商業銀行消費者權益保護機制研究

中國工商銀行杭州金融研修學院課題組

一、加強商業銀行消費者權益保護的必要性及現實意義

保護商業銀行消費者合法權益在我國特殊國情下具有現實意義。首先，保護消費者合法權益是我國商業銀行負有的法律責任和義務，是建立健全商業銀行消費者權益保護法制體系的重要組成部分。其次，它也是我國商業銀行建設現代金融企業、提升品牌形象和市場競爭力、實現可持續發展的內在要求。此外，美國次貸危機的經驗和教訓充分說明了加強和完善商業銀行消費者權益保護的必要性。

（一）有利于保護銀行消費者個體利益，完善消費者保護制度

增加消費者福利是社會發展的終極目標之一。從整體上看，消費者作為一個團體，與經營者相比處于劣勢地位，對于銀行消費者而言，其弱勢地位更為明顯。一方面商業銀行實力強大，在很多時候、很多地方甚至處于壟斷地位；另一方面，消費者金融知識欠缺，對很多創新的銀行產品知之甚少。此外，商業銀行還往往通過單方面聲明或以格式合同等方式保留更改合同條款的權利，而這種更改往往導致消費者處于不知情的不利地位。因此，應當借助于商業銀行消費者這一概念，在合同法律之外借助特別法為消費者規定法定權利及權利保障的相應機制，為金融消費者提供有力保護。

（二）有利于實現商業銀行和全社會的可持續發展，提升銀行業競爭力

美國次貸危機表明，片面強調金融機構自身的利益，淡化消費者保護，忽視消費者權益，這種殺雞取卵式發展最終會導致消費者產生風險厭倦和離場情緒，失去市場基礎，如魚失水，我國牛奶行業三聚氰胺教訓不可謂不深。

（三）有利于為消費者信貸發展、擴大內需提供良好的制度環境

長期以來，我國經濟增長過度依賴投資和外貿，國內消費對于經濟增長的支撐作用偏小。為此，建立和完善商業銀行消費者權益保護制度對于發展我國消費信貸，進而擴大內需都具有重要意義，而作為金融體系中消費信貸產品的重要提供者——商業銀行更是責無旁貸。

（四）維護國家金融和經濟安全的需要

銀行消費者權益保護不足是導致次貸危機的重要原因之一。消費者普遍缺乏金融專業知識，難以識別五花八門的銀行產品背后的陷阱。而監管部門缺乏對消費者保護的制度安排，消費者容易購買大量不適合他們的銀行產品。此外，信用產品缺乏透明度導致了消費者對這些產品的無知及盲目樂觀，一定程度上引發了次級貸款的泛濫和房地產泡沫的膨脹，最終醞釀了這場殃及全球的金融危機。次貸危機經驗教訓充分說明，必須加強商業銀行消費者權益保護，這也是維護國家金融穩定乃至經濟安全的重要保障。

二、我國商業銀行消費者權益保護面臨的挑戰

近年來，我國政府對商業銀行消費者保護的重視以及所做的努力，通過不斷完善的法律法規以及倡導行業自律，促使銀行消費者權益保護工作取得了顯著成績。另一方面，我國各家商業銀行也積極履行法律責任和義務，采取各種方式，從可持續發展的角度出發，努力踐行消費者權益保護工作。這些都有力地促進了我國銀行業整體的和諧與健康發展。

但在此過程中，我們也可以清楚地認識到，與傳統的實物消費品相比，銀行產品本身具有更為復雜的專業性和技術性，其服務的提供者與銀行消費者之間存在著更多更大的信息不對稱，使商業銀行消費者權益保護工作面臨著更為艱巨的挑戰。目前，我國商業銀行消費者權益保護工作主要面臨三方面的挑戰：一是我國金融市場發展歷史較短，消費者的金融消費意識不足，抗風險的意識和能力欠缺，與商業銀行自身相比，消費者的弱勢地位明顯；二是目前商業銀行“公平對待消費者”的公司治理理念和機制保障還有待于進一步提升；三是保護銀行消費者的機制還有待于不斷創新和完善。

三、我國商業銀行消費者權益保護工作的現狀和目前存在的主要問題

（一）現狀

商業銀行消費者權益保護是經濟金融發展到一定程度上的必然要求，同時，政府的重視和支持非常重要。20世紀60年代以后，發達國家和地區就已經逐步建立和完善其銀行消費者保護體系，并頒布了一系列法律。在我國，有關部門在商業銀行消費者保護領域也已進行了積極探索，并取得了一些成績。但是，我們也要清醒地看到，當前消費者和商業銀行的糾紛和爭議還較為普遍，商業銀行消費者權益受到侵犯的事例不時出現，不少典型案例還引起了媒體與社會的廣泛關注。

一方面，我國中央銀行、金融監管部門及中國消費者協會等先后提出了金融領域消費者保護問題，并做了大量工作。廣大商業銀行也十分重視銀行消費者保護工作，絕大部分投訴能及時、有效處理。

近年來，隨著金融市場的迅速發展，銀行產品日益豐富，普通百姓的金融資產已逐漸成為其家庭主要財產及其重要收入來源，消費者與商業銀行聯系日趨緊密。在此背景下，中國人民銀行、銀監會等監管部門都先后提出了要重視銀行領域消費者保護問題，并為此做了大量工作，頒布了有關條例和指引。

中國人民銀行通過執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務，為銀行消費者提供良好的宏觀外部金融消費環境，并長期密切關注銀行理財產品發展狀況，著力解決弱勢群體融資難問題，前瞻性開展個人破產法的前期研究，積極推進征信、反假幣、賬戶管理等領域的銀行消費者保護工作。中國銀監會在成立之初，將保護廣大存款人和商業銀行消費者的利益作為監管四大目的之一，先后頒布了《商業銀行服務價格管理暫行辦法》、《商業銀行聲譽風險管理指引》等文件，規范商業銀行服務收費行為，督促建立投訴處理監督評估機制，以此保護廣大商業銀行消費者合法權益。

中國消費者協會和全國各地消費者協會一直以來都非常關注銀行消費者保護問題，通過受理消費者投訴、開展消費者評議、消費者調查、分析投訴熱點、對不合理格式條款和規定點評等方式，不斷反映消費者對于銀行金融服務的意見。

商業銀行大多建立了消費者投訴處理機制和系統，并且與商業銀行員工績效考核掛鉤，絕大部分投訴都能得到及時、有效處理。

另一方面，我國消費者與各商業銀行之間的糾紛近年來有不斷增多的趨勢，一些典型案例的出現還引發了媒體與社會的廣泛關注。隨著我國消費信貸規模的顯著增加，信用卡等新型信貸方式逐漸普遍，各種理財產品日漸豐富，金融創新層出不窮且不斷復雜化，金融衍生產品也開始進入尋常百姓金融消費視野，消費者與各商業銀行間的爭議和糾紛有不斷增多的趨勢，特別是一些典型案例的出現，引發了社會各界對商業銀行與消費者關系問題的廣泛關注。銀行消費領域中的矛盾在相當程度上損害了消費者的權益，傷害了消費者的消費熱情，阻礙了經濟的健康發展，不利于社會、銀行和消費者三方的持續、健康、和諧發展，也不利于民生金融的推進。

1.從整個金融行業看，商業銀行存在的侵害消費者權益現象較多。

銀行領域存在的消費者權益保護問題主要有：風險信息披露不充分、片面夸大理財產品收益率、信用卡合同（章程）條款顯失公平、捆綁銷售（搭售）行為、貸款催收行為失當、產品安全性欠缺、誘使消費者不理智消費、單方面更改合同、“霸王式”的聲明“最終解釋權歸本行所有”、以格式條款免除自身義務和責任等。典型事件如2007年跨行通存通兌收費事件以及當年社會輿論和新聞媒體聚焦的銀行網點排隊現象；2008年銀行QDII理財產品大面積虧損，眾多銀行理財產品爆出的“零收益”或大面積浮虧現象也引發了社會的普遍關注；近兩年來，銀行辦理貸款時搭售銀行卡，或要求貸款人存款賬戶轉移到貸款行；設置不合理的個人按揭貸款條件，在辦理個人住房貸款時強制客戶在指定的保險公司投保；申請貸款對擔保物評估時，消費者可選擇的評估機構只限定在銀行擔保物評估機構備選名單中；銀行銷售人員不考慮顧客的投資經驗和風險承受能力，采取不實說明、故意回避本金損失風險等誤導銷售行為暴露出“產品風險提示不足”等侵害消費者利益的問題，一些消費者通過網絡和報紙媒體等進行大量投訴，令這些銀行陷入嚴重的信任危機。

2.從商業銀行消費者權利受損的角度來看，消費者知情權、公平交易權、人格尊嚴和金融隱私權等容易遭到侵犯，最終導致消費者資產受損。

在金融消費知情權方面，實踐中存在的問題較多，如部分商業銀行虛假宣傳、單方面張貼通知更改合同條款、信用卡外包銷售風險披露不充分、理財產品風險揭示不足等。銀行業近年來眾多糾紛，不少都與從業機構及其工作人員利用信息的不對稱，虛假宣傳、不充分告知，或由于告知制度、手段不完善等有關。

在金融消費公平交易權方面，侵犯消費者權利主要表現在部分商業銀行多利用事先印制好的格式貸款合同、擔保合同等與消費者確定法律關系，銀行消費者由于法律知識有限，交易環境、時間等所限，大多數情形無法判斷其中是否含有不公平條款，從而被侵權。

在消費者人格尊嚴和金融隱私權方面，常見的侵權如在部分商業銀行內部，未經消費者同意，消費者提交給一個業務部門的個人信息，銀行提供給內部其他業務部門作為進行業務拓展的資源；銀行未經當事人同意，非法獲取個人隱私信息用于發放銀行卡等。另外，廣大商業銀行有責任尊重消費者人格權，對待消費者應一視同仁，不因個人身份或特征厚此薄彼。近年來，消費者對于有的銀行冷落普通客戶，過分關照VIP客戶，長時間排隊等待十分不滿。

此外，銀行消費者的其他權利，如安全保障、選擇權、損害賠償權、受教育權等在現實中也常受到侵犯。缺乏有效權利救濟途徑，也使商業銀行消費者維權意識淡薄，一定程度上助長了商業銀行的侵權行為，加大了銀行業的潛在風險。

（二）目前存在的主要問題

綜觀近年來發生的一些案例，我國商業銀行消費者權益保護實踐中面臨的問題還很多，總體來看，主要有以下幾方面：

1.銀行業務創新與改造引發消費者的對抗，例如商業銀行對銀行卡的收費問題，由于部分銀行既有的銀行卡章程和相關協議沒有確立收費事項，而在新業務改造后又要求收費。

2.銀行的權利與風險意識增強，并通過格式合同的保護條款、風險轉移條款來保護自己，將服務中潛伏的本應該雙方當事人分攤的某些風險轉移給消費者，從而引起消費者的不滿，例如將第三者引發的諸多風險和損失完全由消費者承擔。

3.銀行與客戶交易結構的特殊性決定了銀行在其中的特殊地位，這種特殊地位可能促成銀行權利膨脹與濫用，并可能導致消費者權益的受損，例如銀行在對不特定消費者有約束力的服務章程中保留單方修改、終止的權利，這種單方修改權利可能增加消費者的義務而缺乏協商與告知的程序。

4.銀行確立的不可抗力因素引發的損失分配機制，往往對消費者不利，如因為地震、戰爭等引發的不安全性損失均由消費者承受。

5.銀行基于法律法規對弱勢群體缺乏強制性的或者自律性的安排機制，因此在服務和收費方面往往沒有給弱勢群體留下特別的空間，這可能引發社會對弱勢群體保護方面的爭執。

6.銀行服務區域的有形與無形化延伸，服務區域內消費者的人身與財產安全問題也成為社會關注的話題，銀行在附屬安全方面的義務如何限定，責任如何限制，也成為糾紛的焦點之一。

四、進一步完善我國商業銀行消費者權益保護機制的對策建議

（一）注意保障銀行消費者知情權

在金融領域，銀行消費者享有知悉其購買、使用或接受的銀行產品與銀行服務的真實情況的權利。各商業銀行在向客戶提供銀行產品或服務時，應注意在業務的前、中、后三個階段充分保障消費者的知情權，具體而言：一是在事前充分披露銀行所提供產品或服務的相關信息；二是合同簽訂過程中應履行相關格式條款提示義務，并與消費者約定信息交換方式；三是在服務過程中及時履行信息告知義務。

（二）注意保障銀行消費者隱私權

銀行消費者隱私權，是指消費者對其非公開的金融信息享有的不受他人非法獲取和使用的權利。一直以來，我國各項法規和制度都對銀行消費者隱私權的保護做了具體的規定，如《商業銀行法》、《個人存款賬戶實名制規定》、《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》、《中國人民銀行關于銀行業金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》等。我國商業銀行在辦理各項業務時，應從客戶信息的獲取、使用與保管等各個環節全面有效地保護客戶的隱私權。嚴格杜絕未事先取得信用主體的書面授權就進行貸前查詢；系統內記錄的查詢原因與實際查詢原因不符；貸后查詢管理不規范，存在頻繁查詢、違規委托查詢等現象。

（三）注意保障金融消費者人身與財產安全

銀行對客戶在購買、使用金融產品和接受金融服務時的人身、財產安全負有安全保障義務。在商業銀行經營實踐中，時有發生客戶在銀行營業網點摔跤或被盜搶，最終由銀行賠償客戶人身傷害或財產損失的案例。為防范相關法律風險，我國各商業銀行對于轄內的經營場所（包括營業網點、自助銀行、柜員機等）以及周邊必經范圍應強化安全保障，具體措施包括：在營業場所或周邊環境的顯著位置對客戶進行安全提示（包括但不限于防滑、防撞、防盜搶等）；重點關注客戶是否遵守柜臺“一米線”的規定；加強對于自助銀行、自動柜員機等銀行自助服務區域的監控、巡查與管理；在營業場所或通過短信提醒等方式提醒客戶加強安全防范意識、防范銀行卡詐騙行為，等等。

（四）完善糾紛內部處理機制與程序

商業銀行應高度重視每次客戶投訴與糾紛處理，在內部明確投訴受理范圍、受理具體部門，開通本行內的投訴熱線和網站投訴板塊和欄目，切實有效解決消費者投訴問題，將投訴問題化解在內部，消化在內部。加強對投訴問題調查進展、調查結果方面的透明度，建立糾紛案例或案件庫，做好事后分析和內部教育。

（五）強化銀行員工在消費者權益保護方面的教育

我國商業銀行應不斷強化員工在消費者權益保護方面的教育，尤其對個人消費者直接提供服務的一線員工。事實上，從已經發生的一些引起社會重大關注的消費者訴訟來看，商業銀行花費的成本非常高昂。尤其是在今后民眾法制意識的進一步加強，團體訴訟將更加盛行，銀行如果不注意消費者保護方面的基礎建設，便可能為這種訴訟支付高昂成本。為此，銀行必須從銀行員工入手，加強其對產品開發、產品與服務的宣傳、服務流程、規范性文件建設等各環節可能存在消費者投訴的風險預警教育。

（六）在銀行內部成立消費者權益保護工作領導組織

商業銀行消費者權益保護工作有沒有引起重視，機制是否到位，成效是否顯著，在很大程度上取決于商業銀行本身相關機構的設立。該消費者權益保護內部機構可負責審議決定本行內消費者權益保護相關政策、制度辦法和應急預案；審議決定本行內涉及消費者權益保護的重要業務收費事項及其他有關事項；聽取本行內消費者權益保護有關工作報告，提出有關指導意見和工作要求；研究處理與本行內消費者權益保護有關的重要問題。成立這種銀行內部專門的消費者權益保護機構對于加強銀行消費者權益保護工作，有效處理各種糾紛案件，防范法律風險，保障依法合規經營，增強市場競爭能力具有十分積極的作用。如中國工商銀行于2011年成立了消費者權益保護領導小組，由行長任組長，19個部門主要負責人為成員。

（七）創新和完善金融消費教育和引導機制

加強對消費者的金融知識教育，提高消費者自我保護能力。采取多種方式，選擇有效載體深入開展對金融消費者的教育引導，讓公眾具備更多的金融消費知識，提高消費者防范風險意識和抵御風險能力。這其中，商業銀行應該承擔起普及金融知識教育，正確宣傳金融產品和服務的主要責任，從另一方面看這也是商業銀行履行社會責任的重要內容。筆者建議我國各商業銀行可以從以下幾方面入手，全面做好金融知識教育工作：一是定期義務舉辦社區銀行沙龍活動，傳播知識入社區；二是經常邀請客戶參與銀行產品和服務發布會及知識講座，宣傳業務和產品；三是制作相關銀行知識宣傳片，在電視臺相應欄目播出；四是和銀行業協會及監管機構一起投資建立面向社會公眾的專業金融圖書館，普及金融知識。