非營利組織管理探析

蘭州理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 王 琳 張 珂

隨著我國市場機(jī)制的不斷完善，政府職能的逐漸轉(zhuǎn)換，非營利組織的活動空間日益擴(kuò)大，其社會價值也日益明顯，成為我國社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不可忽視的重要力量。然而，從萬元帳篷到天價公務(wù)餐事件，從中華慈善總會發(fā)票事件到中國青基會中非希望工程事件，從“郭美美事件”到河南宋基金事件……無論是慈善資金的不合理使用，還是慈善機(jī)構(gòu)工作人員出現(xiàn)的敗德行為都重傷了捐贈者的信心，這對我國慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成巨大的負(fù)面影響。中國的慈善組織乃至其他非營利組織正在遭遇著嚴(yán)重的信任危機(jī)，因此，非營利組織的管理問題成為了人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、非營利組織概述

按照是否以營利為目的，所有社會組織可分成營利組織和非營利組織兩大類。由于強(qiáng)調(diào)的角度和重點(diǎn)不同，非營利組織也有許多不同的稱謂，如第三部門、非政府組織、慈善組織、志愿組織、免稅組織、獨(dú)立部門等等。美國財務(wù)會計(jì)準(zhǔn)則委員會（FASB）將其定義為：“符合以下特征的實(shí)體：一是該實(shí)體從捐贈者處獲得大量的資源，但捐贈者并不因此而要求得到同等或成比例的資金回報；二是該實(shí)體經(jīng)營的目的不是為了獲取利潤；三是該實(shí)體不存在營利組織中的所有者權(quán)益問題”。非營利組織具有組織性、非政府性、非營利性、自治性及志愿性的基本特征。

20世紀(jì)80年代以來，非營利組織作為一股新的力量迅速發(fā)展并廣泛參與社會各領(lǐng)域的活動，其對社會發(fā)展的推動和影響起到重要的作用，成為社會經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境等領(lǐng)域的“第三大支柱”。我國的非營利組織主要包括社會團(tuán)體（中國紅十字總會、中國商業(yè)聯(lián)合會等）、基金會（中國紅十字基金會、中國宋慶齡基金會等）和民辦非企業(yè)單位（各種培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等）三大類。伴隨著“小政府、大社會”目標(biāo)的設(shè)定，政府的很多服務(wù)功能將向社會轉(zhuǎn)移。非營利組織的存在和發(fā)展，正是順應(yīng)了這種社會需求，并在慈善、政治、教育、環(huán)保、宗教等領(lǐng)域?yàn)樯鐣徒?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。它們往往發(fā)揮著政府和企業(yè)沒有或難以充分發(fā)揮的作用，不僅豐富

了社會治理的理念，更推動了社會進(jìn)步。

二、非營利組織的社會作用

近年來，我國的社會團(tuán)體、民間組織已經(jīng)取得了迅猛的發(fā)展。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，截止到2011年底，我國實(shí)有社會團(tuán)體25.3萬個，民辦非企業(yè)單位20.2萬個，基金會2510個。非營利組織作為彌補(bǔ)政府與市場的重要參與力量，以及轉(zhuǎn)型時期各種利益重新分配與整合的緩沖機(jī)制，其作用日益凸顯。

（一）彌補(bǔ)政府失靈、市場失靈，提供公共產(chǎn)品。市場在配置資源的效率上有著天然優(yōu)勢，但無法兼顧社會公平。政府的干預(yù)和宏觀調(diào)控可以有效抑制社會的兩極分化，促進(jìn)社會和諧，但由于其自身能力的有限性、低效率和政府自身的理性選擇往往會導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供不應(yīng)求。非營利組織可以填補(bǔ)“市場”和“政府”的角色空缺。它具有政府部門提供公共物品的功能，并且非營利組織的彈性組織形態(tài)、靈活的應(yīng)變能力和強(qiáng)烈的使命感，使其在提供公共物品時比政府更加低成本、高效率。在社會管理和服務(wù)方面，非營利組織是除市場與政府之外重要的“第三方”，有著不可或缺的角色作用。

（二）創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。非營利組織的經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域廣泛，其中大多為勞動力需求旺盛的服務(wù)行業(yè)，且服務(wù)行業(yè)不斷創(chuàng)新，行業(yè)規(guī)模不斷壯大，從而給勞動者提供了廣泛的就業(yè)機(jī)會。另外，非營利組織還在一定程度上改善了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）促進(jìn)社會文明進(jìn)步。非營利組織生存和活動的基礎(chǔ)是志愿、服務(wù)精神，其依靠公益心和服務(wù)精神在開展公益活動中增進(jìn)人們之間的誠信友愛，相互幫助，并為社會愛心人士提供了服務(wù)社會公益事業(yè)的平臺，促進(jìn)了社會文明進(jìn)步。

三、我國非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，我國非營利組織的迅速發(fā)展在公共治理過程中起到了重要作用。然而“慈善丑聞”的不斷發(fā)生，說明非營利組織的發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。

（一）法律體系不健全，管理體制不適宜。我國政府對非營利組織的管理缺乏嚴(yán)格的規(guī)范，法制化程度不高，在政府評估、第三方評估、財務(wù)制度、問責(zé)制度等方面都缺乏有效的法律法規(guī)，且沒有一部完整的法律對非營利組織的性質(zhì)、地位、作用、結(jié)構(gòu)以及權(quán)益等進(jìn)行全面定位，容易導(dǎo)致非營利組織的失信行為發(fā)生。我國的非營利組織實(shí)行的是雙重管理體制，即登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位共同實(shí)施對非營利組織的管理監(jiān)督。雙重管理從程序和條件等方面對非營利組織的成立實(shí)行嚴(yán)格的限制，在資格的準(zhǔn)入方面設(shè)立了非常高的門檻。結(jié)果使越來越多的非營利組織不能通過合法渠道進(jìn)行登記注冊,而政府部門也很難對非營利組織進(jìn)行有效的過程監(jiān)督和管理。非營利組織的 “行政色彩”使其更像政府部門的延伸，易使得非營利組織很容易像政府部門一樣出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象，造成效率低下、規(guī)模膨脹等問題，從而無法完成社會賦予的使命。

（二）信息不透明，社會公信力不足。非營利組織由于立法的不健全，缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，有的管理者利用手中的權(quán)力，貪污挪用組織公共財產(chǎn)、詐取組織基金、過度消費(fèi)。有的組織甚至違背組織公益性的宗旨，借公益事業(yè)來謀取私利，對非營利組織的社會公信力造成沉重打擊。非營利組織財務(wù)信息透明度低，中國慈善捐助信息中心發(fā)布的《中國慈善透明報告（2011）》顯示，按照慈善信息披露的完整性、及時性、準(zhǔn)確性、公眾獲取便利性四個方面，監(jiān)測設(shè)置了多項(xiàng)指標(biāo)，每項(xiàng)指標(biāo)滿分為100分，接受調(diào)查的1000家慈善組織的平均分為33分。通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有76%的被調(diào)查公眾表示未收到任何公益慈善組織信息，而對于社會公眾最為關(guān)注的財務(wù)信息，僅有3%的受調(diào)查公眾表示獲得過（見表1）。信息的不透明導(dǎo)致雙方信息不對稱，降低了社會對非營利組織的信任度，嚴(yán)重影響了捐贈者的積極性。中民慈善信息中心之前公布的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，自2011年6月下旬“郭美美事件”發(fā)生后，全國7月份社會捐款數(shù)為5億元，環(huán)比下降50%，慈善組織6到8月的捐贈額降幅則達(dá)到86.6%。“慈善丑聞”爆發(fā)不是公益事業(yè)一業(yè)之憂，而是整個社會建設(shè)之憂，整個社會之憂。一個失信的社會，其所付出的成本是高昂的，這嚴(yán)重阻礙了社會的文明進(jìn)步。2011年受“郭美美事件”影響，廣州獻(xiàn)血量增幅由以往多年的10%以上變成了3%，同比大幅下降。

表1 社會公眾獲得各項(xiàng)慈善信息的比例

（三）內(nèi)部治理不足，組織運(yùn)作效率低。組織的決策方式反映了組織的治理機(jī)制與民主化管理的程度，良好的理事會治理是維護(hù)各利益相關(guān)者的正當(dāng)權(quán)益完成組織使命，實(shí)現(xiàn)組織宗旨的重要保障。我國非營利組織本身的自治不夠，很多非營利組織的治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，理事會和監(jiān)事會的作用沒有充分發(fā)揮，重大決策基本上是由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人決定，甚至由政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)決定。各種草根組織更是家長制，領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)斷專行，缺乏責(zé)任機(jī)制。組織制度不健全，很多組織的人事管理、財務(wù)管理等方面沒有規(guī)章制度，有的沒有嚴(yán)格按照甚至不按照組織的宗旨運(yùn)行。由于自身能力的不足和受服務(wù)對象的狹隘性，非營利組織提供的服務(wù)與捐贈者的期望還有一段距離。現(xiàn)有的非營利組織年度會計(jì)報表沒有考察組織開展的各種項(xiàng)目利用資源的效益，無法促進(jìn)組織的活動和管理的改善。一些全國性的慈善機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作效率很低，用于籌資和內(nèi)部日常管理的費(fèi)用很高，用于公眾公益服務(wù)的比例較低，很難圓滿完成組織的使命。

（四）資金不足。非營利組織的經(jīng)費(fèi)一般來源于政府撥款、社會捐助和提供服務(wù)的收入。我國現(xiàn)階段的非營利組織正處于從政府領(lǐng)域向公眾領(lǐng)域的過度時期，政府能夠提供的撥款數(shù)量大幅下降，非營利組織的發(fā)展只能靠自籌資金、社會捐助和一定的服務(wù)收費(fèi)。但由于非營利組織在資金籌措和運(yùn)作能力上存在著能力欠缺的問題，加之非營利組織內(nèi)部治理不足，信息不透明等問題的存在，導(dǎo)致社會對捐款缺乏信心，社會捐贈收入更加匱乏。《2011中國慈善捐助報告》顯示，2010年社會捐贈僅占同年GDP的0.26%，不僅低于發(fā)達(dá)國家2%左右的水平，也明顯低于巴西（0.5%）、印度（0.3%）等發(fā)展中大國。資金來源的渠道單一、資金不足是制約非營利組織發(fā)展的最大瓶頸，極大地限制和影響了非營利組織的健康發(fā)展。一些非營利組織在資金不足的情況下無法開展活動。也有一些組織為了維持生存發(fā)展，通過各種渠道開展與其自身業(yè)務(wù)不相干的經(jīng)營性活動或者違法活動。

四、提升我國非營利組織管理的建議

（一）內(nèi)部治理方面

1.加強(qiáng)內(nèi)部管理。良好的內(nèi)部管理機(jī)制是非政府組織獲得公信力和維持旺盛生命力的重要保障。強(qiáng)化內(nèi)部管理的途徑有:①明確組織成員共同的信念或理想，強(qiáng)化非營利組織的服務(wù)觀念和社會責(zé)任意識；②健全理事會制度、完善民主機(jī)制、參與機(jī)制，建立和完善符合管理要求的組織結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，確保組織內(nèi)部各職能部門和全體員工盡職盡責(zé)；③加強(qiáng)財務(wù)的管理與規(guī)制。非營利組織部門財務(wù)的有效管理和規(guī)制，是消解組織內(nèi)部人員腐敗、抑制組織失靈的基礎(chǔ)保障；④建立行之有效的風(fēng)險控制系統(tǒng)，強(qiáng)化風(fēng)險管理，確保履行職能過程中各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的健康運(yùn)行和財產(chǎn)的安全完整；⑤加強(qiáng)其自身的能力建設(shè)，注重培養(yǎng)非營利組織專職工作人員，加強(qiáng)非營利組織工作者的專業(yè)知識、相關(guān)知識以及非營利組織管理技能等方面的培訓(xùn)，全面提高其滿足社會需求的能力；⑥加強(qiáng)公益品牌管理。嚴(yán)格公益標(biāo)識、名稱的使用范圍，在積極鼓勵社會各界參與公益事業(yè)發(fā)展的同時，建立相應(yīng)的道德準(zhǔn)則，確保合作機(jī)構(gòu)的政策和行為與非營利組織的使命不相矛盾。

2.信息的公開化、透明化。非營利組織的信息公開化、透明化是提升其社會公信力的重要途徑，是非營利組織實(shí)現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展，增加收入來源的重要保證。政府應(yīng)出臺具有法律約束力的全國性信息公開標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化信息公開的范圍，具體信息公開的方式和程序，規(guī)范財務(wù)報告的年審機(jī)制，完善信息披露的監(jiān)督和保障，從立法的角度，對非營利組織信息公開進(jìn)行剛性規(guī)范。《中國慈善透明報告（2011）》顯示，分別有84%和82%的社會公眾更加關(guān)注公益慈善組織的財務(wù)信息和業(yè)務(wù)信息。這說明社會公眾對信息的核心內(nèi)容關(guān)注度越來越高，對慈善信息公開的專業(yè)性要求也在快速提高(見圖1)。因此通過建立信息公開披露平臺，根據(jù)及時準(zhǔn)確、方便獲取、規(guī)范有序的原則，做好公眾捐贈款物的信息公開工作，保障捐贈人和社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使廣泛利益相關(guān)者全面了解非營利組織的運(yùn)行狀況，合理評價公益使命完成度、項(xiàng)目運(yùn)作有效度以及社會公眾滿意度，真正實(shí)現(xiàn)捐贈款物公開，財務(wù)管理透明，招標(biāo)采購公開，分配使用透明。這樣才能使社會公眾以最大的熱情投身到公益事業(yè)之中。

圖1 公眾對公益慈善組織信息公開內(nèi)容的關(guān)注度對比

3.增加收入來源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。非營利組織不能過分依賴政府，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)自主籌款的能力，拓寬籌資渠道，高效率地使用各種資金，提高服務(wù)質(zhì)量。（1）要走出非營利組織不應(yīng)從事經(jīng)營性活動的誤區(qū)。非營利組織與商業(yè)并非水火不相容。從事商業(yè)活動的出發(fā)點(diǎn)在于：為社會服務(wù)獲取更多資源，并將商業(yè)收入繼續(xù)用于服務(wù)社會。但應(yīng)嚴(yán)格限制非營利組織從事商業(yè)活動領(lǐng)域和規(guī)模，衡量商業(yè)活動對其慈善性質(zhì)和公益品牌的削弱，禁止其取得的收入用于組織內(nèi)成員的分紅；（2）我國的大多數(shù)非營利組織在籌款時都缺乏專業(yè)性，籌款能力不足。因此，成立專門的籌款部門、組建專業(yè)的籌款隊(duì)伍對于規(guī)模較大的非營利組織是內(nèi)部科學(xué)管理的必然要求；（3）非營利組織應(yīng)當(dāng)爭取更多的資助并處理好與資助者長期合作的關(guān)系。注重宣傳自己的社會公益目標(biāo)、宗旨和服務(wù)，吸引更多資助者的支持；（4）鑒于民間捐助對社會熱心捐助的風(fēng)氣和氛圍要求很高，我國暫時還沒有形成這種良好的風(fēng)氣，非營利組織應(yīng)從自身做起，提高自己的公信力，大力宣傳公益思想，增加社會的捐助比例。

（二）外部監(jiān)管方面

1.完善法律體系，改善管理體制。非營利組織的發(fā)展和規(guī)范需要良好的法律政策環(huán)境。制定非營利組織法，建立并完善與其相配套的政策法規(guī)，逐步形成既與國際接軌又有中國特色的非營利組織政策法規(guī)體系是非營利組織健康發(fā)展的必然選擇。針對不同類別的非營利組織建立不同層次的專項(xiàng)法律法規(guī)，制定組織管理、財務(wù)管理、信息公開、評價與監(jiān)督等方面的相關(guān)規(guī)定，用法律形式對非營利組織的性質(zhì)、地位、作用、結(jié)構(gòu)以及權(quán)益予以明確，為非營利組織發(fā)展掃除法律障礙。同時降低非營利組織準(zhǔn)入門檻，把政府主導(dǎo)變?yōu)檎o導(dǎo)，給民間社會發(fā)展空間。大力培育公益性社會組織，政府應(yīng)創(chuàng)造條件向社會組織購買公共服務(wù)，著力促進(jìn)社會管理創(chuàng)新。

2.完善審計(jì)等監(jiān)督機(jī)制。非營利組織的資金來源是一些熱心公益事業(yè)，有愛心的個人、團(tuán)體或組織，他們通過非營利組織投入社會，不計(jì)回報。相對于營利組織的投入而言，他們對自己所投入的資金缺乏監(jiān)督和控制的力度和渠道，因此非營利組織更需要借助第三方審計(jì)的客觀與公正監(jiān)督，面對公眾對其資金來源及使用做出說明，證明其合理性與合規(guī)性來獲得社會的認(rèn)可。非營利組織審計(jì)應(yīng)及早感知風(fēng)險，提前發(fā)出警報，揭露損害捐贈者、受益人等利益相關(guān)者權(quán)益的違法違規(guī)行為，保護(hù)社會經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，并且對揭露的違法違規(guī)問題揭示和反映，從而抵御損害社會道德和非營利組織社會公信力的行為。因此，政府應(yīng)對重點(diǎn)非營利組織的審計(jì)實(shí)施跟蹤審計(jì)，前移審計(jì)關(guān)口，對組織運(yùn)行適時評價、持續(xù)監(jiān)督并及時反饋，與非營利組織的內(nèi)部審計(jì)及社會審計(jì)相互協(xié)調(diào)，共同作用，切實(shí)落實(shí)績效審計(jì)理念，并結(jié)合社會公眾和媒體的監(jiān)督，借鑒國外非營利組織監(jiān)管的成熟機(jī)制，完善非營利組織的監(jiān)督管理。

3.構(gòu)建績效評價體系，促進(jìn)非營利組織效率的提升。由于捐贈人對其捐款使用效率性、效果性的關(guān)注，非營利組織需要全面客觀反映其組織績效，因此必須建立一個規(guī)范、科學(xué)的績效評價體系，從以往的只重視支出的管理轉(zhuǎn)變到注重產(chǎn)出實(shí)際效用的管理上來，全面、規(guī)范、科學(xué)地進(jìn)行考核，將財務(wù)信息與非財務(wù)信息有機(jī)地結(jié)合起來，對非營利組織進(jìn)行綜合評價，衡量是否滿足公眾需求。績效評價作為一種有效的管理工具，是非營利組織績效管理的基礎(chǔ)，也是非營利組織發(fā)展和完善的必然要求。

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