性貸款計劃，適用之前確定的最高稅率10.54%；（4）8個贈款項目，包括國家重大科技專項基金、清潔生產基金、東北外貿發展基金、東北技改基金、深圳貿易救濟案法律費用獎勵基金等，適用最高稅率10.54%；（5）3個低價提供原材料、土地項目，使用之前案例中的最高稅率2.55%；（6）政府采購項目，適用最高稅率10.54%；（7）初裁后申訴方新提出的補貼項目，包括：4個地方土地使用權優惠、電力優惠，適用最高稅率2.55%；1個稅收返還項目，適用稅率1.51%；4個贈款項目，適用稅率10.54%；自愿應訴方在答卷中提供的15個項目，適用稅率10.54%。

此外，對于按時回答了調查問卷的自愿應訴方，如果在回答某一項問題時，其答卷未得到調查機構的認可，也可能導致使用“不利事實”。本案中，自愿應訴方“廣亞公司”對某些項目（包括下述“廣東省節能技改特別基金”、“廣東省科技局產學研合作基金”等）由于沒有提供獲得利益的數據，因此對這些項目也適用了“不利事實”。

（四）調查中涉及的補貼項目

該案的兩個自愿應訴方——“中亞公司”和“廣亞公司”，按時回答了DOC發出的調查問卷及其補充問卷，因而其提供的大部分數據獲得了采用。根據DOC的終裁報告，本案共涉及58個補貼項目，其中21個被最終認定授予了補貼利益，構成最終確定反補貼稅率的基礎。其余37個項目中，1個被認定屬于不存在的項目，11個被認定為在本案調查期內不構成授予利益，25個項目屬于未對自愿應訴方使用的項目，因而均未計入最終的反補貼稅率。

本案中，被最終認定構成補貼的21個項目分別是：（1）外資企業城市建設維護稅和教育稅免除（國稅發【1994】38號），“廣亞公司”從該項措施中獲得的補貼率為0.01%，“中亞公司”為 0.07%⑧。（2）中央和地方的出口品牌戰略，DOC認定兩公司從地方政府獲得該項補貼，并且該補貼構成WTO禁止的出口補貼，兩公司從該項措施中獲得的補貼率為：廣亞 0.36%，中亞 0.09%。（3）所得稅“兩免三減半”政策，中亞補貼率為0.53%。（4）使用進口設備減免關稅和增值稅（國發【1997】37號），中亞0.53%，廣亞低于0.005%。（5）中小企業國際市場開拓基金，廣亞從該項目中獲得一次性出口補貼，補貼率為0.01%。（6）高新技術企業稅收優惠，廣亞0.11%。（7）鋁型材產業政策性貸款，根據國家和地方的五年規劃，鋁型材屬于鼓勵發展的產業，鼓勵政策包括“金融措施”，廣亞從中獲得補貼1.14%。（8）廣東省中小企業基金，1000家符合資格的中小企業參加了該項目，廣亞從中獲得補貼0.05%。（9）廣東省科技特別基金，廣亞獲得補貼0.12%。（10）佛山市經濟、科學和技術發展基金，廣亞獲得補貼0.01%。（11）廣東省財政和技術創新基金，廣亞獲得補貼0.04%。（12）廣東省中小企業貸款優惠，廣亞獲得補貼0.04%。（13）機電高新技術產品出口退稅，廣亞獲得補貼0.02%。（14）廣東省節能技改特別基金，中國政府答卷中提供了獲得此項資助的產業（包括鋁型材產業）分布，但沒有提供更詳細的數據，DOC使用了“可獲得不利事實”確定廣亞獲得補貼0.06%。（15）廣東省科技局產學研合作基金，中國政府答卷中沒有提供獲得利益的具體數據，DOC使用“可獲得不利事實”，確定廣亞獲得補貼0.03%。（16）廣東省研發免稅補助，廣亞獲得補貼0.04%。（17）肇慶高新科技園區土地使用稅返還，中亞獲得補貼0.13%。（18）肇慶發展援助基金，中亞獲得補貼0.08%。（19）鋁材原材料供應，DOC引用“輪胎案”裁決，認定政府是主要所有者的生產者本身構成“政府”，其提供的原材料構成補貼。本案中，中亞公司提供了其產品原材料的所有供應商，廣亞公司提供了其產品原材料的部分供應商，對于未提供部分，適用“可獲得不利事實”確定。終裁確定的稅率為：中亞1.62%，廣亞6.06%。（20）肇慶土地使用優惠和費用減免，中亞獲得補貼4.97%。（21）佛山市三水高科技園區土地使用費優惠，廣亞獲得補貼1.80%。

三、案例評析

本案是美國對中國產品發起的第24起反補貼調查案件，是近年來發生的具有典型意義的案例。該案反映了美國反補貼調查機構的一些典型做法，通過對其具體內容的分析，有助于國內相關政府部門、行業協會和企業進一步了解美國反補貼法對中國產品的運用。該案中值得我們關注的幾個爭議要點分述如下：

（一）美國反補貼法對中國產品的適用

由于美國在對中國產品的反傾銷調查中視中國為“非市場經濟國家”，因此其反補貼法是否應適用于中國一直是一個存在爭議的問題。關于反補貼調查是否適用于所謂“非市場經濟國家”，1984年“喬治城鋼鐵案”中各方就存在巨大爭議，該案在經過美國商務部初裁的肯定裁決、終裁的否定裁決、國際貿易法院的肯定裁決和聯邦上訴法院的否定裁決等曲折的過程，雖然最終確定了對“非市場經濟國家”不適用反補貼法的判例，但也表明各利益方在此問題上的分歧較大。2006年美國第一次對中國產品（銅版紙）發起反補貼調查，DOC在該案裁決中通過牽強的解釋認為其有權對中國產品進行反補貼調查（詳細內容見本文第二部分），形成了依據不足的現實做法，該案成為此后各案在此問題上引用的先例，鋁型材案也不例外。雖然如此，這種牽強的解釋還是受到了質疑。2007年美國對中國非公路用輪胎反補貼案在終裁后，當事方向美國貿易法院提起了司法審查，法院經過審理后做出了否定判決，即美國反補貼法不應適用于“非市場經濟國家”，該案經過聯邦上訴法院的審理后，于2011年12月做出判決，維持了上述否定判決。經過上述努力，美國法院再次確定了不對“非市場經濟國家”適用反補貼法的先例，這將基本杜絕今后美國在不承認中國“市場經濟地位”的同時對中國產品適用反補貼法。

盡管如此，筆者認為，對中國產品遭遇美國反補貼的形勢估計也不容過于樂觀。首先，美國商務部可以通過申請最高法院的復審修改上訴法院的判決，雖然這種重審的可能性不是很大。其次，美國可能通過修改國內法的途徑改變上述判決結果。第三，根據《中國加入議定書》的規定，對中國產品反傾銷中的“非市場經濟”做法將于2016年取消，其后對中國產品反補貼將沒有了法律障礙。美國自2006年以來對中國產品發起的28起反補貼調查，其深遠意義并不在于這些調查本身，而是在具體補貼項目的確認上試探性地確定一些先例，這些做法經過總結后將運用于新的反補貼調查，為“非市場經濟”問題到期后發起反補貼調查奠定基礎。此外，通過這些案件審理確定的中國補貼項目還有一個用途，即為美國在多邊場合提起相關主張提供了基礎，包括對中國補貼通報不全面的指責及向WTO爭端解決機構提起相關案件。因此，這些成案將是美國反補貼調查機構研究的主要對象，也應構成我國相關研究的主要內容。

（二）“外部基準”的使用

《中國加入議定書》第15（b）條對反補貼調查中使用“外部基準”進行了規定，其主要內容是：在適用《補貼與反補貼措施協議》相關規定存在特殊困難時，反補貼調查機構可以使用中國之外的數據作為確定和衡量補貼利益的基準。該條規定與反傾銷調查中的“替代國”做法有些類似，但又不完全相同。區別在于：反傾銷的“替代國”做法僅適用于“非市場經濟”國家，而根據美國反補貼法律及相關實踐，反補貼中的“外部基準”做法也適用于市場經濟國家；根據《中國加入議定書》第15條的規定，反傾銷的“替代國”做法將于中國加入后15年結束，而“外部基準”的做法則沒有明確的結束期限。此外，WTO爭端解決機構就美加軟木案（DS257）所作的裁決⑨也指出，調查機構可以使用其他國家的價格作為比較基準，即承認其有權使用“外部基準”，雖然裁決同時指出對外部基準的使用應符合嚴格的條件、并在非常有限的情況下才能使用。

本案中，在確定貸款補貼利益問題上，DOC引用了2006年“銅版紙案”裁決，認定中國銀行系統整體受政府控制，其貸款利率不是建立在市場經濟基礎上，決定使用“外部基準”確定。在確定補貼具體數額時，DOC引用了世界銀行等國際組織提供的最新數據，對“銅版紙案”確定的貸款補貼數額進行了適當的調整。從美國對華反補貼的已有案例看，基本每個案件的裁決中都引用了“銅版紙案”的上述結論。此外，DOC還在“廚房置物架案”中確定產品原材料補貼時、在“檸檬酸案”中確定土地使用權補貼時均使用了“外部基準”。基于上述分析，筆者認為，對于在反補貼中適用“外部基準”的做法，美國調查機構不會輕易放棄，即使在2016年停止反傾銷中的“替代國”做法后，反補貼中的“外部基準”做法仍會長期存在，并且有可能適用于更多的反補貼調查之中。

（三）“不利事實”的使用

WTO《補貼與反補貼措施協議》第12.7條對使用“可獲得的事實”的規定比較籠統和寬松，即在利害關系方未提供必要的信息情況下，調查機構可以在“可獲得的事實”基礎上做出裁決。美國《1930年關稅法》則對此做法有更詳細的規定：第776(a)條規定了可以使用“可獲得的事實”的兩種情況：必要的信息沒有被紀錄在案；利害關系方不提交信息、不按要求提交信息（包括未在規定期限內提交或未按要求的形式和方式提交），或者提交的信息不能按規定予以證實。該法第776(b)條則進一步發展了“可獲得的事實”做法，規定了“不利事實”和“不利推定”，即：如果調查機構發現利害關系方不能合作，不去盡最大能力滿足調查機構對信息的要求，則調查機構可以在使用可獲得的事實時使用“不利事實”和“不利推定”，而“不利事實”的來源包括：申訴書；調查中的最終決定；先前的任何復審或裁定；記錄中已有的任何信息。筆者認為，這里的“先前的任何復審或裁定”是最關鍵的一條，因為據此DOC可以從先前已有的案例中找到最高的補貼率，而這個相關的數據庫隨著時間的推移、案件的增多不斷地得到充實，所謂“最高”變成一個動態的數據，不斷被更新、提高。這一條規定成為最終導致反補貼稅率越來越高的主要原因。

本案中，被調查機構指定為強制應訴方的“忠旺集團”三公司在收到答卷后未回答任何問題，被DOC認定為“不合作企業”，因而在確定補貼數額時使用了“不利事實”和“不利推定”，如在確定稅收優惠補貼時由于其未提供任何數據而認定其繳納的稅收為“零”，盡管其實際上可能已經按稅率全額繳納了稅款；由于不能確定該企業所處地域，因而將先前案例中確定的所有地方性補貼項目均適用于該企業；在初裁后根據自愿應訴方提供的新補貼項目也適用于強制應訴方。上述做法直接導致本案強制應訴方最終被征收374.15%的高額稅率。

（四）補貼項目分析

本案中，與調查機構“合作”（按時、完整回答調查問卷）的兩個自愿應訴方獲得了較低的反補貼稅率，但對其確定構成可反補貼的補貼項目仍值得具體分析。DOC終裁中確定的可反補貼的補貼項目共21個，我們不妨將其歸納為三類：一是稅收優惠項目，包括國家、地方、區域、產業等各種稅收優惠；二是贈款項目，包括科技發展基金、節能基金、中小企業基金等；三是低價提供要素項目，包括低價提供原材料、土地使用費優惠等。從DOC最終確定的各項目補貼稅率看，前兩項的補貼率均較低，一般單項不超過1%，而第三項確定的補貼稅率則較高，其中，中亞公司的原材料補貼和土地使用費補貼分別達1.62%和4.97%，單項均超過1%，二者合計達6.59%，占終裁補貼稅率（8.02%）的比重約82%；廣亞公司的原材料補貼和土地使用費補貼分別為6.06%和1.80%，二者合計達7.86%，占終裁補貼稅率（9.94%）的比重約79%。由此可見，低價提供要素項目是構成最終反補貼稅率的最主要部分，而其中的低價提供原材料補貼又與DOC將“國有企業”普遍認定為政府的擴大解釋有關，并且本案中的廣亞公司由于未提供其產品原材料的全部供應商，而被適用“不利事實與不利推定”確定了較高的補貼稅率。

綜合分析本案中認定的所有補貼項目，對于其中的某些易被認定為出口補貼的項目，如出口品牌戰略、國際市場開拓基金等，應當引起相關政府部門的重視，在今后出臺類似鼓勵政策時，應當盡量避免觸碰“出口補貼”的紅線，而采取WTO規則允許的其他補貼方式對產業予以支持。此外，既然決定積極應訴的企業，對于調查問卷中的所有問題，應當盡可能詳盡地提供相關數據，以防止出現某項數據提供不及時或不全面而被適用“不利事實與不利推定”，因為某一項目上適用“不利事實”導致的高稅率可能使其他項目上獲得的較低稅率成果均被抵銷。第三，對于調查機構的某些不合理、不公正做法，可以通過多邊爭端解決途徑提出異議，以獲得多邊規則的支持。例如，關于國有企業是否應被視為政府的問題，我國通過爭端解決機構的裁決（見DS379案裁決⑩），判定美國的做法與WTO規則不符，今后美國調查機構在此問題上有義務與WTO規則保持一致。（本文作者系對外經濟貿易大學中國WTO研究院研究員）▲

注釋：

①作者根據美國國際貿易委員會網站（www.usitc.com）公告統計。

②由5家關聯公司組成：廣亞鋁業、佛山廣成、廣亞鋁業（香港）、香港港亞、永濟廣海，合稱“廣亞公司”。

③由3家關聯公司組成：中亞鋁業、肇慶新中亞、Kalton，合稱“中亞公司”。

④分別見美國《聯邦紀事》75 FR 54302、76 FR 18521、75 FR 34482、76 FR 29007.

⑤見《聯邦紀事》72 FR 60639.

⑥見《聯邦紀事》67 FR 15545.

⑦見《聯邦紀事》72 FR 60645、73 FR 57323.

⑧此處為終裁確定的稅率，下同。

⑨See AB Report,US-Softwood Lumber IV,WT/DS 257/AB/R.

⑩See AB Report,US-Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China.WT/DS 379/AB/R.