被征地農民社會養老保險面臨的困境與對策

伊寶德　趙宏燕

摘要：被征地農民社會養老保險是國家為保障被征地農民老有所養而推出的一項制度安排。但該制度尚存立法缺位、保險體系單一、籌資渠道不暢、籌資水平低等問題，為進一步完善被征地農民社會養老保險制度，須采取健全被征地農民養老保險法律制度、構建多支柱養老保險體系、理順籌資渠道、提高籌資水平等舉措。

關鍵詞：被征地農民；養老保險；養老保險模式；籌資渠道

中圖分類號：F840.612文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）23-0083-02

隨著城市化進程的加快，大量農用地被征用，催生出一個急劇膨脹的社會群體——被征地農民。根據國務院發展研究中心課題組的報告，1987—2001年間造成的被征地農民數量至少達3 400萬人，2000—2030年間還將增加7 800萬人，這意味著中國失地農民規模將超過1億人口。建立健全被征地農民養老保險制度，為其提供穩定的基本生活保障，實現老有所養之目標，確保社會和諧安定，已成為各級政府努力實現的施政目標之一。

一、被征地農民社會養老保險面臨的困境

農民承包的土地一旦被征用，將會面臨失業和老無所養的困境。為此，中央要求各地方政府結合本地實際，制定政策，實施被征地農民養老保險制度，而地方政府卻基于發展經濟增加財政收入的考量，對建立、完善被征地農民養老保險的動力不足、積極性不高，導致被征地農民養老保險面臨諸多困境。

（一）被征地農民養老保險立法缺位

從中國養老保險立法進程看，迄今尚無一部規范被征地農民社會養老保險的全國性立法。即便是近期頒布實施的《社會保險法》，也無被征地農民社會養老保險方面的具體規定。關于被征地農民養老保險的原則性規定，主要體現在黨中央國務院的政策文件中，被征地農民養老保險法律制度供給遠遠落后于城市化速度。各地為確保被征地農民社會養老保險制度的實施，結合本地實際制定被征地農民養老保險方面的政策文件，大多屬于市縣層級，省級政策文件屈指可數。上述政策文件的理念、內容各異，地方特色鮮明，相互協調融合性差，且缺乏穩定性，嚴重制約了全國統一的被征地農民養老保險制度的建立與發展。

（二）被征地農民養老保險體系單一

目前，中國的基本養老保險已實現制度上的全覆蓋，但多層次多支柱的養老保險體系尚在建設中。從各地被征地農民養老保險制度實施情況看，仍以政府主導、組織實施的被征地農民養老保險為主，給補充養老保險及商業保險的空間極小。農民承包的土地被征用后大多成為 “種地無田、工作無崗、社保無份、創業無錢”的“四無農民”，原來享有的土地保障喪失殆盡，進而導致家庭保障功能的極度弱化，其未來生計保障面臨諸多的不確定性。被征地農民面臨較城鎮居民、非被征地農民倍增的養老風險，體系單一的被征地農民養老保險難以應對，亟須構建多層次多支柱的養老保險體系予以應對，轉移化解被征地農民面臨的養老風險，解除其后顧之憂。

（三）被征地農民養老保險籌資渠道不暢、籌資水平低

被征地農民養老保險基金通過三個渠道籌集：被征地農民所得的土地補償費和安置補助費；村集體給予被征地參保人員和被征地養老人員的補助；政府從土地出讓收益中劃撥給被征地參保人員和被征地養老人員的補貼[1]。各地政府在履行出資責任時存在與民爭利的情況，更有甚者，憑借政府的強勢地位弱化其出資責任，降低出資數額或出資比例，不按時劃撥財政補貼資金，擠占挪用現象時有發生。農村集體經濟在改革開放后，大多因不適應市場經濟發展的需要而凋敝，村集體補助資金難以落實到位，若從村集體獲得的土地補償費中列支，還要面對擠占挪用、侵占貪污等違規違法現象大量發生，村集體盡量逃避出資責任，即使無法逃避也要降低出資數額或出資比例等諸多問題。被征地農民是社會弱勢群體中最弱勢的部分，大多數被征地農民的收入水平在征地后不升反降，嚴重制約其養老保險繳費能力，有限的征地補償安置費，在彌補日常生活開支后所剩無幾，再拿出一部分繳納養老保險費更是捉襟見肘。被征地農民養老保險籌資渠道不暢、籌資水平低，已成為有效解決被征地農民養老保險問題的最大障礙。

二、完善被征地農民社會養老保險的對策

被征地農民身份的過渡性，使其在經濟能力、職業活動范圍、流動性等方面，既不同于城市居民，也不同于非被征地農民，因而這一群體在養老保險方面存在特殊的需求。為此，須進一步完善被征地農民養老保險制度，彌補政府主導型的城市化給被征地農民帶來的損失。

（一）完善被征地農民養老保險法律體系

立法先行、制度跟進是被征地農民養老保險得以實現的前提和保障。目前關于被征地農民養老保險方面的法律以地方規章或部門規章為主，層級較低。鑒于各地被征地農民養老保險差異性過大，應當由國務院適時制定《被征地農民養老保險條例》，擬定被征地農民養老保險的基本原則、適用范圍、制度框架，養老保險模式，籌資渠道，明確政府應承擔的責任，為被征地農民養老保險與城保、農保銜接預留制度接口等。國家應根據被征地農民養老保險實踐，在總結經驗的基礎上適時修訂《社會保險法》，補充有關被征地農民養老保險方面的規定，也可制定《養老保險法》、《被征地農民養老保險法》等單行法律法規，建立健全被征地農民養老保險法律體系[2]。為被征地農民養老保險制度的實施提供法律依據，為各地開展被征地農民養老保險探索提供有力的法律支持。各地應根據本地實際，在上位法律法規的范圍內制定符合本地實際的被征地農民養老保險辦法，使上位法律法規的原則性規定落到實處。

（二）構建多支柱的被征地農民養老保險體系

政府應根據被征地農民養老訴求，采取有效措施調動社會各方面的積極性，在政府主導下參與構建以被征地農民社會養老保險為主體，補充養老保險、商業養老保險、被征地農民生活補貼為補充的多支柱養老保險體系。政府在完善被征地農民社會養老保險基礎上，從土地出讓收益中劃撥一部分資金，再以制度化安排從用地單位的土地增值收益中籌集一部分資金，農村集體經濟組織再從所得的土地補償費擠出一部分資金，構建被征地農民補充養老保險，以彌補褒獎被征地農民為社會發展、推進城市化進程所作出的巨大犧牲及貢獻；政府亦可制定優惠政策，鼓勵保險公司與政府及有關部門密切合作，積極參與多支柱養老保險體系的建立和完善，如在保費籌集上，政府給予政策支持，采用政府、集體、被征地農民個人三方共同出資、合理負擔的方式，使被征地農民能以較少的投入獲得一份商業養老保險，保險公司根據被征地農民不同的養老需求，設計養老年金保險、老年護理保險等險種；在被征地農民養老保險待遇不能滿足其基本生活需要時，由政府為其提供被征地農民生活補貼。

（三）理順籌資渠道、提高籌資水平

被征地農民養老保險制度得以建立并有效運作的關鍵，是能否按時足額籌集養老保險基金。首先，政府應承擔主要的籌資責任。政府在征地過程中通過低價征用土地、高價出讓土地獲取高額差價，成為征地行為的最大受益者，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝35.67萬人民幣，而對被征地農民的補償通常每畝1.5萬—3.5萬人民幣[3]。據國家有關統計資料顯示，在當前土地收益分配框架下，被征地的農民僅得5%—10%，村一級得25%—30%，政府得60%—70%，因此，政府也是最有能力承擔被征地農民社會養老保險出資責任的擔當者。為確保政府按時足額履行出資義務，2006年國務院下發了《關于加強土地調控有關問題的通知》等系列文件要求：“社會保障費用不落實的不得批準征地”。如征地單位不事先將被征地農民一次性繳納的養老保險等社保費用存入勞動保障部門指定的財政專戶，應不予報批土地。在試編社會保險基金預算時，應在政府公共預算支出中增加對被征地農民社會保障資金的安排，將被征地農民社會保障所需資金列入土地出讓收支預算管理范圍，將被征地農民社會保障資金收支預決算納入社會保險基金預算。按照誰征地誰負責保障的原則，各級政府要根據用地規劃，將被征地農民社會保障所需各項資金納入年度財政支出預算[4]。要進一步理順籌資渠道，在政府財力不斷增長的情況下逐步提高籌資水平。其次，農村集體組織應確保保費補助的落實。對征地過程中農村集體組織獲得的征地補償款，應以法律法規或政策形式明確規定優先保證被征地農民養老保險費的支付，并進一步明確支付的數額或比例，保證補助資金按時足額到位，防止資金被擠占挪用，預防相關違法行為的發生。最后，被征地農民應按規定繳納養老保險費。改變當前征地收益分配不合理的局面，加大對農民的補償力度，提高被征地農民的養老保險繳費能力。

被征地農民社會養老保險制度的完善事關被征地農民切身利益的保護，更關乎城市化進程與社會的安定和諧。針對現行被征地農民養老保險存在的問題，政府應承擔被征地農民養老保險制度的頂層設計、組織實施、監督落實、最終出資人的重任，解除被征地農民的后顧之憂，使之分享經濟社會發展成果。

參考文獻：

[1]宋明岷.論中國失地農民社會養老保險制度的差異性[J].農村經濟，2010，（7）：91-94.

[2]江治民，管浙.中國失地農民社會養老保險的困境與出路[J].湖北警官學院學報，2010，（9）：51-54.

[3]張熙.城市化進程中的陰影[J].改革內參，2003，（32）：9-10.

[4]盧海元，張素琴.關于完善被征地農民生活保障體系的設想[J].湖湘論壇，2010，（3）：72-74.

[責任編輯仲琪]