廈門實施綜合配套改革試驗總體方案的戰略分析

□陳振明 呂志奎等 [廈門大學 廈門 361005]

2011年12月，正值廈門經濟特區建設30周年之際，國務院批準實施了《廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗總體方案》（以下簡稱《總體方案》），廈門成為繼深圳之后第二個成為“國家綜合配套改革試驗區”的“經濟特區”。《總體方案》明確提出：“到2020年，建立充滿活力、富有效率、更加開放，有利于科學發展和密切兩岸交流合作的體制機制，形成兩岸新興產業、高端服務業深度合作集聚區，城鄉一體化、基本公共服務均等化、廈漳泉大都市區同城化、經濟國際化水平全面提升，形成完善的服務型政府行政管理體制，兩岸交流合作不斷加強，形成兩岸共同發展的新格局。”宏偉目標如何實現？如何正確認識、積極利用自身的優勢和外部機遇，以加快推動廈門科學發展跨越發展，是廈門全面實施綜合配套改革需要認真考慮的基本戰略問題。本文先對廈門綜合配套改革試驗做SWOT分析，在此基礎上，提出廈門綜合配套改革試驗的戰略定位與戰略選擇，并指出以行政管理體制改革創新來推動綜合配套改革戰略實施。

一、廈門實施綜合配套改革試驗總體方案的SWOT分析

（一）優勢(Strengths)

廈門經濟特區設立綜合配套改革試驗區，應當立足廈門的獨特優勢，探索深化兩岸交流合作新模式、新途徑和新領域，力求服務兩岸關系和平發展大局有新局面。其獨特優勢主要概括如下：

1.區位優勢

廈門市地處祖國大陸的最東南端福建省的東南部、九龍江入海處，背靠漳州、泉州平原。并且位于臺灣海峽西岸，與寶島臺灣隔海相望。獨特的區位特點為廈門的綜合配套改革提供了重要優勢。

廈門地處的海峽西岸經濟區，東臨寶島臺灣，西靠中國腹地尤其是成渝地區、武漢城市圈和長株潭城市群，南承港澳珠三角，東南接東南亞各國，北臨長三角，東北輻射日、韓、俄等國。獨特的區位環境和地理條件促進該區域同外界的交通往來。隨著“十二五”期間“三縱八橫”高速公路網的建成，海西將被打造成為長三角、珠三角等國內重要經濟區域間不可或缺的交通走廊，并且可以帶動其腹地的整體發展。這里還有著遼闊的海域及眾多的優良港灣。廈門多年來堅持“以港立市”，不斷以海港、空港的優勢作為融入經濟全球化的切入點，形成了陸海空立體交通體系，構筑連接國內外的交通、信息網絡，使廈門成為國內外合作與交流的外貿口岸和樞紐港，并以物流帶動資金流、人才流、信息流，全力推動廈門經濟社會向前發展。

廈門有近臺優勢，擔當著對臺合作交流窗口的戰略任務，這賦予了廈門綜合配套改革以獨特的政治意義。隨著2008年底兩岸海運直航、空運直航、直接通郵全面啟動，廈門在兩岸“三通”中的地位和作用愈發顯著。除地緣優勢外，廈臺之間還具有血緣相親、文緣相承、商緣相連、法緣相循等“五緣”優勢。作為海峽西岸經濟區的重要中心城市，廈門認真貫徹中央惠臺方針，結合“五緣”優勢，大力開展廈臺經貿、科技、農業、旅游、文化等領域交流合作，建設兩岸交流合作平臺等，在很多方面都創下了“第一”的記錄，這些都成為廈門全面實施綜合配套改革的重要助力。

2.特區優勢

廈門經濟特區多年的發展，已為廈門綜合配套改革試驗的順利開展積累了深厚的實踐基礎和寶貴的改革經驗。

（1）經濟發展。廈門經濟特區建設30年來，其經濟實現持續快速增長，從1978年至2011年，全市生產總值從4.796億元升至2535.80億元，工業總產值從7.48億元增加為4569.97億元，財政總收入從1.55億元增至651.61億元。截止到2012年上半年，全市生產總值達到1157.65億元，比去年同期增長11.4%，全市財政總收入384.79億元，比去年同期增長12.4%，特區成立以來，GDP、工業總產值和財政總收入分別實現年均遞增17.98%、24.0%和22.28%。有力地推動了全市經濟總量的迅速擴張，促進全市財稅總量的大幅增加，為深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗的開展提供財政支持。

經濟特區是以發展外向型經濟為已任的，廈門特區自創立以來始終堅持開放創新，扮演著中國外向型經濟的“南風窗”和“橋頭堡”的重要角色，充分利用經濟特區的投資環境、國際經貿聯系等一切優勢，積極參與國際競爭與合作。目前已有不少世界著名跨國公司、外資銀行等入駐廈門。在廈臺資企業有2700多家，廈臺產業聯系日益密切，臺資已成為廈門經濟特區最重要的經濟力量之一。廈門經濟特區充分利用國際、國內兩個市場、兩種資源，形成了經濟特區、臺商投資區、出口加工區、保稅區、高新技術園區等多層次、全方位的對外開放格局，已成為先進制造業重要的生產研發基地、境外資本的重要集聚地和對外交流合作的重要前沿平臺。這都有助于廈門更好地發揮作為國家綜合配套改革試驗區的國內國際影響力，進一步推進廈門開放型經濟的快速發展。

（2）體制改革經驗。30年來，廈門發揚敢闖敢試的特區精神，勇當改革開放的“排頭兵”，實現了制度、體制和機制的系列創新，諸如在市場化改革、行政審批制度改革、政府績效改革、公共財政制度改革、現代金融服務體系構建、公共服務均等化等多方面都走在了國內城市的前列。經濟特區經歷了由特區管委會到特區政府的行政管理體制的轉變，積累了一些處理政府與市場、政府與社會關系的經驗。從1995年開始，廈門市就提出了創新行政管理的要求，即依法行政、規范行政、高效行政、透明行政、服務行政、廉潔行政的理念。因此，廈門有條件在全國率先實施綜合配套改革，承擔起經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能與職責。

（3）對臺工作基礎。廈門堅決貫徹落實中央對臺方針政策，發揮“五緣”優勢，體現“六求”作為，很好地履行了中央賦予的使命，發揮了對臺工作前沿平臺的作用。不僅拓展了兩岸往來通道，廈金直接往來通道功能不斷完善，廈臺三通穩步推進；對臺經貿合作日益繁榮，2010年臺灣躍升為廈門市第二大貿易伙伴，2011年全市對臺貿易總額達72.4億美元，增長13.4%，對臺貿易占全省比重為62.4%；通過舉辦海峽論壇、海峽兩岸民間藝術節、海峽兩岸文化產業博覽交易會等大型對臺活動，既交流兩岸人民的情感、也實現實質的項目合作，涉及科技、教育、新聞、出版、體育、衛生等領域，有力地推動了兩岸文化交流合作；而且還在兩岸基層政黨交流、改善涉臺服務環境等方面實現了突破。這些對臺工作基礎，一方面見證了五緣優勢、特區政策優勢的重要性，另一方面也為廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗的進行帶來了寶貴的經驗。

3.基礎設施和公共服務優勢

廈門擁有優良的港口物流、便捷的交通通訊、繁榮的商業貿易、豐富的旅游會展、溫馨的人居環境和綠色生態環境，以及不斷提升的高品質的教育、醫療衛生、文化和體育等基本公共服務。這些優勢為深化兩岸交流合作，構建兩岸同胞融合溫馨家園創造了良好平臺。

4.文化底蘊優勢

作為我國最早實行對外開放的東部沿海城市之一，廈門市不僅實現了整個城市的經濟增長，大力推進科技、教育、文化、體育、醫療衛生、社會保障等社會事業的發展，更重要的是，作為改革和創新的前沿陣地，這個城市具有在改革發展中先行先試的優良傳統，廣大人民群眾的開放包容意識、平等自主意識、開拓創新意識、民主法制意識得到提升，并且伴隨政府績效的改善和改革的穩步推進，群眾對改革的信任、支持、及參與程度也較高。這些都構成了積極的社會心理承受力，是促進廈門市綜合配套改革的思想觀念優勢。

（二）劣勢（Weaknesses）

要推動廈門市綜合配套改革試驗的進程，除了要突出和發揮廈門具有的優勢特點，還應當重視其自身的劣勢和不足，在改革試驗過程中揚長避短，并因勢利導。以下從三個方面對劣勢進行分析。

1.城市發展空間約束

（1）廈門市行政區劃小，城市發展面臨極限。截止2011年底，廈門市行政轄區面積為1575平方公里，只相當于福州的八分之一，泉州的七分之一。廈門市如何發揮海西經濟區龍頭示范作用，這是一個嚴峻的問題。且受制于行政轄區狹小，廈門市土地資源相對缺乏。在現有土地總面積中，耕地、園林、林地以及水域占了1300平方公里左右，能用于城市建設的用地充其量只有260多平方公里，城市規模擴張將面臨極限。并且隨經濟發展，廈門市地價不斷攀升，這將使市內企業發展受到抑制，繼而在動態層面上削弱城市經濟增長的潛力。

（2）島內外差距及城鄉二元結構。由于特區的特殊優惠政策，廈門島內首先進入城市化階段，而在島內投資相對飽和時，島外地區才得以擴張，催生了一批“二級城市”的興起，如同安、翔安、集美、海滄等，繼而帶來“二級城市”周邊鄉村就地城市化的問題。廈門長期呈現小島經濟形態，島內外差距巨大，且城鄉二元結構顯著。可以說，要完成廈門城鎮化建設，實現城鄉公共服務、社會保障的對接，進而實現城鄉統籌發展，是一項艱巨的事業。

2.高層次人才聚集程度不高

全市現有人才總量僅46.1萬人，聚集度不高，人才聚集效應難以發揮。同時，高層次人才非常匱乏，具有高級職稱的人才僅2.52萬人，高層次創新型人才尤其缺乏，僅有1300多人，且三分之二集中在高校院所。在非公經濟領域，具有研究生以上學歷人員占人才總數的比例僅為1.9%。①廈門市的人才結構與產業結構的調整升級需要存在一定偏差，沒有形成良性互動，影響了人才效能的提升。從地區分布上看，島內專業技術人才占總數的80%以上，島外人才極其缺乏，難以適應島內外一體化發展的需要。廈門的區位特點，影響了廈門與其它地區人才的交換以及合理流動。

3.行政管理體制存在的弊端

隨著廈門城市經濟社會的轉型發展，一些深層次的體制性障礙和矛盾不斷顯現，特別是行政管理體制還存在不符合科學發展要求的方面。政府職能轉變還不到位，職能邊界模糊；政府市、區、街道三級間財權和事權不統一；政績考核體系簡單化；各區經濟同質化競爭、產業重復建設；機關部門改革創新需求和欲望不強；社會組織發育不健全，社會組織管理體制缺乏靈活性；基層公共服務和社會管理人力資源匱乏，公務員隊伍缺少有效的新陳代謝機制，等等。上述問題在一定程度上制約廈門實現科學發展新跨越，深化行政管理體制改革勢在必行。

4.經濟發展中的不足

（1）經濟規模偏小。雖然2011年廈門市的GDP增長率在全國15個副省級城市中排第二，但GDP總量仍是最小的，約為廣州市GDP總量的20.5%。即便在省內，廈門市GDP為1623.21億元，而福州市2524.28億元，泉州更高達3002.29億元，相形之下，廈門市經濟規模較小。其中，工業規模增長也較小，2009年廈門市固定資產投資方面居15個城市的最末，且與排名14的城市差距由2005年的37.1%擴大到2009年的46.7%；在利用外資、引進項目方面，廈門市實際利用外資在15個中由2005年的第9名降為2009年的第11名。

（2）經濟發展方式還具有傳統粗放特征，且區內產業鏈條短、產業關聯度低、集聚效應缺乏、經濟輻射力弱。廈門經濟發展面臨產業結構不合理、產業層次低、地區產業結構趨同、資源消耗大、科研技術和自主創新能力弱、工業增加值率低等問題，經濟發展方式亟待進一步轉型。且受限于狹小的行政轄區及自主知識產權的缺乏，廈門市可供展開的產業鏈是有限的。而產業鏈缺失，區內分工協作不夠，使得區內難以獲得規模經濟和范圍經濟的效應，形成不了像長三角、珠三角等高度經濟一體化區域的集聚優勢。加之處在福建東南一隅而長期經受的經濟網絡不暢等問題，這些都制約了廈門的實際經濟輻射力，嚴重影響廈門特區在祖國大陸對外與對臺經貿交流合作中的地位和作用。

（3）典型的出口導向、外向型經濟特征，民營經濟發展水平不高。與長三角活躍的民營經濟不同的是，廈門經濟是典型的外向型經濟。外向型經濟存在較大的風險，且面臨后勁不足的問題。廈門經濟發展中呈現產業鏈條短、集聚效應低、自主創新能力弱等缺陷，而兩頭在外的生產模式，使相當部分大企業成為無根企業，隨時可以遷走，這對主要依靠外向型經濟拉動的廈門經濟而言，乃一大隱患。另外逐漸被邊緣化的民營企業，也反過來影響了廈門市外向型經濟的發展。例如由于缺乏與之相配套的中下游企業的支持，致使產業鏈斷裂，大型外資企業在廈門的發展受阻，這也是近年來廈門市吸引外資（臺資）能力下降的原因之一。

5.兩岸交流合作體制還不健全

雖然廈門在兩岸交流合作中積累了眾多寶貴經驗，然不可否認的是，相關的體制機制仍不夠健全，這也體現在兩岸的直接往來、兩岸產業合作發展、金融體系構建、社會管理體制等方面。以對臺招商體制機制為例，目前廈門市對臺招商項目庫存量下降，大項目更少。再由于國企同臺商投資企業在體制機制上尚難以融合，集體企業、民營企業在資金、技術、管理、市場網絡等方面與較高水平的臺商投資企業難以匹配，因而承接臺商投資的有效載體已不多。且吸引臺商投資的方式也較單調，目前除合資、合作、獨資等投資方式外，其它如TOT、BOT、投權轉讓、風險基金、證券投資和并購等投資方式都尚未啟動，給臺商投資帶來極大局限性。即便臺商投資了，也可能面臨可投資的領域狹窄、管理體制復雜、方式不靈活等問題。

（三）機遇（Opportunities）

1.兩岸關系日益和緩

近年來，海峽兩岸關系不斷改善，朝著一種有利于兩岸和平、共同繁榮的趨勢發展。兩岸交流合作和協商談判取得豐碩成果；全面實現“三通”有助于兩岸人民的交流往來；兩岸經濟合作框架協議的簽訂和實施標志著兩岸經貿合作已由過去以投資、貿易合作和對話交流為特點的“對臺開放”階段，開始進入到基于經濟合作框架協議的“雙向互動”階段。這些轉變勢必擴大兩岸共同市場，因而更需要通過構建深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗區這樣的平臺，以點帶面，重點突破，推動兩岸互動走向深入、落到實處。

2.海西經濟區發展戰略

2009年5月國務院頒布《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出了一共八大項28小項的指導意見。2011年3月又批復了《海峽西岸經濟區發展規劃》。“海西”發展戰略上升為中央決策和國家戰略，為海西的發展提供了歷史性的機遇。《意見》將以福建為主體的海峽西岸經濟區定位為兩岸人民交流合作先行先試區域、服務周邊地區發展新的對外開放綜合通道、東部沿海地區先進制造業的重要基地和我國重要的自然和文化旅游中心。這一強烈的信號必然對海西乃至對岸的臺灣產生巨大的反響。

中共福建省委八屆十一次全會提出要以發展港口群、產業群、城市群為突破口，加快推進經濟結構戰略性調整，全力推進港口群、產業群、城市群“三群”聯動發展，在更高起點上推進福建發展和海西建設。廈門積極融入海峽西岸經濟區建設。海西經濟區通過全國的努力和中央各部門的支持以及海峽西岸四省區域的聯動發展和大力推動，也為廈門進行國家綜合配套改革試驗提供了進一步改革創新、先行先試的機會和空間。

3.廈漳泉大都市區同城化

2011年8月福建省人民政府正式發布《加快推進廈漳泉大都市區同城化工作方案的通知》。加快推進廈漳泉大都市區同城化建設，創新區域合作體制機制，通過強化分工、合作和協調，實行區域戰略性規劃，推動基礎設施共建共享、推進產業發展合作共贏、促進基本公共服務一體化、建設資源要素統一市場體系，有助于實現區域組團式發展，提升參與國際競爭和兩岸合作的能力，充分發揮廈漳泉大都市區在海峽西岸經濟區乃至在我國東南沿海的輻射力。這亦能突破廈門城市、經濟發展所面臨的局限，加強廈門在對臺交流合作中的前沿平臺功能，深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗，增創廈門區域發展龍頭新優勢。

4.“大交通”建設有序展開

《福建省貫徹落實＜國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見＞的實施意見》以“加快形成海峽西岸港口群、構筑以‘三縱八橫’為主骨架的高速公路網、建設大運力快捷鐵路運輸通道、完善干支結合的空港布局”等內容為具體目標，進一步細化了對外開放綜合通道的發展思路。并將在“十二五”期間，進一步加快建設并完善旨在“延伸兩翼、對接兩洲，縱深推進、連片發展”的高速公路網。這將使得廈門市孤島地理劣勢得到較大改善，產業鏈條得以與周邊省市貫通促進，經濟輻射力發揮受到的客觀因素制約也將有所減弱。

最后，國家選擇在廈門設立深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗區，國務院批準實施的《總體方案》賦予廈門推進改革的政策措施達80多項，支撐長遠發展的平臺10多個，這是廈門特區建設30年來涉及領域最廣、政策措施最多、改革力度最大的一個綜合改革方案。實質上，這正是促進兩岸合作交流，并實現廈門新一輪跨越式發展的最重大機遇。

（四）挑戰（Threats）

廈門實施綜合配套改革面臨難得的歷史機遇，也面臨巨大的競爭壓力。

1.國際金融危機深層次影響和國內經濟下行的挑戰

當前，廈門轉型發展面臨的經濟增長的外部環境十分嚴峻，國際金融危機深層次影響還在不斷加強，全球經濟正在遭遇持續下降的風險，我國進出口向下壓力依然較大，國內經濟下行壓力仍然較大，轉變經濟發展方式的挑戰很大、任務很重。因此，在全球經濟增速緩慢和國內經濟下行的背景下，推動廈門綜合配套改革，對于加快轉變廈門經濟發展方式，走產業高端化道路具有重要意義。

2.與國內其他綜合配套改革試驗區的競爭

綜合配套改革試驗區，在許多人看來就是“新特區”，其意義可以與改革開放初期設立經濟特區相比。目前，國內其他城市都爭相加入國家綜合配套改革試驗區的爭奪戰。這實質上是對經濟發展權利的競爭。一旦成為綜合配套改革試驗區，在金融、土地、稅收、財政等政策上將有很多優惠。面對全國重要區域發展規劃相繼獲批，新一輪的區域改革發展競爭更加激烈，廈門的綜合配套改革試驗既要從全國各地綜合配套改革試驗的共性問題入手，發揮體制機制創新方面的試驗區作用，又要找準特區轉型發展的戰略定位，爭創特區新優勢。從這個意義上說，廈門面臨的競爭壓力顯而易見，改革創新任重道遠。

3.特殊政策優勢的淡化

隨著祖國大陸漸進式改革開放發展戰略的深化實施，市場經濟體制在全國范圍的初步確立，以及加入世界貿易組織的契機，我國改革開放進入到一個新的階段，廈門特區原有的一些特殊優惠政策也逐漸淡化和喪失，這必然會給廈門對臺優勢的進一步發揮帶來挑戰。此時地方政府或許更應該考慮，如何在綜合配套改革試驗先行先試的框架下，實現廈門市經濟特區改革發展從單純的國家政策支持轉向地方制度自主創新。

4.周邊區域經濟發展帶來的強大競爭

由于兩岸的五緣優勢，最初臺商對大陸的投資主要集中在福建沿海地區，但伴隨“三通”的開放以及周邊區域經濟環境的改善，廈門市的前沿效益將不再那么凸顯，臺商投資可能逐步向其他區域集中，例如“珠三角”和“長三角”地區。它們是我國區域經濟發展中較早較快較好的。無論從GDP總量、人均GDP、地方財政收入、科技投入、利用外資、進出口等重要社會經濟指標來看，它們都具有較大優勢。廈臺兩岸經貿交流合作可能會遭受周邊經濟區域的的虹吸和擠壓。

二、廈門實施綜合配套改革試驗總體方案的戰略定位

廈門全面實施綜合配套改革的優勢與劣勢同在，也面臨著巨大的戰略機遇和風險挑戰，適合采取“集聚優勢”導向的改革戰略，通過不斷的集聚優勢，構建優勢資源集聚高地，爭創特區新優勢，帶動發展方式轉變，促進城市健康成長，提升城市發展的核心競爭力，推動“創新廈門、宜居廈門、平安廈門、文明廈門、幸福廈門”五個廈門建設。集聚優勢發展戰略強調全方面、多角度的提煉優勢、吸引優勢、升華、創新和輻射優勢。在集聚效應的作用下，越來越多的資源進入集聚區內，形成集聚優勢。就廈門全面實施綜合配套改革來說，政府要運用集聚優勢發展戰略指導國家創新型城市建設、創新資源整合、創新運行實施以及創新價值實現，積極主動扮演優勢資源集成商角色，積極推進各類資源要素的整合集聚，集聚廈門科學發展跨越發展的優勢資源，提升優勢集聚的擴散效應和輻射效應。

表1 廈門實施綜合配套改革試驗的環境分析框架

善；5）區域經濟一體化加快發展。中心，提升廈門港口集群整合力。4）集聚高端人才和科技創新優勢，建設“創新廈門”。5）集聚海峽旅游資源和生態優勢，健全旅游公共服務體系，全面提升城市文化文明品位；構建區域生態環境協同保護機制，提升區域生態環境質量。6）集聚國家計劃單列市的公共管理權限優勢，推進政府管理創新，加快建設公共服務型政府。4）建立節能減排約束制度，大力發展綠色經濟、循環經濟，建設低碳城市。5）優化提升島內發展空間，拓展島外發展空間，培育島外新發展極。出臺島內外基本公共服務均等化發展規劃，縮小島內外發展差距。6）創新行政管理體制機制，理順政府與市場、社會關系。實行城市土地利用總量調控，集聚土地資源，細心用地，節約集約用地。挑戰（T）1）國際金融危機和國內經濟下行壓力；2）國內社會矛盾更加復雜；3）與國內其他綜合配套改革試驗區的競爭；4）廈漳泉大都市區同城化帶來的挑戰；5）新一輪的區域改革發展競爭更加激烈。優勢挑戰策略1）做大做強會展、旅游和金融服務等特色產業。2）建設政產學研協同創新平臺，促進經濟發展從要素驅動轉向創新驅動，提高城市內生增長能力。3）促進廈臺、廈漳泉區域協同治理，改革區域社會管理體制。4）學習其他綜改區的好經驗，發揮特區敢為人先的優勢。劣勢挑戰策略1）爭取國家專項資金和項目，自主創新，加快發展戰略性新興產業和創意經濟。2）爭取國家體制改革政策資源和社會管理創新試點。3）依托海西經濟區和廈漳泉大都市區同城化建設，促進產業結構調整和轉移，形成區域產業分工協作格局，建設廈漳泉城市群。戰略定位與戰略選擇 充分挖掘和有效利用自身優勢，積極把握和用好外部機遇，實施集聚優勢戰略，帶動廈門特區發展轉型，增創特區新優勢，打造發展優勢型城市，服務“五個廈門”建設。

圖1 集聚優勢戰略

（一）集聚人才資源，建設人力資本優勢型城市

人才資源是城市發展的第一資源。廈門具有良好的人才政策優勢。廈門市政府近年出臺了“雙百人才計劃”，對引進的海外高層次人才，給予每人100萬元補助，各級補助累計最高可達400萬元；對引進的領軍型創業人才，提供最高2300萬元的各類扶持資金，其中創業啟動資金100萬元至500萬元。廈門要堅持實施“人才興市”戰略，堅持人才發展優先，吸引更多優秀人才，構建優秀人才集聚高地。一是集聚教育能力優勢。教育是培養人才、提高人力資本水平的重要能力。教育能力優勢體現在經濟體能夠提供優質的師資隊伍、教育基礎設施，能夠培養出行業領域的拔尖創新人才。二是以高層次人才為重點，加強高級管理人才、高級專業技術人才和國際化人才隊伍建設，大力提高各類人才的學習、實踐和創新能力。探索建設“海峽西岸人才港”，完善人才柔性流動機制，逐步取消人才集聚的制度障礙，集中精力、靈活務實地引進高端人才資源和打造優質人力資源集聚平臺。三是加強留學人員創業園區建設，構筑卓越的人居環境和商業環境，積極引進擁有自主知識產權、掌握尖端技術的專業人才，為建設創新型城市提供強大的人才保障。四是發揮廈門市對臺獨特區位優勢，通過舉辦系列活動，促進項目、人才、技術、資本等要素的有效對接。積極借助臺交會、9·8投洽會、海峽論壇等重大涉臺活動，以會引才，推動兩岸人才智力交流與合作。通過人才資源集聚，帶動產業、科技創新和知識要素集聚，發揮人才智力、產業和科技密集的優勢，廣泛凝聚各方力量，在服務綜合配套改革中發揮獨特作用，引領“創新廈門”建設。

（二）集聚科技資源，建設自主創新優勢型城市

科技是城市發展的第一生產力。集聚科技優勢始終是城市轉型發展的靈魂要素。2010年4月，廈門在全國同類城市中率先出臺《關于全面推進國家創新型城市建設的決定》（以下簡稱《決定》），得到了國家科技部的充分肯定。《決定》確定圍繞海西經濟區建設，突出對臺優勢，在推動高新技術產業、戰略性新興產業、人才引進等方面加大力度，形成具有鮮明地方特色的創新型城市。以廈門建設國家創新型城市試點為重點，全面實施國家創新型城市建設目標，確立城市創新發展戰略，堅持實施“科教興市”戰略，以全面實施綜合配套改革試驗為抓手，加強自主創新能力建設，培育有利于創新能力提高的體制和機制，促進經濟發展從要素驅動向創新驅動轉變，構建創新型城市體系，建立創新激勵機制，全面提高城市綜合實力和核心競爭力。

（三）集聚對臺優勢，建設兩岸合作優勢型城市

廈門經濟特區因“臺”而設，在海峽兩岸合作方面有著得天獨厚的優勢。近年來，廈門市積極發揮與臺灣地緣近、血緣親、文緣深、商緣廣、法緣久的“五緣”優勢，凸顯廈門對臺“試驗區”、“窗口”、“前沿”的三大特色，在海峽兩岸交流合作方面進行了多方面嘗試，成為兩岸交流活躍的前沿平臺。廈門市要以全面實施《總體方案》為契機，積極落實中央和省惠臺政策，結合實際制定更加開放的對臺經貿政策，探索兩岸通關便利化措施，通過構建服務型政府行政管理體制和新型高效的社會管理體制，優化保護和服務臺胞正當權益的制度政策環境，給予臺灣人才居民待遇，吸引臺灣人才來廈交流合作、投資興業和工作生活，形成兩岸同胞融合最溫馨家園，努力把廈門打造為內陸深化兩岸交流合作最具優勢的城市。

（四）集聚產業優勢，建設新興產業優勢型城市

城市要發展，離不開人口集聚，而人口集聚既取決于城市產業的發展，還取決于城市產業的類型和結構。沒有產業（主要是工業和現代服務業）的支撐，就沒有就業崗位，就聚集不了大量人口，到頭來，城市就是一座空城。產業集聚被認為是獲取區域競爭優勢的有效途徑。目前，兩岸實現“三通”，空中有廈門與臺灣的飛機直航，海上有廈金“小三通”。廈門與臺灣語言相通、習俗相近，文化一脈相承，兩地的產業合作可謂是“天時地利人和”。《總體方案》明確提出“形成兩岸產業深度合作集聚區”，將廈門建設成為海峽西岸先進制造業和新興產業基地，依托臺商投資區和重點產業園區，共同建設兩岸產業對接專業園區。廈臺都可發揮各自優勢，共同開拓大陸市場和國際市場。通過產業集聚，帶動人才、資本和技術等要素集聚。通過完善科技、人才、資本三大要素，在兩岸搭建一個設施齊全、功能完善、產學研結合與互動等為一體的科技產業化服務平臺，吸引高科技人才和高新技術項目集聚，促進科技成果轉化并產業化。在旅游產業方面，廈臺可以協同打造海峽旅游品牌，實現兩岸旅游產業對接，健全和完善海峽旅游公共服務體系，強化廈門作為海峽旅游目的地、集散地和重要口岸城市功能，進一步發揮廈門作為海峽旅游優勢型城市的重要作用。在文化產業方面，廈臺可以合作發展創意產業，創新兩岸文化交流合作方式，探索文化產業化、社會化發展思路，建設一批兩岸文化交流合作基地。

（五）集聚港口資源，建設航運服務優勢型城市

2012年7月，福建省政府正式印發的《福建省交通運輸“十二五”發展規劃》明確提出，“十二五”期間，全面落實三大港口整合決策部署，從港口資源、資產運作、企業經營等不同層面推進跨港資源整合，推進福州、湄洲灣、廈門三大港口建設。廈門港在福建三大港口中率先完成整合，不僅吞吐量大增，國際影響力也迅速擴大，如今，全球前20名班輪公司都在此設立了分支或代理機構。原本屬于廈門、漳州兩市的廈門港、漳州港，整合成廈門港后，2009年成為福建省第一個億噸港，并躋身全國八大集裝箱干線港行列。廈門要抓住綜合配套改革的戰略機遇，加快建設服務于開放型經濟的現代化港口設施和對外通道，繼續全面推進大港口、大通道、大物流建設，全力構建廈門東南國際航運中心，形成現代化、規模化、集約化和信息化港口群，提升廈門港在全國乃至亞太地區港口中的影響力和輻射功能。

福建省出臺的《關于加快發展港口群促進“三群”聯動的若干意見》提出把東南國際航運中心建設成為設施先進、功能完善的國際集裝箱樞紐港、國際一流的郵輪母港、對臺航運的先行區、具有高度資源配置能力的航運服務集聚區，引領海峽西岸經濟區先行先試、科學發展、跨越發展的重要引擎。廈門東南國際航運中心的建設，為國內外航運界提供了重要商機，有利于促進國內外航運資源向廈門東南國際航運中心集聚。為此，要加快推進航運要素集聚和資源整合。推動廈門港以“市場運作、利益共享”模式構建海峽西岸港口群內支線運輸網絡及港口企業整合和港口資源要素集聚。吸引對臺中轉貨物，打造大陸對臺貨物分撥中心。做大做強廈門對臺貿易中心、廈門航運交易所、海事仲裁中心和福建電子口岸，推進廈臺兩地海關、檢驗檢疫、食品安全、質量標準認證的跨部門合作，實現信息共享、監測互助、協同監管、聯合執法。要加快完善廈門核心港區集疏運通道和港口信息化、自動化，發展壯大臨港產業，加快發展郵輪經濟和航運總部經濟，力爭把廈門港建成國際集裝箱樞紐港和國際知名郵輪母港，建成對臺航運先行區和主通道。

（六）集聚金融資源，建設金融服務優勢型城市

《總體方案》提出廈門“建設兩岸區域性金融服務中心”，這是國家已批復的惟一冠以“兩岸區域性”的金融中心，大陸對臺金融合作的重大金融改革創新項目，廈門具備條件的優先安排在廈門先行先試，體現了國家對廈門建設兩岸金融中心的高度關心和大力支持。這為廈門加強兩岸金融交流合作提供強大動力，而且也為兩岸經貿投資便利化創造更加有利的條件。廈門兩岸區域性金融中心的形成過程，就是各類金融機構集聚的過程。要充分發揮對臺優勢，加大兩岸金融產業對接是關鍵。《總體方案》提出“鼓勵銀行、證券、保險、股權投資機構來廈設立總部、資金營運中心、研發中心、外包中心或后臺服務機構”，“進一步研究廈門建設現代化支付系統的城市處理中心，逐步形成對臺離岸金融市場，推進多層次資本市場體系建設，大力發展期貨市場”等。不斷健全和完善廈門金融要素市場體，增強廈門對兩岸各類金融資源如資金流、客戶群的吸納、集聚、服務、輻射功能，極大地推進兩岸金融中心的建設進程，將廈門兩岸區域性金融服務中心打造成為功能齊備、特色鮮明、配套完善的金融集聚區、試驗區和示范區。

（七）集聚綠色優勢，建設生態文明優勢型城市

黨的十七大報告指出要“建設生態文明,基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”。這是我黨執政興國理念的新發展，是落實科學發展觀、實現全面建設小康社會目標的新要求。綜合配套改革試驗區作為實施國家戰略的試點地區，必然更要推動生態文明的建設，大力發展綠色經濟，實現綠色發展，將廈門建設為海峽西岸森林城市。深化廈門市綜合配套改革試驗，對于如何保護生態環境、處理跨域性的環境治理問題、有效開發和利用綠色經濟資源、優化產業結構、提升居民消費模式、打造吸引人才匯聚的高質量城市環境等方方面面都提出了更高的要求。廈門是“全國十佳人居城市”，城市氣候宜人，風景秀麗，環境優美。廈門今后要繼續集聚城市綠色發展優勢，把生態環境作為一項公共產品和公共服務來提供與生產，推進低碳生態城市建設，以廈漳泉大都市區同城化建設為契機，加快建立區域生態環境協同保護制度，實現區域環境基礎設施資源共建共享，提升區域生態環境質量，建設宜居宜業的生態環境優勢型城市。

（八）集聚文化資源，建設文化產品優勢型城市

集聚文化資源，是城市轉型發展的重要內涵。廈門文化底蘊深厚，文化產業資源優勢明顯。《總體方案》提出“以閩南文化為紐帶，堅持民間推動與市場運作并舉，創新交流合作的方式方法，全面提升兩岸文化交流合作的層次和水平，建設一批兩岸文化交流合作平臺和文化產業基地”。廈門要積極集聚閩南文化優勢，充分利用現有的優秀文化資源和優質生態資源、豐富旅游資源，發揮“文化+生態+旅游”的優勢，把文化產品、生態環境與旅游服務相結合，形成文化資源集聚效應，做大做強城市文化產業。推動文化與生態環境、旅游服務、工業、市政建設、教育、體育等有機融合，建設一批公共文化服務示范區和兩岸文化交流合作平臺，促進各類優勢資源向文化服務示范區和文化交流平臺、文化產業園區集聚。積極開展閩南文化營銷，舉辦廈臺文化交流活動，通過旅游、廣告、會展、和學校教育等平臺，向國內外宣傳推介閩南文化產品，將豐富的文化資源優勢向文化產業和文化資本優勢轉化，將廈門打造為海西文化產品優勢型城市。

（九）集聚公共財政，建設公共服務優勢型城市

過去五年，廈門市累計實現財政總收入2382億元、地方級財政收入1302億元，分別年均增長19.7%和22.6%，每年超過60%的財政支出用于公共服務和公共產品，全市用于民生保障的財政支出總額超過800億元。廈門在全國率先實現基本養老保險、基本醫療保險城鄉全覆蓋，島內外基本公共服務水平逐年提高。“基本公共服務均等化”是廈門綜合配套改革的主要目標之一。《總體方案》要求以“服務型政府建設為目標，營造良好的發展軟環境，創新政府公共服務管理體制機制”。公共財政是政府履行公共服務職能的重要支撐。要繼續集中公共財政資源保障和改善民生，促進公共財政資源向公共服務和社會管理領域集中，加快促進廈門島內外基本公共服務均等化，推進廈門島內外協同發展。建立與廈門經濟發展和政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制，要優先安排預算用于基本公共服務，并確保增長幅度與財力的增長相匹配、同基本公共服務需求相適應，不斷提升市民幸福指數，建設“幸福廈門”，打造海峽西岸生活品質之城。

（十）集聚管理優勢，建設城市管理優勢型城市

政府在城市發展優勢集聚過程中依然發揮著不可或缺的作用，適宜的公共政策和公共管理制度在集聚發展優勢方面功不可沒。城市管理制度優勢體現在城市管理制度安排能夠有效率地促進城市經濟社會發展，生產關系能夠適應社會生產力的發展。廈門市各級政府要主動集聚城市公共管理和公共政策優勢，引領廈門轉型發展、科學發展、跨越發展。要以全面實施綜合配套改革試驗為契機，以構建服務型政府行政管理體制機制為抓手，推動行政管理體制改革創新，大力加強城市管理能力建設，推進城市管理優勢集聚，形成有利于推進廈門科學發展跨越發展的城市管理制度安排和政策環境，提升城市管理質量，提高城市公共服務競爭力，打造海峽西岸生活品質之城。要重視城市國土資源管理。“土地是黃金，用地要細心。”推進節約集約用地，提高土地綜合利用率，實現有序集聚土地資源，高效統籌島內外一體化和城鄉一體化發展，是廈門全面實施綜合配套改革的重要任務。

注釋

① 黃興國：《廈門市人才效能的比較分析與對策建議》，《廈門科技》2011年第3期。

[1]陳振明, 主編.公共部門戰略管理 [M].北京: 中國人民大學出版社, 2011.

[2]朱崇實, 主編.轉型與發展：廈門轉變經濟發展方式問題研究[M].廈門: 廈門大學出版社, 2011.

[3]于永達.集聚優勢 [M].北京: 清華大學出版社,2006.

[4]陳振明, 李德國, 陳文博, 等.設立國家綜合配套改革試驗區推進海峽西岸經濟區建設——廈門設立國家綜合配套改革試驗區的可行性研究[J].東南學術, 2008, (6):67-73.

[5]陳振明,李德國.廈門建立綜合配套改革試驗區的方案設計 [J].福建行政學院學報, 2009, (1):100-107.

[6]陳振明,李德國.國家綜合配套改革試驗區的實踐探索與發展趨勢[J].中國行政管理, 2008, (11): 78-84.

[7]鄧仕侖, 方和榮.廈門經濟特區改革開放30年實踐與探索[J].中共福建省委黨校學報, 2009, (2): 19-24.

[8]李鴻階, 黃速建, 葉振宇, 等.兩岸綜合實驗區發展模式與路徑選擇[J].中國工業經濟, 2012, (4): 5-17.

[9]許經勇.論廈門經濟特區與綜合配套改革試驗區的互補性[J].廈門特區黨校學報, 2012, (2): 1-5.