我國地方餐飲產業發展促進政策內容與特點分析

撰文_程小敏 編輯_趙曉嬿

今年以來，餐飲行業面臨著增速放緩、經營成本、經營壓力不斷加大等諸多困難，結構性矛盾突出、轉型期陣痛頓生，多方面因素的疊加成為制約當前行業平穩、持續發展的羈絆。可以說當前餐飲業發展已經到了轉型無路、升級無力、突圍無助的緊急關頭。

在當前餐飲經濟下滑明顯、外部市場經濟環境不佳的情況下，要實現地方餐飲經濟的發展，更需要地方政府發揮產業引導和產業規劃作用，盡快出臺切實有效的餐飲促進或扶持政策，從各個層面運用財政、金融、行政與法律等手段，通過影響餐飲業發展的外部環境，改善餐飲業發展的內在條件來實現企業的創新、餐飲產業競爭力的提升。

政府既是產業發展的引導者，又是產業發展的規制者。近年來，隨著國家經濟轉型、地方經濟的發展，餐飲經濟在促進地方經濟發展、繁榮城市生活、服務民生等方面的作用日益凸顯。越來越多地地方政府開始重視餐飲業的發展，認識到餐飲產業對地方經濟的作用。各省市都相繼出臺了鼓勵餐飲業發展的政策文件，很多地方將餐飲產業發展納入各省市國民經濟和社會發展十二五規劃綱要中。據不完全統計，目前至少約15個省份、40多個城市在十二五規劃中提出了包括住宿餐飲業在內的民生服務業的發展目標，而且有部分省市還出臺了促進餐飲產業發展的專項政策意見，極大地優化了產業的發展環境，推動了餐飲產業的做大做強，充分發揮了餐飲業繁榮經濟、服務民生、提升城市影響力的綜合優勢。

各地餐飲產業發展促進政策的內容及特點

為了使地方餐飲產業促進政策更好地發揮為企業經營管理排憂解難、為產業轉型升級指明方向、為行業健康發展提供服務的作用。結合我國市場體制改革的歷程和餐飲業近10多年的輝煌發展成就，重點梳理和研究了“十一五”和“十二五”規劃期間，全國省市（城市以省級或副省級城市為主）已公開發布、專門針對餐飲業發展的促進或扶持政策，結合這些重點城市的特點，統計歸納分析了各城市促進政策的內容及其特征。

在深入分析的基礎上，總結城市餐飲產業發展促進政策的優點和不足。一方面為地方政府制定餐飲產業發展促進或扶持政策出謀劃策，為完善地方政府餐飲產業政策體系、優化城市餐飲發展環境、促進餐飲業健康可持續發展提供進一步的建議；另一方面為地方行業組織發揮“提供服務、反映訴求”的職能定位指明方向，拓寬為餐飲企業服務的領域、豐富為餐飲企業服務的手段、強化為餐飲企業服務的效果；最重要的一方面是，在當前形勢下，增強餐飲企業決策者的信心，通過了解地方餐飲產業促進政策，并有效利用相關優惠政策，更好地帶領企業平穩發展和轉型升級。

各地出臺的餐飲產業發展促進政策的基本情況

根據分析整理，在2006-2012年期間，共有涉及12個省份（含直轄市）的政府出臺了專門針對餐飲業的促進或扶持政策。具體情況見下表1。

表1.十一五、十二五規劃期間各省市出臺餐飲業專門扶持政策（截至2012.8.1）

通過上表可以發現：

1.從出臺時間來看，最早出臺專門針對餐飲產業發展促進政策的是重慶，緊隨其后的是廣西南寧、江蘇蘇州。

2.從行政等級來看，全國最早出臺針對餐飲產業發展的16條優惠促進政策的是汪洋同志（時任市委書記）主持工作的直轄市——重慶；隨后出臺餐飲產業發展政策意見的省份是湖南，當時湖南省委書記張春賢提出了湘菜產業“五個突破”的指示，成為湖南餐飲業界的共識。張春賢書記一直都非常重視餐飲業的發展，在調任新疆自治區任黨委書記后，親自對新疆特色餐飲做了重大部署，促成了全國第一個省級層面的餐飲發展規劃。此外，在云南時任省長、省委副書記秦光榮主持下出臺的《云南省人民政府關于促進餐飲業發展的意見》，成為各省市制定餐飲業發展促進政策的標桿。

3.從時間跨度來看，特別是在商務部出臺《全國餐飲業發展規劃綱要（2009-2013)》后和進入“十二五”規劃期前后，出臺餐飲產業發展促進政策的省市明顯增多，表中絕大部分餐飲促進政策都是在2009-2011年期間密集出臺的，政策的指向也是基于對十二五規劃目標的展望。

4.從政策文件的影響力和覆蓋面來看，新疆自治區2011年8月出臺的《新疆特色餐飲業發展規劃（2011——2015）》成為全國第一個省級層面的餐飲業發展專項規劃，不僅對全國其他地方出臺餐飲業發展的相關政策起到了很好的示范作用，而且也提振了餐飲從業者的信心；云南省和湖南省的餐飲發展促進政策高舉高打，既有指導思想也有務實措施，在實際運行及落實效果上最好，對地方餐飲產業發展的推動作用最大。

5.從政策的促進性來看，雖然各地出臺的促進政策都有“加快餐飲業發展”的稱謂,但實際內容卻虛實不一、相差甚遠。表現在早年的優惠政策虛多實少,近年的政策逐步趨實；一些發達地區的政策較有創意，欠發達地區的促進政策有關參考借鑒的內容較多。其結果表現在對餐飲業發展的現實促進性上產生了明顯的差距。

6.從政策的延續性來看，有些省份在很短的時間內連續修訂政策,一方面反映了大力發展餐飲業的決心和工作力度,另一方面,也反映了政策的內容需要隨著實踐的發展而不斷加以更新,才能發揮出政策支持的突出作用，發揮政策的科學性和促進性。重慶、湖南、成都、昆明、新疆等省市的餐飲產業發展促進政策相對完善具體，在一定程度上體現了政策與餐飲發展形勢變化的結合，與城市餐飲發展目標不斷推進的結合。

地方餐飲產業發展促進政策的特點分析

結合城市發展特點和國家宏觀政策導向，中國烹飪協會認為，當前各省市在制定地方餐飲產業發展促進政策時，具有以下特點：

1.以打造城市餐飲綜合競爭力為導向

不管是餐飲發展規劃還是餐飲業發展的指導意見中，都對城市未來餐飲業的發展提出了明確而具體的目標。其中體現城市餐飲綜合競爭力的指標如餐飲業的增速、產業規模體量、重點品牌餐飲企業的培育、城市餐飲氛圍的營造等內容成為城市制定餐飲產業發展促進政策重點描述的內容，在描述時，不僅有具體的可量化內容，而且還充分考慮到工作的推進程度，細化步驟并分解相關目標內容。

2.以發揮餐飲產業綜合服務功能為目的

很多省市出臺的餐飲發展促進政策是伴隨著城市品牌形象打造、吸納就業、改善民生等城市社會、文化功能應運而生的，例如杭州和重慶的餐飲發展促進政策就是以建設美食之都為出發點，建設美食之都既是發展目標，也為餐飲發展促進政策勾勒了重點。而且從政策內容來看，很多政策的推進和實現都以餐飲企業承擔相應社會責任、發揮一定的社會服務功能為前提，對餐飲產業在發揮繁榮經濟、拉動內需經濟功能的同時提出了更高的要求。一方面表明各地充分認識到餐飲業對城市發展的重要作用，另一方面也對餐飲企業的未來發展提出了新的戰略方向，實現經濟效益與社會效益的雙贏是一個成熟企業和一個有潛力產業的顯著特征。

3.以財政資金扶持為引導產業發展的主要手段

促進地方餐飲的發展離不開地方財政資金的扶持。長期以來，餐飲業發展更多依靠企業自身的發展積累和外部市場需求推動，行業承擔了大量體制性成本，各種稅、費成本高于同類行業之首，許多優惠政策很少對餐飲行業開綠燈。在這種行業發展環境下，不管是從餐飲企業發展需要來看，還是從地方政府扶持措施的實施效果來看，有效的財政資金扶持措施將能在較短時間里切實加強烹飪、餐飲行業協會的工作力度、減輕餐飲企業負擔，優化生存發展環境、強化餐飲促進政策的效果，凸顯地方政策實施的行政效率。