節約型機關評價指標體系的構建

蔣碩亮

（上海師范大學 法政學院，上海 200000）

建設節約型機關是建設資源節約型社會的必然要求，也是機關管理科學化、現代化的本質要求。節約型機關評價指標體系的構建是節約型機關建設的關鍵環節。評價機關的資源節約化程度，必須首先確定明確具體、可操作、可度量的指標體系，通過這一評價指標體系和相關評價方法，能夠測量某一政府機關資源消耗水平和服務績效，以便對節約型機關的發展狀況進行時空上的比較和評價，并對未來的發展提供監測預警。當前，學術界對節約型機關評價指標體系構建這一問題的研究十分薄弱，本文試圖在這一方面出些初步探索，以推進我國節約型機關建設。

1 節約型機關的內涵及特征

準確把握節約型機關的內涵與特征是開展節約型機關評價的前提條件和出發點。對于節約型機關的內涵，仁者見仁，智者見智。比較有代表性的觀點是：節約型機關就是在機關的組織、建設、運轉、發展的各個領域，在機關的人力、財力、物力各個方面，切實合理利用各種資源，提高資源的利用效率，以盡可能少的資源消耗獲得最大的公共管理和服務保障效益[1]。節約型機關是相對于資源過度消耗以至浪費的機關而言的。“節約”一詞中的“節”是指減省，要求對資源減量使用，與浪費對立；“約”則是指控制、限制，要求資源集約使用，與資源粗放使用相對立。所以，節約不僅意味著對資源的限制使用，還包括合理、恰當、高效和綜合利用資源，用盡可能少的資源創造出相同的財富甚至更多的財富，最大限度地回收利用各種廢棄物。[2]從本質上講，建設節約型機關，要以科學發展觀為指導，將節約理念貫穿于機關保障服務的各個環節中，通過各種規章制度，依靠科技進步，提高產出與投入比例，解決好成本與效益之間的關系問題，獲得最大的經濟效益和社會效益，實現資源、環境、管理、服務的協調發展。

節約型機關具有如下特征：第一，節約型機關是機構設置科學、服務效能高的機關。節約型機關遵循精簡、統一、效能的原則，人員編制精干，辦事效率高。第二，節約型機關是資源利用節省合理、行政成本較低的機關。節約型機關事事處處厲行節約，節能減排，降低電、油、水、氣、熱、紙張等的消耗[3]，集約使用土地，公務接待工作規范，公務用車管理嚴格，不搞高消費與過度消費，不鋪張浪費，因而行政成本大大降低。第三，節約型機關是高產出、高效能的機關。資源節約使用只是節約型機關的一個方面，節約型機關還用較低的投入獲得較高的產出。通過資源的有效利用，機關事務管理部門不僅為職工生活提供優質、周到后勤服務，而且為機關辦公提供堅強的保證，確保機關高效運轉。第四，節約型機關是管理現代化水平高的機關。節約型機關深化預算管理制度改革，減少行政經費在財政預算中所占的比例，實現預算收支程序法律化、規范化。此外，節約型機關管理體制完善、管理制度健全，管理手段科學，機關經費、國有資產、房地產、公務用車和公務接待等方面的管理工作嚴格規范，資金使用效益高，廉政指數高，機關運行成本降低[4]。第五，節約型機關是堅持為人民服務宗旨的機關。從宏觀層面上看，政府機關代表整個政府的形象，節約型機關建設對服務型政府建設具有促進作用。因此，節約型機關應堅持“執政為民”的理念，牢記為人民服務的宗旨。從微觀層面看，節約型機關要想干部職工所想，急各部門所急，以責任心和熱情態度為干部職工排憂解難，用優質服務贏得支持和信賴。

2 節約型機關評價指標體系的構成

根據節約型機關的內涵、特征，遵循節約型機關評價指標體系構建的指導思想，結合構建指標體系的一般原則，我們可以構建節約型機關的評價指標體系。本文構建的節約型機關評價指標體系由兩大部類分組成：第Ⅰ部類指標為“節約型機關之節約水平”，第Ⅱ部類指標為“”節約型機關之保障服務水平”。

2.1 “節約型機關之節約水平”指標體系的構成

節約型機關的根本目的是通過各種資源的節約、合理配置和高效利用，降低資源能源的消耗和污染的排放，實現資源的可持續利用，并實現對機關工作的長期保障支撐作用。“節約型機關之節約水平”指標的核心和關鍵在于資源的節約使用和有效利用。在構建“節約型機關之節約水平”指標體系過程中，我們力求貫徹資源能源利用的減量化、集約使用、循環利用的思想。該指標體系分為四個層次：目標層、功能層、控制層和具體指標層。功能層分為減量化指標、循環利用指標和節約支撐能力指標三個部分。再使用、循環利用指標層分為資源化、無害化2個三級指標；節約支撐能力層共分為科技支撐、管理支撐和勤政廉政建設3個三級指標。三級指標下共包括41個具體指標。

（1）減量化指標的內容。減量化指標是對機關節省使用各種資源能源的評價，它要求機關從節約一度電、節約一分錢、節約一滴水、節約一滴油、節約一秒鐘、節約一張紙開始。減量化包括節時、節約經費、節能、節地、節水、節材6個三級指標。節時的具體指標有4個：單位總人數、崗位在編人數、單位工作用人比率、審批項目減少量及比率；節約經費的具體指標有6個：辦公經費總數及下降率、人均辦公經費、行政公務開支比率、公共服務和管理開支比率、人均接待費及下降率、會務費用及下降率；節能的具體指標包括3個：節約用電率、節約用油率、節約用熱率；節地的具體指標有3個：土地占有總量、土地閑置率、土地浪費率；節水的具體指標包括4個：用水總量、用水下降率、人均用水量、人均用水量下降率；節材的具體指標包括3個：建材利用率、辦公用品利用率、辦公用品合理配置程度。

（2）再使用、循環利用指標的內容。再使用、循環利用指標是指機關對廢棄物的回收利用情況以及垃圾的無害化處理程度，它要求盡可能充分利用現有的資源。這一指標包括廢棄物資源化以及無害化處理2個三級指標。廢棄物資源化包含5個四級指標：雨水使用率、景觀用水重復利用率、辦公用品再利用率、生活垃圾資源化率、重要設備綜合利用及共享率。廢棄物無害化處理包括2個四級指標：生活污水處理率、生活垃圾無害化處理率。

表1 “節約型機關之節約水平”指標體系

（3）節約支撐能力指標。這一指標表示節約型機關的科技支撐、管理支撐以及勤政廉政建設等方面的能力，它不僅是節約型機關建設的基礎，也反映節約型機關建設的潛力。節約支撐能力指標由科技支撐指標、管理支撐指標、勤政廉政建設指標3個三級指標構成。科技支撐指標包含6個四級指標：綠色建材使用率、節能空調使用率、節能照明率、管網漏損率、通風指標、可再生能源利用率。管理支撐指標包括2個四級指標：節約制度建設與執行、節約宣傳教育投入。勤政廉政建設指標包括3個四級指標：工作人員節約意識和習慣、腐敗涉案金額、腐敗涉案人數占行政人員比例。

“節約型機關之節約水平”指標體系的構成見表1。

2.2“節約型機關之保障服務水平”指標體系的構成

該指標體系分也為四個層次：目標層、功能層、控制層和具體指標層。功能層分為保障指標、服務指標和資源環境系統承載指標三個部分。共有1個一級指標、3個二級指標、9個三級指標和38個四級指標。

（1）節約型機關保障指標的構成。做好保障是機關工作的基本職能和根本目標，保障指標是評價機關產出關鍵因素。這一功能指標又分為人力資源、政策制定、機關行政效率三個領域。人力資源領域由3個四級指標構成，分別是：機關人數、領導班子團隊建設、機關工作人員業務素質。政策制定層面由6個四級指標構成：機關決策的正確性、機關網站建設、機關信息數據庫、機關業務信息系統、機關信息公開水平、公眾參與度。機關行政效率指標由5個四級指標構成：行政經費增長與經濟增長比率、組織管理效率及滿意度、相對勞動生產率、政府采購的有效性、機關工作作風評議。

（2）節約型機關服務指標的構成。提供優質高效服務是機關工作的核心，服務指標體現了機關的服務質量和水平。服務功能指標分為辦公質量、生活質量、機關安保三個領域，每一領域又包含若干具體指標。辦公質量有5個四級指標：辦公人員充足率、辦公經費充足率、辦公用品充足率、辦公用房利用率、公車利用率。生活質量有4個指標：機關人均年收入水平、機關人均居住面積、機關福利水平、機關后勤方便程度。機關安保分為3個四級指標：治安刑事案件發生率、治安刑事案件破案率、突發事件應對能力和水平。

（3）節約型機關資源環境系統承載指標的構成。機關資源環境系統對機關的保障和服務工作起到長期性的支撐作用，是節約型機關評價指標體系的重要組成部分。這一指標體系可分為資源支持、環境治理、生態建設三個領域。資源支持領域由6個四級指標構成，分別是：水供應量及利用率、電供應量及利用率、氣供應量及利用率、煤供應量及利用率、熱供應量及利用率、土地利用率和產出水平。環境治理領域由4個四級指標構成：空氣清潔度、水

表2 “節約型機關之保障服務水平”指標體系

清潔程度、建筑物整潔度、基礎設施建設及使用率。生態建設領域由2個四級指標構成：人均園林綠化面積、環境治理投入比重。“節約型機關之保障服務水平”指標體系見表2。

3 節約型機關的綜合評價模型

表1、表2所確定的指標體系中，同時存在正指標（指標數值與經濟效益成正比）、逆指標（指標數值與經濟效益成反比）和中性指標（指標數值越居中越好）。為了評價的準確，需要對指標進行指標類型一致化處理，將所有指標轉化為0～1之間的正向相對數值。此外，由于各具體指標在指標體系中所起作用和重要程度有差異，需要確定各指標的相對權重，可以咨詢專家和實際工作者來確定各指標的權重。然后采用線性加權評價方法，得出機關節約水平的打分情況。為簡明起見，把機關節約水平在（0，1）范圍內劃分為5類，并按照數值由小到大依次命名。具體情況見表3。

表3 機關節約水平分類表

采用同樣的方法得出機關保障服務水平的分值，把機關保障服務水平在（0，1）范圍內劃分為5類，并按照數值由小到大依次命名。具體情況見表4。

表4 機關保障服務水平分類表

在得出機關節約水平和保障服務情況的基礎上，我們可以采用矩陣來建立節約型機關的綜合評價模型。本模型以“節約水平”為橫軸，以“保障服務水平”為縱軸，形成了一個二維評價的55方格圖。二維評價空間分為25個方格，它們構成節約型政府綜合評價的連續狀態。見圖2。

在節約型政府綜合評價模型圖中，存在五種典型的狀態。

(1)5.1片面節約型。過分偏重資源和能源的節省，忽視機關保障服務作用的發揮，機關服務水平非常低，這種“節省”不是真正意義上的節約。

(2)1.5浪費型。盡管這種類型的機關保障和服務水平高，但它是建立在資源和能源粗放式利用和大肆揮霍的基礎上。這種狀況勢必會損害機關的合法性，最終危及到機關的保障服務功能。

圖2 節約型機關的綜合評價模型

(3)3.3中間型。機關的節約程度一般，功能發揮也一般，二者處于相對平衡狀態。

(4)1.1貧乏型。這種機關既不關注資源的節約，也不關心機關作用的發揮，二者處于極端地水平狀態，是一種最糟糕的狀態。

(5)5.5理想型。資源高度節約，同時機關提供高水平的服務和保障，是真正意義上的節約型機關，也是節約型機關的最理想狀態。

節約型機關綜合評價模型可在機關管理中作為調控工具和預警機制使用。這一模型告訴我們，第一，在節約型機關建設中既要關心資源的節約，又要關注機關保障和服務水平，二者不可偏廢。第二，根據機關的不同發展時期以及不同的目標、任務，查找機關在資源節約和功能發揮方面存在的問題予以重點解決，以便在重視資源節約與重視任務完成之間保持動態平衡。第三，5.5理想型狀態在機關建設中很難達到，管理者要以3.3中間型為底線，努力向真正意義上的節約型機關邁進。

[1] [5]尋寰中.著力建設節約型機關[J].求是，2008（,19）.

[2] 劉麗.資源節約型社會評價指標體系研究[J].沈陽師范大學學報（社會科學版），2009,(2).

[3] 廖美桃.關于加強節約型機關建設的建議與思考[J].中國機關后勤，2008,(10).

[4] 馬凱.大力推進節約型機關建設[J].行政管理改革，2010,(2).