經濟責任審計的問題與對策

王志剛　姚一源　杜志強　李騰飛

摘要：“經濟責任審計”產生于1985年，發展到今天，已經形成了一項新型的審計監督制度，并在干部監督、權利約束、民主政治建設等多個方面顯現出成效。盡管經濟責任審計在國家審計體系中的地位越來越重要，但直到2006年《審計法》才明確賦予其法律地位。目前，經濟責任審計制度和研究評價體系一定程度上落后于實踐，且實踐工作、隊伍建設和項目管理上存在諸多不足，發展受到制約。結合對S市經濟責任審計情況分析，從制度建設、審計方法和人員管理等三個角度提出了相應對策。

關鍵詞：經濟責任審計；發展；問題；對策

中圖分類號：F239文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）30-0121-02

一、經濟責任審計的發展現狀

“經濟責任審計”是指獨立的審計機關依據相應的法律法規，通過對黨政領導干部或國有企業領導人員及其所在地區、部門、單位財政財務收支以及相關經濟活動的審計，來監督、評價和鑒證相關領導人員經濟職責的履行情況。中國現實意義上的經濟責任審計產生于20世紀80年代中期，其發展大致可分為探索階段（1985—1990）、過渡階段（20世紀90年代）和發展階段（1999年至今）三個階段。至今，經濟責任審計已經從最初僅在少數地區開展的國有企業廠長（經理）離任審計，發展到今天全國范圍的具有專職機構，政府機關、事業單位、企業領導從高層到基層的任前、任中、離任全方位審計的新型現代經濟責任審計體系制度。

下面僅以S市2003—2008年情況為例，介紹經濟責任審計的發展現狀以及存在的不足。

1.審計機關設立。S市是中國北方的地級市，S市審計局作為S市人民政府的組成部門之一，在市長和省審計廳的領導下，負責全市審計工作。各縣（區）審計局從20世紀90年代開始對國有企業領導人員實行離任審計，市審計局自2001年開始嘗試企業、縣區的黨政一把手的經濟責任審計。從2003年起，市審計局及所轄縣區審計局陸續成立經濟責任審計專職機構，市紀委、組織部、監察局、人事局、審計局和國資委牽頭成立了經濟責任審計工作領導小組。市委書記任領導小組組長，市長任副組長，相關單位主要負責人為成員。

2.經濟責任審計工作流程。在每年10月份，經濟責任審計工作領導小組召開會議制定下一年工作計劃，并由市審計局接受市委組織部委托，組織成立審計組，對相關部門進行前期調查，在此基礎上形成實施方案。審計過程中，除進行財政財務收支審計的內容外，還要通過其他形式掌握被審計領導干部履行經濟職責情況、經濟決策情況、財務收支情況、對單位的管理情況以及個人廉政情況等，最終形成審計證據和審計底稿?，F場審計結束以后，審計組起草審計報告的初稿，向被審計單位和人員征求意見并修改，最終復核后由主管領導簽發正式審計報告。審計報告將向領導小組各成員單位及市主要領導報送，同時抄送被審計單位。

3.從業人員情況。截至2008年底S市經濟責任審計從業人員平均年齡為40.66歲。其中，有本科學歷人員36人，占47.3%，?？茖W歷人員28人，占36.84%，?？埔韵?2人，占15.79%，從業人員專業以會計審計專業、經濟管理專業為主，其中會計審計類專業占到47.37%。

4.審計結果情況及分析。（1）審計項目總數的比較。2003—2008年，市縣兩級審計機關共完成審計項目803個，其中由縣級審計機關組織的科級領導干部審計項目759個。為了保證審計的質量，審計局對審計數量有所控制，每年審計項目數量總體呈下降趨勢，2007年由于受到換屆影響，審計項目的數量出現回升。（2）審計項目分類的比較。審計項目按審計對象的性質可分為黨委政府類、機關事業單位類和國有及國有控股企業三類。其中機關事業單位領導的審計項目6個年度中除2003年外其余年度均占總數的50%以上，2006年和2008年更是超過了70%。這是因為機關事業單位的經濟責任審計開展的較早，審計方法和評價體系已初步形成，審計評價涉及的指標相對簡單。國有及國有控股企業領導審計項目數量最少，主要是市縣一級的國有企業改制已經完成，國有企業數量大量減少。（3）審計結果的使用。經濟責任審計結果的使用方式主要有經濟案件移送至紀檢監察或司法部門立案，審計報告得到主要領導的批示或干部管理部門直接利用，審計信息、公告等形式。S市領導批示采納作為最直接的使用方式，所占比重最大，連續六年占總數60%以上。

二、經濟責任審計中存在的問題

結合S市的實際情況可以看出，經濟責任審計在快速發展的同時，也存在一些亟待解決的問題。

1.審計獨立性相對不足。審計機關要受本級政府管理，審計結果的直接使用者也是當地政府，審計的獨立性僅僅是相對的，某種程度上來說，經濟責任審計仍是一種“體系內”的監督。而新組建的經濟責任審計專職機構多為全額撥款事業單位，執法地位無法得到保證，審計的獨立性更難以保持。

2.法律制度建設缺乏進展。雖然經濟責任審計已逐步實現制度化，但是不足依然存在。一是新修訂的《審計法》只是確立了經濟責任審計的地位，缺乏一個操作性較強的實施細則?！督洕熑螌徲嫍l例》早在2006年就將醞釀推出，直到2008年才開始公開征求意見，目前仍未頒布。二是省（部）級領導干部的經濟責任審計試點仍未實現制度化。另外，審計實務也缺少一個統一規范，各地存在一定的差異。

3.審計理論研究落后于實踐。作為中國獨有的審計監督方式，經濟責任審計缺少國外的經驗借鑒，理論研究落后于審計實踐。目前的研究還多集中于技術方法層面，研究內容分散，缺少對經濟責任審計的理論體系進行系統性的探索。

4.審計實踐中的誤區與不足。雖然兩個《暫行規定》早已規定了審計內容的一般范圍，但在實踐中，審計人員仍然主要關注財務方面的內容，部分審計人員過于追求審計內容的深化。這在基層審計機關尤為突出。而審計評價作為經濟責任審計的核心，同時也是困擾審計人員的最大難題。首先，雖然部分行業和部門在經濟責任審計規定中列舉了部分指標，但缺乏系統性；其次，很多審計報告缺少對審計對象——領導個人承擔責任的界定。最后是審計評價缺乏依據。

5.人員與項目管理中存在的問題。受審計工作的專業性限制，審計人員隊伍短期無法充實，高學歷的復合型人才和研究型人才更是稀缺。同時，以會計、審計專業為主的審計隊伍，難以整體把握審計對象的經濟運行情況，不利于做出全面的審計評價和建議。審計計劃往往缺乏長期規劃與整體規劃，隨意度較大。此外，以離任審計為主的審計計劃結構比重失調，大大限制了其作用的發揮。

三、促進經濟責任審計發展的幾點對策

1.創造良好的制度環境。經濟責任審計的健康發展需要政府各部門甚至社會各界共同參與，建立更好的制度壞境，如調整政府管理架構、加強審計機構的執法獨立性和明確領導干部應承擔的經濟責任，以及健全政府決策的內部控制制度等具體措施。

2.改進審計方法。（1）調整審計內容。審計內容的調整是審計方法改進的重點，必須要以審計對象的職責權限為主線確定審計內容。不同地區、不同部門、不同單位乃至不同時期的領導干部，審計內容應有所區別。另外審計內容并非一成不變，要根據經濟社會的發展狀況不斷做出調整，實現動態變化。（2）設計科學的審計評價體系。在審計評價方面，應把握相關性、重要性、客觀性和謹慎性這四大原則。在評價方法上，經濟責任審計可以采用的比較法、指標法以及敘述法等方法進行客觀評價。審計機關還應界定審計對象應承擔的責任。劃分責任必須要有充分、確鑿的證據支撐。

3.加強人員與項目管理。（1）加強審計機構和審計人員建設。機構與隊伍建設上的不足既要積極爭取政策上的支持，更要嘗試加強自身建設。目前不少地區開始嘗試引入外部的專業審計機構到經濟責任審計過程中，并將所需經費以審計專項資金形式向財政申請。（2）加強審計計劃管理。審計計劃制定是否合理很大程度上會影響經濟責任審計的質量。因此審計數量應當量力而為，有所側重、合理分配，對于資金量較大、有收費權、關系到群眾直接利益的單位要優先進行審計。隨著審計制度的成熟和社會的發展，適當減少離任審計，增加任中審計，積極探索任前審計，也是加強審計計劃管理的途徑之一。（3）提高審計結果的可用性。審計人員可以更有針對性地確定審計內容和重點，從而產生更有使用價值的審計成果。審計人員應該做到關注具體問題與宏觀政策和制度，并加強對共性問題的揭露與分析，從而提出合理化建議。

經濟責任審計的目標更重要的是解決問題，充分發揮審計的“免疫系統”功能。這要求審計要站在被審計單位的角度提出切實可行的整改意見，發揮審計的服務職能。因此，要加強審計的服務意識，提出的審計建議要具有針對性或可操作性，但也不能將審計成果的作用無限擴大。審計者不能把審計報告領導批示，根據審計結果制定相關制度、任免干部等反應措施作為結果運用與否的單一評價標準。

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[責任編輯 陳丹丹]