境外公共住房政策對上海公共租賃房發展的啟示

□文/姚榮榮 金 昊

（上海工程技術大學管理學院 上海）

一、上海公共租賃房發展現狀

近年來，上海房價一直居高不下，住房困難群體龐大，雖然以廉租房和經適房為主的保障性住房體系已經初步建立，但是仍然存在一定規模的“夾心層”，發展公共租賃房是解決“夾心層”住房困難的重要途徑。雖然公共租賃房政策在上海剛剛起步，但是在許多其他國家，如美國、英國、日本、韓國等國家，經過一定時期的發展，都已經建立了一套比較完整的公共租賃房體系來解決低收入人群的住房問題，其發展經驗很值得我們借鑒學習。

（一）上海公共租賃房發展背景。為了解決中低收入者的住房問題，上海市已建立了動遷安置房、經濟適用房和廉租房為主的多層次住房保障體系。然而，由于各類保障性住房管理機制不同，準入條件缺少有效銜接，因此還存在一定數量的“夾心層”人群。上海市存在的“夾心層”人群覆蓋面比較廣，主要分為兩類，如圖1所示。（圖1）其中一類以外來務工人員為典型代表；另一類以剛踏上工作崗位的低收入常住人口為代表。這些“夾心層”由于各種原因，無法享受現有的保障性住房。因此，公共租賃房就成為了他們改善住房條件的重要途徑。目前，上海市新建的公共租賃房主要有楊浦區新江灣尚景園、徐匯區華涇馨寧公寓等。

（二）上海公共租賃房發展存在的問題。由于上海公共租賃住房的發展剛剛起步，難免會存在一些問題，主要表現在以下幾點：

1、房源不足。上海在住房市場結構性失衡的情況下，對公租房需求量大，但目前由于用地緊張、公共租賃房收益低等因素，地方政府缺少大規模開發的動力，目前開發的公共租賃房還只是杯水車薪。

2、資金短缺。公共租賃房的資金主要依靠政府投入。然而，由于公租房開發建設投入大，回收周期長，單純依靠政府投資難以滿足對其的需求，且在目前的融資條件下，對民營資本的吸引力有限。所以，資金缺口仍是公租房建設面臨的一個難題。

3、公共配套設施不到位。目前開發的公租房一般都處于郊區，市區房源有限，因此房屋配套不全成為公租房的通病。所以，如何加強公共租賃房居住區的配套設施建設，引進優質公共資源是公共租賃房需要解決的一個難題。

4、管理制度不健全。目前，上海市公租房管理制度尚不健全，對公租房的資格審核和后續管理都缺少細則加以規范。即使相關部門提出過一系列的管理條例，但是在目前缺少法律規范的前提下，實施中存在著相當大的難度。

二、國外公共住房政策比較分析

與上海公租房剛剛起步不同，對于一些發達國家，由于住房市場化程度較高，早已建立了與其國情相適應的公共住房的政策體系，這些國家在這方面的發展經驗值得我們去探討學習。

（一）國外公共住房運行機制比較。在國外的住房政策上，各個國家經過了一定時間的實踐，已經逐漸有了各自的運行機制，需要從其國情出發，對各國的公共住房發展模式進行比較。

1、英國的公共住房運行機制。英國作為一個具有長久住房體系發展歷史的國家，在住房保障上的政策主要是通過財政支出提供補貼。近年來，英國逐漸把財政預算中原來用于公房建設和維修的住房保障資金的一部分用于發放低收入居民的房租補貼。根據補貼對象的不同，房租補貼分為直接補貼和間接補貼；直接補貼是指政府向住宅消費者發放補助，直接資助其買房或租房；間接補貼是指向非政府的住房供給者提供補助，包括向住房開發商提供的建屋補助及向私人房屋出租者提供的租金補助。對于租住公房的居民，住滿兩年后就享有優先購買公房的權力，并運用財政支持，給予購房補貼。

2、美國的公共住房運行機制。在美國，公共保障房的運行機制主要通過住房市場，采用實物與貨幣補貼相結合的模式。一種方式是提供公共住房實物，即政府房屋署撥款建設并直接管理的房屋，主要用于出租，租金標準根據家庭收入而定，一般為家庭收入的1/3；另一種方式是采取貨幣性的租金補貼，即對一些家庭收入為居住地的中等收入80%以下的家庭承租私人房屋，政府鼓勵私人將符合出租標準的房屋出租給低收入者，提供住房租金補貼，享受補貼的家庭拿出其總收入的25%支付租金，其余由政府發放的住房券支付。

3、法國的公共住房運作機制。法國主要采取的是政府提供低租金的公共住房。法國政府規定，全國所有市鎮必須保證20%以上的住房是廉租房，否則將受處罰。法國歷屆政府都把公共住房政策作為政府的重要任務之一。據統計，目前在法國已經有約400萬人享受公共住房待遇，占全國人口的15%。

圖1 “夾心層”在上海住房體系中的位置圖

4、新加坡的公共住房運作機制。新加坡幫助中低收入解決居民住房問題所采取的策略是提供廉價的公共房屋。由于經濟發達，新加坡公共住房的覆蓋面十分廣，大約有85%的居民是居住在政府提供的公共房屋里，其中主要是采取租賃的形式。

（二）國外公共住房房源籌集方式比較。各國不僅公共住房的運作機制不同，在解決公租房房源籌集的問題上也各有妙招，從而基本保證了公共租賃住房的供給。

1、英國的公共租賃房房源籌集方式。英國的公共住房房源是通過對城市舊城區的改造取得，強調綜合開發，統一利用。各個城市通過規劃手段，強制要求新建項目中必須有一定比例的中低價位住房。開發商一般采取兩種方式建保障房：（1）建好后以同類商品房價格的70%賣給公共房屋部門；（2）在項目未建時就將一部分位置較好的土地以較低價賣給公共房屋部門，由公共房屋部門建設。由于英國政府主要是通過房租補貼的方式來解決住房問題，相關部門建設的公共租賃房的并不是很多，大約占全國住房比率的20%。

2、新加坡的公共租賃房房源籌集方式。新加坡政府在1966年頒布土地征用法，它賦予了政府及住房開發局可以以低于私人開發商的支付價格征用任何私人的土地供國家使用。這一政策的實施，為公共租賃房建設提供了充足的房源。相比于英國，由于新加坡的土地較少，為了避免土地浪費，新加坡政府更加注重公共租賃房的開發，私人開發商所建設的住宅只有15%，其余的85%均為政府建設的公共住房。

3、美國的公共租賃房房源籌集方式。美國政府建設公共住房房源主要來自于二手房屋的拆建。地方政府通過收購二手房、貧民窟等土地，將土地進行整理，分別用于建設公共住房和出售給開發商，不僅解決房源不足的問題，還保障了住房建設的資金來源。由于美國的住房補貼制度比較盛行，所以政府需要建設的公共住房并不多，很多公共住房都是私人開發商建設的。由于在公共住房上有利可圖，所以私人開發商也樂意配合政府或者主動建設公共住房。

4、法國的公共租賃房房源籌集方式。在法國，為了解決城市人口與住房短缺的問題，政府實行了土地儲備制。政府可以在公共利益的目標上征用私人土地，這個政策與其他國家的一些政策有一定的相似之處。但是，近年來法國在公共住房的政策上，日益偏重于住房補貼，公共住房開發比例降至8%。

（三）國外公共住房資金籌集方式比較。為了解決公共住房開發和建設受財政支出限制的問題，各個國家都形成了一些特有的籌集資金的方式來籌集建設所需的資金。其中主要常見的有政府財政撥款、政府貸款、私人開發商投資、PPP模式、公積金制度等方式。

1、美國的資金籌集方式。美國用來建設公共租賃房的資金來源主要是來自于私人開發商和政府貸款。美國政府通過采取多種引導性措施，鼓勵開放商開發建設公共租賃房。首先，政府給予開發商多余項目面積的土地，開發完成后相應比率的房屋將作為公共租賃房；其次，政府通過鼓勵措施使開發商將需要開發的土地和租賃房較少的土地一起開發。另外，就是政府通過較低的貸款利息貸款給開發商，讓開發商運用貸款資金進行公共租賃房的建設。

2、德國的資金籌集方式。德國公共租賃房資金來源主要渠道是政府投資和經營機構自籌資金。但是，近幾年一種新的投資模式——PPP（公私合作關系）得到發展。PPP是指政府和一些私營企業、國營公司或特定專業領域的企業財團合作，完成合作的項目。這種模式已經在德國的慕尼黑等地區實行，得到了很好的效果。

3、新加坡的資金籌集方式。在新加坡，來自政府普通稅收和中央公積金的投入是實現公共住房政策的重要保障。1968年新加坡中央政府開始實行公積金制度，其中規定公積金儲備的80%應當用于住房問題，雇員和雇主必須按期提取公積金。除了支持居民購房，公積金還可以為公共租賃房提供低息的開發貸款。

（四）境外公共住房管理機制比較。許多國家在公共住房的管理上已經形成了比較完善的管理制度，甚至已經列入保障性住房的公共住房的相關立法之中，從而保障了公共租賃住房能夠得到高效的利用。

1、日本的公共住房管理機制。日本的公共住房由政府部門統一管理，并且每年進行2次左右的募集租戶。他們在分配程序上具有比較嚴格的方式。在公布募集通知之后，申請者需在指定的時間提交申請。有關部門在進行嚴格的審查之后，將會發出公布。之后再進行抽簽選房，根據中選用戶的收入和住宅申請情況，簽訂合同。而對于租用的時間沒有明確的規定。

2、香港的公共住房管理機制。政府的有效管理是香港公共住房政策實行的重要保證。為了確保真正需要幫助的居民能夠享受到優惠，香港政府在公屋的申請、審核上有著嚴格的規定。公共住房申請人首先必須在香港居住七年以上，且沒有私人住宅，之后房委會每年將對申請人的家庭收入和資產進行全面的審查。按照香港房屋條例，申請人如果在申請公屋時作假，將被視為違法行為，可判最高罰款額為5萬港幣的罰款及監禁6個月。而申請人申請成功，在公屋居住期滿十年后，必須每兩年申報家庭收入及資產，不申報家庭收入和資產，或者資產凈值超過指定的公屋住戶限額的租戶須繳納雙倍租金，并于一年內遷出。

3、新加坡的公共住房管理機制。為了避免有人利用公共住房進行投機活動，新加坡政府制定了嚴格的法律法規對居民購買公共住房進行嚴格監控。政府根據家庭的收入情況作為公共住房的購買標準，并且每一個家庭只能擁有一套保障住房，在一定時期內不可以公開出售。這些制度都是公開、嚴格、透明的，以接受居民監督。如果違反了規定，那么違反者將會被指控到法庭，受到相關懲罰。

三、對上海公共租賃房發展的啟示與借鑒

通過對發達國家發展公共租賃住房在投入、建設和管理體制等方面的比較，可以看出雖然采取的措施各有千秋，但是都是從本國的實際情況出發的。因此上海也必須從目前城市社會、經濟發展的現狀出發，從中汲取一些與其發展相適應的經驗，來加快公租房的發展。

（一）完善公租房補貼機制，適當提供租金補貼。在西方發達國家，為了緩解住房問題，采取一項重要措施就是住房補貼。目前上海第二類“夾心層”比例較高，且其對公共租賃房的需求將會隨著其收入和房地產市場的調整發展而變化，因此采取租金補貼既可以滿足這類人群對住房的特定需求，也可以降低政府集中建房所造成的資金壓力。

（二）加大政府對土地的管理。新加坡之所以能夠大量建設公共租賃房，其主要原因是土地的提供政策。對上海而言，目前公租房的房源仍然主要依靠政府集中新建的方式，因此政府對土地使用的規劃，對公租房的發展至關重要，只有建立相適應的土地儲備制度，才能有效地推動公租房的發展。

（三）拓寬融資渠道，吸引社會各界參與。公共租賃房是為了解決社會居民住房問題而建設的，因此政府應當與企業、社會民眾及金融機構合作，讓全社會共同參與解決城市中低收入居民的住房問題。上海許多企業有建房的經驗，通過與企業合作共建公租房，是推動公租房建設的有效途徑之一。當然，這里面需要明確政企的職責與權利。此外，上海正在建設金融中心，采取高效的金融工具，實現資產證券化，降低融資成本，也是可選的方案。

（四）建立公共租賃房管理運營機構。上海建設公共租賃房的過程中，還必須借鑒國外成功經驗進一步完善公共租賃房管理運營機制。由于上海存在多種保障房形式，且公租房申請人群更加寬泛，因此其申請、審核、運營和退出更為復雜，如果不建立完善的管理制度，將會造成公共資源的浪費。

四、總結

雖然上海公共租賃房起步較晚，但是上海是個國際化大都市，通過吸取發達國家公共住房建設管理上的經驗，結合上海公租房的定位和特點，建立符合上海社會經濟發展要求的公共租賃房建設運營制度，將會使目前上海的保障房體系得到進一步的完善，切實改善中低收入者的住房條件。

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[3]馬騰.香港、新加坡公共住房政策的制度保障.城市，1995.3.