應急響應中的救援物資需求研究

□王國慶 詹 偉 [中國科學院大學 北京 100049]

引言

目前，關于突發事件應急響應的研究國內外的學者從許多方面都進行了深入的探討，包括了完善機制、應急預案的結構化以及應急救援的處置措施等[1～3]，以及針對具體的案例進行分析，構建突發事件響應的信息系統，構建相關的處置模型等[4,5]。，但從這些研究可以看出，基于流程管理的理論來研究應急響應流程，從而基于標準化的應急響應流程輔助應急指揮調配，該類的文獻及相關成果比較少。本文根據中央政府網上的各類應急預案[6]，分析其在響應中的特性，并進一步對其進行歸納總結。

關于對應急管理階段新的劃分，李湖生首先分析了傳統的四階段理論的一些不足，引入生命周期的理論，在包括應急管理過程“減災、準備、響應、恢復”四個階段的基礎上劃分為“預防-監測-響應-恢復-重建”五個前后相續的階段，構建了新的階段模型，"減災"與"準備"則被提升為貫穿應急管理整個生命周期的兩類基礎性活動[7]。這樣的階段模型劃分有效地避免了各階段在其生命周期內時間上出現重疊的問題，也為基于應急管理全過程開展救援以及相應的減災活動實施提供了理論依據。本文作者從應急響應決策的角度出發，認為應急響應活動應包含突發事件發生后的實施人員生命搶救、減少財產損失以及最低限度的降低環境破壞等一系列的救援行動以及使受災體的狀態恢復到最低可接受標準的各種相關活動。

另一方面，應急救援階段是應急響應的主要階段，這個階段主要就是搶救傷員、財產及一些危險工程的防護。根據生命周期理論，應急管理的救援階段也具有其自身的特性，依據其自身發生、發展以及演化的規律進行，具有一定的先后順序及救援步驟，按照邏輯步驟對應急響應活動進行組織，可以從邏輯的角度構建突發事件應急響應流程[8]。目前在應急救援方面及相應的應急處置方面有許多學者作了很多深入的研究，主要包括處置的機制問題，整個救援框架的構建問題，以及應急救援的規劃問題等幾個方面[9～13]。從上述文獻研究來看，目前還缺乏從全局的角度梳理應急響應中的執行層與操作層的主要任務及具體任務。

目前，對突發事件應急物資需求的研究較少。傅志妍和陳堅分析“5.12 汶川地震”中災害應急物資需求預測中的重要作用，針對這些傳統災害應急物資需求預測方法中的不足，基于歸一化處理后的歐氏算法建立了案例推理—關鍵因素模型，為目標案例進行災害應急物資需求預測[14]。李磊介紹了應急救援隊構成和工作界面, 對地震應急救援隊現場物資需求進行量化分析。根據災區情況，通過設計數學概念模型，將需求量化表達出來。由此得到應急物資需求后, 制定物資配送流程, 實現應急物資的有效保障[15]。張文輝從長三角地區區域性消防應急救援這一視角出發，探討區域性的安全和防災減災的需求問題[16]。劉宗熹等對汶川地震中應急物資的需求和儲備進行研究[17]。從上述文獻研究可以看出，對突發事件中基于應急響應流程及活動的應急資源的需求目前尚缺乏詳細的研究。

對應急響應活動中應急物資需求的研究主要建立在王國慶的《基于救援流程的應急資源需求分析》[18]的基礎上。但是該文獻只研究了救援流程的應急資源，沒有考慮整個應急響應活動（包括應急啟動環節以及應急恢復環節）中的應急物資需求，并且其給出的應急物資需求缺乏針對性和系統性。

一、應急響應的整體框架構建

應急響應通常是指一個組織為了應對各種意外事件的發生所做的準備以及在事件發生后所采取的處置措施。但由于各類突發事件繁多，其性質以及對于物資的需求特性也不盡相同，因此每種突發事件的應急響應過程差異較大，人們缺乏相應的經驗，從決策理論來分析，基本上都屬于典型的非程序性決策，由于決策問題和決策背景的特殊性，決策者根本不可能也沒有時間按照標準化的操作規程進行決策。

但從突發事件自身的發生、發展、衍生擴散到平穩、削減的過程以及根據流程管理的一些理論來進行研究分析，不同種類的突發事件的應急響應流程也具有相同或相似的部分。基于眾多案例研究的結果，提煉出應急響應的分層結構模型，包含執行層和操作層，可以有效地應對突發事件中的主要任務，以消減突發的影響。決策者在進行應急指揮時，只要能夠實現決策的目標提高決策的效率，也可以在不影響科學決策的前提下適當簡化一些程序，將執行層和操作層的必要任務進行集成考慮。

近年來，我國政府加強了突發事件應急預案系統的建設，實施縱向到底，橫向到邊的策略，編制了大量的各個層面及行業的應急預案。仔細研究了大量國家和地方的應急預案，分析和研究了突發事件應急響應的一些典型案例。研究發現，雖然不同的預案針對不用的突發情景，但都有類似的應急響應活動。將應急響應的活動進行歸納簡化，并在此基礎上對應急響應活動進行階段性劃分，就可以提出突發事件應急響應的整體框架，如圖1所示。

從應急管理的角度出發，將應急響應整體流程劃分為三個階段。第一：應急啟動階段，指對突發事件的特征參數進行觀測以了解事態的變化，并為應急救援做準備的階段；第二：應急救援階段，指為挽救生命、減少財物和環境破壞等而采取各種行動的階段；第三：應急恢復階段，指采取各種活動使受災體的狀態恢復到最低可接受標準的階段。

圖1 應急響應整體框架圖

二、應急響應中三個階段的物資需求

應急物資需求與應急響應中的各個活動有著密不可分的關系，而不同階段的活動又有著不同的特性，因此在應急響應的不同階段有著不同的應急物資需求特性。

（一）應急啟動階段及物資需求特性

應急響應的啟動階段指對突發事件的特征參數進行觀測以了解事態的變化，并為應急救援做準備的階段。在應急響應的啟動階段，展開的應急響應活動主要有信息網絡開通、應急人員到位、現場指揮到位以及啟動專家系統，需要的應急物資，如圖2所示。

圖2 應急啟動階段的應急物資需求

（二）應急救援階段及資源需求

應急救援階段指的是事實救援行動的階段，包括實施救人，救援現場人員的疏散以及由此實施的一系列的救援控制行動。目的就是降低突發事件的影響程度，包括人員傷亡、財產損失和環境破壞等。那么根據提出的分層模型，其中執行層與操作層在這一階段的任務主要是：救生、醫療以及修建等，具體包括：危險監測、救災排險、專業救援人員自身防護、人員搜救、受傷人員的救治、受損工程的排險、現場人員的疏散以及其他的一些次生災害防御等。

從應急救援的任務出發，將救援活動分為三類：救人、工程搶險以及防御次生災害，如圖3所示。整個應急救援階段都圍繞這三類活動展開，只不過對于重大災害來講三類活動兼而有之，對于較小的突發事件可能只包括其中一種或兩種過程。值得一提的是，由此引發的新突發事件即此生災害的響應過程同樣要進行相同的救援流程，從而導致災害影響的擴大，因此在救援階段尤其要防止該類事件的救援。

圖3 應急救援階段中的任務分解

現以救人來說明不同類型的活動對于物資需求的不同特性。在應急啟動階段過后，搶救生命是所有救援活動中的首要位置。因此在這個階段的目標就是盡可能地減少傷亡人數。針對大多數突發事件來說，根據救人的特性，在黃金的救援時間過后受害者的生存機會急劇下降。因此幾乎應急響應工作基本上都是圍繞救人展開的，通過分析，本文提取出了執行層與操作層在應急救援階段救人過程中的具體任務：人員搜救，人員救援，身份鑒定，尸體處理，人員疏散及轉移，人員安置。將這些活動應急響應中的救援的步驟以及流程流轉條件一一對應，得到如圖4左側所示的突發事件應急響應中救人的一般流程。

根據應急響應框架中提取的救援活動，分析其中關鍵任務的資源需求特性。具體的應急物資需求如圖4右側所示。救人過程中，首先要開展搜尋人員活動：因此首先需要的物資就是危險源控制類及安全防護類物資，來確保救援人員為了保護自身安全；然后運用生命探測儀等物資來確定受害人員，根據流程中的流轉來進行選擇，不同的情況對于物資的需求也不同，具體的物資需求列表見圖4右側所示。

圖4 救人流程及流程中的物資需求

（三）應急恢復階段及物資需求

應急恢復階段指經過應急救援之后政府及社會各方采取各種措施進行復原和重建的過程。該階段可分為短期恢復和長期恢復。短期恢復往往在救援結束后立即開始，并經常與救援工作出現交叉。長期恢復可能涉及與短期恢復一些相同的行動，但時間跨度要取決于危機的嚴重性、破壞程度和對象的特點，可能持續幾個月甚至幾年。但本文討論的應急恢復特指短期恢復，指使受災體的狀態恢復到最低可接受標準的階段。這階段主要包括善后處置、社會救助、保險理賠、災害調查、災害應急總結等活動，與應急物資有關的執行層及操作層的主要任務是安置災民。其應急物資需求如圖5所示。

圖5 應急恢復階段的應急物資需求

三、結論

應急決策是實施應急救援成功的首要前提，本文對于國內外的一些突發事件的典型案例進行了分析研究，并詳細研究已有的應急預案的基礎上，提取了應急響應的一般流程，構建應急響應的整體框架。將應急響應劃分為啟動階段、救援階段及恢復階段，以應急救援階段中的救人、工程搶險及次生災害防御流程三條主線為重點，歸納提取了每個階段中執行與操作層面的應急響應活動任務并在此基礎上分析應急物資需求，實現了處置流程需求與物資的精確匹配，不但提高救援的效率，而且使得救援物資價值最大化。

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