關于加強我國社會保障基金監管的幾點理論思考

■鄧大松 柳光強

關于加強我國社會保障基金監管的幾點理論思考

■鄧大松 柳光強

鄧大松，1949年10月生，經濟學博士、教授、博士生導師。現任教育部人文社會科學重點研究基地“武漢大學社會保障研究中心”主任，武漢大學政治與公共管理學院院長，武漢大學公共管理一級學科負責人，國家重點學科社會保障專業的學科和學術帶頭人，美國內華達大學和美國國際大學兼職教授。兼任教育部社會科學委員會委員，國務院學位委員會學科評議組成員，教育部兩屆公共管理類學科教學指導委員會副主任委員，教育部首屆經濟學學科教學指導委員會委員，全國公共管理碩士專業學位教育指導委員會委員，中國保險學會學術委員、理事，中國社會保險學會和中國醫療保險研究會常務理事，湖北省公共管理研究會會長，國內多所高等院校兼職教授。曾到美國、德國、法國、英國、日本等20幾個國家中的40余所著名高校考察、訪問、學習研究和進行學術交流。1993年被評為享受國務院特殊津貼的專家，1995年被授予湖北省有突出貢獻的中青年專家稱號。2002年成為湖北省新世紀高層次人才工程第一層次人選；2003年12月，獲“寶鋼”教育獎——優秀教師獎；2004年被評為湖北省優秀研究生導師；2007年被中國校友會網、《大學》雜志和21世紀人才報等聯合評選為中國杰出社會科學家；2008年被授予湖北五一勞動獎章；2011年被中國校友網評為中國杰出人文社會科學家。鄧大松教授長期從事經濟學、保險學和社會保障學的教學與研究,發表學術論文180余篇，出版專著，教材譯著，合著共28部，主持完成和參與完成各類科研課題36項，獲得各級各類獎項41項。

柳光強，武漢大學社會保障研究中心公共經濟管理專業博士研究生，財政監督雜志編輯部主任。

社會保障基金包括全國社會保障戰略儲備基金和社會保險基金，既是參保人的“血汗錢”和“養命錢”，更是社會保障制度的物質保證。為此，必須加強對社會保障基金的監管。本文認為，加強社會保障基金監管必須從理論上加深認識以下問題。

一、厘清社會保障基金管理風險源是加強社會保障基金監管的前提

社會保障基金作為社會保障制度的物質保證，其公共性、安全性、公正性與有效性至關重要。在體制轉軌背景下，我國當前的社會保障基金監管面臨著諸多公共風險。明晰風險來源，是加強社會保障基金監管的基本前提。當前，我國社會保障基金管理的風險主要來源于以下三個方面：

一是地方政府財力缺乏與社會保險基金節余同時存在使得“挪用”、“擠占”社會保險基金成為可能。1994年分稅制財政體制改革以來，地方財政在全國財政收入中的占比總體上呈下降趨勢，而體制轉軌時期地方政府面臨著與日俱增的事權支出，財權與事權嚴重不對稱導致財政吃緊，而社會保險基金的存量盈余成為地方政府在制度外汲取財力的重要來源，從一定意義上來說，社會保險基金構成地方政府彌補一般性財政收入不足的隱性“蓄水池”與后備“供血庫”，根據人力資源與社會保障部的統計數據，截止2011年年底，我國基本養老保險、失業保險、城鎮基本醫療保險、工傷保險和生育保險五項社會保險基金累計結余總額2.87萬億元，巨額的社會保險基金節余為地方政府在財力不支時開辟了越入“雷池”的操作路徑，使得截留、挪用社會保險基金的行為成為可能。

二是社會保障基金管理的委托代理鏈條過長加大了風險。目前，社會保障基金的投資渠道包括存入銀行、購買國家債券，以及投資金融工具等，除銀行存款和購買國家債券外，其余投資均委托專門管理人運營和托管人管理，這其中包含了多層次與多環節的委托代理關系。根據委托代理的內在運行機理，代理關系中存在著諸如信息不對稱、激勵不相容、道德風險與逆向選擇等問題，冗長的委托代理鏈會弱化社會保障基金管理的公共導向。社會保障委托人的初始目標是以保安全、低成本獲取高收益，而代理人則期望實現傭金與利潤最大化，最終目標的對沖減損了公共資金管理的正向激勵，而由于缺乏對代理人敗德行為的實質性約束，如對證券公司失信行為的懲罰限于剝奪其代理資格，導致社會保障基金在實際管理運營中的安全性與效益性不足。

三是轉軌時期財經秩序的混亂助長了社會保障基金管理的風險。嚴格的財經制度是社會保障基金有效管理的法治基礎。但在轉軌時期我國財經體制處于重大調整的背景下，財經秩序仍有諸多不盡如人意之處，在財經法制建設上，重實體規范、輕程序規則，重事后監督、輕事前預防與事中控制；在監督方式上，凸顯運動式的突擊與直接檢查，淡化對被監督對象有效財經信息的實質性掌控，缺乏對社會保障基金委托代理格局的深度監控；在責任追究上，以對單位的經濟處罰為主，對直接責任人的行政責任、刑事責任追究較少；在非正式約束方面，人治意識濃厚，權力制約與權利保障的法治觀念相對薄弱。這些都嚴重弱化了現有財經制度下社會保障基金管理的有效性與績效，加大了社會保障基金管理的風險。

二、完善社會保障制度頂層設計是加強社會保障基金監管的基礎

完善的社會保障制度頂層設計，是社會保障基金有效監管的體制基石。“十二五”時期，我國體制改革的戰略理念是“完善頂層設計”。社會保障制度是國家“完善頂層設計”的一部分，應順應我國深化改革的趨勢，完善社會保障頂層設計，從而為加強社會保障基金監管奠定基礎。

當前，我國社會保障制度頂層設計存在以下影響社會保障基金監管的因素：一是社會保障法律體系不健全導致社會保障基金監管的規范性依據不足。一方面，作為社會保障法律體系最為核心部分的《社會保險法》對社會保險基金的監督管理僅做了原則性規定，實際監管工作中可操作性差。另一方面，對各項社會保險基金的監管主要以部門規章以及規范性文件為依據，不僅立法層次較低，而且沒有系統性。二是社會保障權屬關系的強行政化制約社會保障基金監管的有效性。雖然我國初步確立了基于職能分工的社會保障組織體系，但實際運行中，我國政府主導的社會保障組織格局不利于社會保障基金的有效監管。尤其是社會保障部門既是經辦者又是監管者，這種集運動員與裁判員身份于一體的安排，大大降低了社會保障基金監管的有效性。三是全國統一社會保障號碼制度的缺失使社會保障基金監管的實效性大打折扣。

為加強社會保障基金監管，應從以下幾個方面完善社會保障制度頂層設計：一是進一步完善社會保障法律體系。社會保險基金的征繳運營與監管必須有明確的法律依據，以實現其運營的法治化與制度化，為強制性的社會保障基金監管提供規范依據。二是明晰的社會保障權屬關系，為社會保障基金監管提供組織保障。在社會保障制度體系內，征繳、管理與監督等清晰的職責分工是社會保障制度良性運轉的組織基礎，明確的職能分工有助于打散權力的集中性，抑制尋租與腐敗。《社會保險法》規定，社會保險費征繳由社會保險經辦機構辦理，全國社會保障戰略儲備基金由全國社會保障基金管理運營機構負責管理運營，國務院財政部門、社會保險行政部門、審計機關對社會保障基金的收支、管理和投資運營情況實施監督，基本確立了權力制約與職責分工的組織體系。今后，應在現有基礎上，進一步明晰社會保障權屬關系。三是適時建立統一的社會保障號碼制度。社會保障制度建立的出發點與歸宿點是捍衛公民個體的平等權利與尊嚴，尤其是社會中低端收入階層，當其在市場競爭中遭遇不利或天災人禍時，社會保障制度通過鋪設社會一般安全網絡保障其基本權利，但由于個體是流動的，為防止開寶馬車領“救濟糧”等社會保障受益結構“倒掛”現象，需要建立全國統一的社會保障號碼，通過與銀行、企業、各政府相關部門的信息聯網與共享，將社會保障受益人的資金流與行為流信息匯集到統一的社會保障號之下，強化社會保障基金監管。

三、構建“三位一體”的社會保障基金監管體系是加強社會保障基金監管的關鍵

我國現行的社會保障基金監督體系主要是以社會保險、財政等行政部門為核心，審計等部門為補充的監督模式，其特點是以行政監督為核心，立法監督、社會監督有待加強。這一監管體系存在以下突出問題：一是多頭監管、職責不清、獨立性差。目前，我國的社會保障基金監管涉及社會保險、民政、衛生、財政、審計等部門，各個部門之間的監管職責劃分不清，容易出現“政出多門，各行其是”的局面。同時，由于社會保險經辦機構、社會保險費征收機構大多隸屬于社會保險行政部門以及社會保障尚未實現全國統籌、社會保障基金監管受制于地方政府等因素，導致社會保障監管獨立性差，且往往是一種運動式的監督，監管力度和效果大打折扣。二是內部監管及風險預警機制缺失。目前，社會保險行政部門肩負著管理與監督的雙重責任。而社會保險經辦機構、社會保險費征收機構大多隸屬于社會保險行政部門，這種及監督管理于一身的管理模式，內部關聯性強，必然帶來社會保險行政部門對社會保險經辦機構、社會保險費征收機構的監管不力。三是信息透明度低，社會監管不到位。在我國，社會保險基金長期處于相對封閉運作之中，造成了基金的來源、運作、增值等信息披露不完全，信息透明度低。而管理機構與社會公眾之間信息的不對稱，又造成了社會監督缺失。社會保險基金繳款人作為委托人、受益人，應是最具有參與社會保險基金監管熱情的。而在我國，由于社會保險的參保人對社會保險基金管理情況沒有足夠的知情權，社會監督參與度低。

借鑒國際經驗，結合我國國情，針對當前社會保障基金監管存在的問題，我國應構建由內部監督、外部監督和社會監督構成的“三位一體”、涵蓋社會保障基金運行全過程的立體式的社會保障基金監管體系。

首先，明確監督主體。構建“三位一體”社會保障基金監督體系，首先要明確監督主體。內部監督的主體是社會保障基金各相關管理機構，主要指社會保險行政部門及其經辦機構：全國社會保障基金管理運營機構，其通過加強內部監管，以規范資金的收繳使用，提高資金使用效率。外部監督則包括立法監督和行政監督，其主體則包括各級人大和財政、審計等相關政府部門。為解決我國現行社會保障基金監督多頭監管、職責不清、獨立性和協調性差的現狀，可嘗試建立全國統一的監督管理委員會，實行直屬監管，提高監管的獨立性和統一性。社會監督則應以社會保險參保人為主體。要以嚴格規范的信息公開制度為基礎，讓社會保險參保人直接參與到社會保險基金的監督中，形成全面的社會監督體系。

其次，明確監督客體及對象。構建“三位一體”社會保障基金監督體系還要明確監督的客體和對象。內部監督主體主要通過加強內部監督，加強社會保險費用的征繳和嚴格規范社會保障基金的使用，及時足額征收社會保險費用和按需足額發放社會保障基金，杜絕侵占、挪用社會保障基金的行為。外部監督主體則主要通過建立日常監管機制和開展專項檢查，加強對社會保障基金預算和決算的監管，并針對發現的問題開展專項檢查，確保社會保險基金應收盡收和安全、規范、有效使用。社會監督則通過建立嚴格的信息披露制度，增強社會保障基金運作及政府監督的透明度，調動社會保險參保人參與監管的積極性，充分發揮社會監督的作用。

四、完善社會保險機構內控制度是加強社會保障基金監管的重要環節

社會保險機構與社會保險參保人實際上是一種委托代理關系。參保人定期、足額地將保費繳納到社會保險機構并授權其對社會保障基金進行管理。為了保證基金的安全、穩定與保值增值，更好地保護參保人的權益，社會保險機構需要建立一系列的內部控制措施。

我國早在2007年就頒布了《社會保險經辦機構內部控制暫行辦法》，開始構建社會保險機構的內部控制制度，但從實際情況來看，《社會保險經辦機構內部控制暫行辦法》執行情況并不理想，社會保險機構在內部控制方面還存在以下問題：一是業務運行不規范，檔案管理混亂，直接影響到社會保險基金管理和社會保險業務的正常運行。二是內部控制制度不健全，內部監督缺少專業人員，突出表現為財務獨立性和規范性差。我國近年來發生的眾多社會保險基金挪用案件的共性就是內部控制的弱化。三是信息化水平低。安全性差。特別是部分省市的社會保險基金管理系統仍較為落后，嚴重制約了內部控制的有效執行。

目前，我國正在積極推動行政事業單位建立健全內部控制制度，并發布了《行政事業單位內部控制規范 （征求意見稿）》。社會保險機構應該根據有關制度，認真落實《社會保險經辦機構內部控制暫行辦法》，建立健全內部控制制度。

一是構建內部控制框架。根據國內外內控控制的成功經驗，社會保險機構內部控制的要素包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及內部監督。社會保險機構應根據這一框架，培養內部控制環境，建立內部風險評估機制，開展包括預算控制、不相容崗位分離控制、內部授權審批控制、業務流程控制、資產保護控制、會計系統控制、信息技術控制等控制活動，建立信息溝通機制，完善內部監督制度等，構建內部控制框架。

二是突出內部控制的核心環節。社會保險機構內部控制的核心和關鍵在于各項業務及業務經辦的各環節之中。對于社會保險機構來說，規范操作規程是建立管理科學、運轉規范、監控有效、考評嚴格的內部控制體系的重要保證。社會保險機構要按照經辦、管理及監管業務的要求，詳細制定各個環節的業務范圍，明晰各個環節的具體要求和權力職責，確保形成權責明確、流程連貫、分權適度的科學管理體系。

三是積極推進信息化管理，為內部控制提供技術支持。當前，信息化工作已是社會保障事業發展不可或缺的基礎保障條件。全面推行“金保工程”，切實構建統一、高效、安全的信息系統應用支撐平臺，實現各項業務領域之間、各地區之間的信息共享、業務協同和有效銜接，形成統一規范的信息化公共服務體系和科學有效的決策支持體系，為建立健全社會保險機構內部控制制度提供技術支持。

五、增強社會保障基金透明度是加強社會保障基金監管的有效舉措

陽光是最好的防腐劑，公開是最好的監督。社會保障基金信息公開透明是加強社會保障基金監管的有效措施。一方面，信息公開透明是預防違規行為發生和保證基金安全的有效途徑。信息公開是最好的監督方式。如果信息不公開不透明就容易形成暗箱操作，滋生貪污腐敗、擠占挪用社會保障基金等違規行為。另一方面，社會保障基金信息公開透明是加強社會保障基金監管尤其是發揮社會監督作用的基礎和保障。只能把社會保障基金信息公開了，才能保證有關監管部門和社會公眾能夠跟蹤了解基金的動態，從而實施監督。

但當前，我國社會保障基金信息公開情況卻存在諸多問題，主要體現為信息公開不充分、不規范、不主動。社會保險機構日常信息公開的內容非常有限，主要是個人繳費信息，而對基金收支、投資收益等關鍵信息卻較少。這種信息公開只是為了方便繳費者查詢個人繳費信息而已，而無意讓社會監督基金安全。上海財經大學公共政策研究中心從2008年開始持續三年對全國31個省(區、市)的基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險四類基金的收入、支出、資產以及負債等信息進行了調查，調查發現當前社會保險基金信息公開透明過程中存在基金運營信息透明度低、信息被動公開、信息公開缺乏制度性且隨意性大、信息公開缺乏規范性等問題，如對于投資情況，31個省(區、市)中只有3個省完全公開信息，且信息披露不充分——銀行存款周期、國債年期、收益狀況等都不透明。

因此，要加強社會保障基金監管，必須增強社會保障基金的透明度。具體來說應采取以下措施：一是嚴格執行相關法律和信息披露制度，為信息披露提供制度平臺。2007年，原勞動保障部發布了《關于建立社會保險信息披露制度的指導意見》，但從目前的情況來看，這一制度并沒有很好的執行，相關法律和制度的缺失或者沒有被嚴格執行是社會保障基金信息披露不到位的重要原因，必須嚴格執行信息披露的相關法律制度，加強對相關機構的問責。這樣才能逐步改善信息披露的狀況，爭取做到主動、客觀、規范和制度化的信息披露。二是加強網絡等基礎設施建設，為信息披露提供設施平臺。要充分發揮信息技術的優勢，增強監督的技術含量，提高社會保障基金信息透明度。為了節約成本和照顧民眾信息查詢的習慣，建議在當前民眾個人繳費信息查詢系統基礎上添加社會保障基金監督功能，并建立社會保障基金監管數據庫，通過網絡實現數據信息共享，統一統計口徑，提高信息公開的規范性、真實性和效率。三是建立健全社會保障基金獨立審計制度，保證所披露信息的真實性和規范性。為了提高外部獨立審計的客觀性和科學性，外部獨立審計團應該由注冊會計師、精算師、資產評估師和風險評級師等組成。

武漢大學社會保障研究中心）

（本欄目責任編輯：羅曉）