論中國地震保險制度面臨的機遇與挑戰

陳奕天 李朝暉

摘要：中國是一個地震頻繁發生、受地震災害影響較大的國家，在地震保險方面面臨重大挑戰。地震保險標的損失重大、地震風險管理的落后、地震災害損失保障面狹窄、地震保險基金的匱乏以及保險雙方風險分散意識淡薄，不僅給中國造成了巨大的人員傷亡和經濟損失，而且給中國地震保險的開展帶來了困難，所以，構建與完善中國的地震保險制度是一個刻不容緩的問題。在分析現階段中國地震保險業務開展基礎上，對中國現階段地震保險制度構建機遇進行闡述，并最終給出了建立中國地震保險制度的對策與建議。

關鍵詞：地震保險；機遇；挑戰

中圖分類號：F840.64文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）23-0197-03

中國位于喜馬拉雅—地中海地震帶之上，占到環太平洋地震帶地震總能量的67%，以及全球地震總能量的22%。人類歷史上20次傷亡慘重、破壞力極強的特大地震中，11次發生在中國。20世紀，地震災害死亡人口5萬以上的17次地震中，中國占到了13次，占比高達76.4%；傷亡人數在20萬以上的特大地震中，中國占了2/3。2005年發生在中國大陸地區的11次地震災害中，受災人口約208.4萬人，造成直接經濟損失約26.3億元。在2006年14次5級以上地震中，共約66.7萬人受災，經濟損失約8億元；2007年更是損失了20.2億元。2008年四川汶川8.0級特大地震及無數次余震，共造成直接經濟損失8 451.4億元，其中不包括間接損失和無形損失[1]。由此可見，中國是一個地震頻發國家，地震災害十分嚴峻，亟待建立有效風險分散機制。保險作為財務型風險分散的重要機制，應當是將地震損害盡可能減少的最適宜方式。然而，從目前中國巨災保險的發展現狀來看，地震保險產品缺乏，所提供的各類險種少有專門針對自然災害損失設立的險種，在家財綜合險、企業財產綜合險、機動車輛險中，地震損失多屬免賠范圍，地震保險仍處于初級水平或探索階段。

一、中國地震保險面臨重大挑戰

（一） 地震保險標的損失重大，賠付程度低下

中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，不僅災害發生頻率高，而且分布地域十分廣泛。近10年來，中國每年因自然災害造成的直接經濟損失都在1 000億元以上，而巨災保險賠付率極低。2008年中國汶川大地震造成直接經濟損失達8 451億元，但獲得來自保險業的賠付僅有18.06億元，只占到全部損失的0.2%，而通常世界平均巨災保險賠付都能達到損失的36%[2]。尤其值得重視的是，中國大中城市普遍處于地震高危地帶，而國民財富大部分也積聚于城市，隨著中國經濟逐年增長和資本存量的積累，地震災害對人民的生命財產威脅程度顯著提高，所造成的財產與人身損害也呈急速增加趨勢。1976年唐山大地震損失折合人民幣259億，但如果發生在今天的京津唐地區，損失將達到8 000億。由此可見，建立完善的巨災保險制度，盡可能分散地震風險損失成為保險行業面臨的嚴峻挑戰。

（二）地震風險管理落后

較一般風險管理而言，地震風險管理需要更多相關技術支持和科學性管理措施。目前人們對地震的預測主要通過衛星對地球板塊的運動進行觀測和分析，基于人類對地球內部深層結構的了解局限，無法對地震做出準確預測，因而地震災害頻繁發生。而另一方面，中國保險業起步較晚，服務質量和經營技術水平都有限，許多巨災險種的開發設計仍處于摸索階段，尤其是地震風險數據庫信息資料的不完備，在相應地震保險產品設計及產品定價的確定造成技術上的阻礙，導致龐大而復雜的地震風險管理系統尚未建立，地震保險因缺少基本技術配套而造成管理困難。除此之外，目前中國商業保險公司普遍缺少地震保險的專業人才，無法對地震災害造成損失進行準確評估和厘定合理費率，保險公司因無法設計科學合理的風險分散產品也在一定程度上制約了地震保險市場的擴張[3]。

（三）地震風險保障面狹窄，且保障程度低

在地震風險管理中，國內商業保險公司一直采取謹小慎微的承保策略，地震保險并沒有在災害損失補償方面發揮作用。究其原因，一是保險功能及承保責任不明確，特別是政策與法律支持缺損，導致商業保險公司缺乏設計和創新地震保險的積極性，極大地限制了中國地震保險正常發展[4]；二是地震風險管理體系功能界定模糊，只在少數建工險的附加險種中出現，災后投保能得到損失賠償的金額近乎微乎其微；三是地震破壞力巨大，保險標的具有受災面積廣、人數多的特點，在保險業務中通常被列為責任免除范疇，尤其是作為地震風險主要承保險種的財產保險，歷經一系列改革和調整之后，仍沒有以地震為保險標的主險險種。

（四）地震保險基金匱乏

巨災的發生頻度較低，幾十年或近百年才發生一次，但波及的范圍和造成的損失相當大。為應付這種遠遠超出正常損失的異常賠付，必須設立巨災準備金。而目前中國地震災害造成的巨大經濟損失遠遠超過保險基金所能承受的范圍，在對保險公司的經營帶來破產風險和管理壓力的同時，還對國家財政的年度收支平衡產生重大影響[5]。通常來說，地震基金來源于總保費中的意外附加部分，保險公司必須設立超長賠款準備金，才能應對經營過程中巨額賠款。但客觀現實是，中國現有巨災準備金的規模與它承擔的責任不相匹配。究其原因，一是保險企業稅負過重，仍沿襲蘇聯的模式，以組織財政收入為目的把保險公司未兌現的責任課稅；二是全國重大資產及企業的投保密度低，保費收入不足，極大地阻礙了巨災準備金積累，在承保標的較少情況下，小震尚可理賠，一旦發生大中型地震，就難以發揮其應有的作用。

（五）保險雙方風險分散意識淡薄

在20世紀50年代至80年代初長達20多年的時間中，中國商業保險業務曾一度中斷，直到1980年中國保險業才慢慢恢復發展，但在社會資源主要仍由國家統籌控制的宏觀大背景下，保險業界缺少自主性，其風險分散功能被長期忽視。從投保方來看，地震風險本身具有不明確及低頻性特點，且基于標的單一而導致的保費較高，在居民收入水平低下以及思想保守的現階段，民眾不愿意拿出一部分收入去購買這種地震風險，在選擇保險險種時會首先放棄地震附加險；就保險方而言，由于地震保險承保風險巨大，一般情況下保險公司代理人不會主動介紹和推薦地震保險。另一方面，地震發生后對政府和社會援助的依賴與期望也成為社會公眾保險意識薄弱的重要原因。基于以上種種約束，地震保險在現實中的實際意義并不顯著，甚至形同虛設。

三、中國地震保險制度構建的機遇

近年來，隨著國民經濟持續高速增長、國民收入水平的不斷提高，為地震保險制度的建立提供了有效的經濟需求；與此同時，社會風險意識的增強也逐漸形成良好的承保意識[6]。尤其重要的是，中國保險業的實力增強，為地震保險制度建立提供了強而有力的保障，資本市場容量擴張，也使得地震風險得以通過證券化方式分散。

（一） 地震保險理論及政策支撐日漸成熟

地震保險制度需要科學嚴謹的理論支撐，要求以地震災害損失的數據統計和保險經營技術理論為依據，結合中國保險市場特點實踐應用。1986年，中國開始地震保險研究，并提出了一攬子責任保險的方案；1996年，國家地震局地球物理研究所組織編寫《地震保險》一書，系統介紹了國外地震保險制度、地震保險原理、損失評估方法，以及地震保險費率計算等知識；2003年，保監會同中國地震局、財政部、國稅局以及部分保險公司共同組成中國地震保險專題工作組，制定了中國家庭財產地震保險的初步方案；2007年，中美聯合對外推出了首個中國地震風險模型，該模型吸收國際地震風險評估的先進經驗，成為適合中國國情的、較為完整的地震風險評估方案；2008年國家地震局震害防御司組織研究的“中國地震災害損失預測研究”為制定有關地震保險的政策提供有力依據；2009年國家相關部門與保險業共同成立了一個關于巨災保險、巨災保險風險產業標準的課題研究小組，以建立中國的巨災保險數據的采集標準，這也是中國保險業在風險管理方面的第一個標準，是巨災保險體系建設邁出的關鍵性的一步?；诘卣鸨ｋU制度的建立將極大地減少政府財政救災投入，政府對巨災保險制度建設的日趨重視，“依靠政府救災”向“以購買保險為主”地震損失補償機制誘致性制度變遷理念的轉型，為中國地震保險制度建設提供了良好條件。從法律方面來看，1998年《防震減災法》出臺，2001年強制性制定國家標準《中國地震動參數區劃圖》，2008年5·12汶川特大地震后對建立地震保險制度的進一步明確，尤其是同年年底頒布《抗震救災法》，這一系列法律法規的出臺，表明中國政府對防震損失風險分散意識正在增強，地震風險預防水平進一步提高；在財政支持方面，2009年9月財政部和稅務總局發布了《關于保險公司提取農業巨災風險準備金，企業所得稅稅前扣除問題的通知》，標志著長期以來“建立巨災風險準備金可以實行所得稅的稅前扣除”的重要問題得到解決。除此之外，地震保險運作經驗及發展模式為保險方提供科學的咨詢建議，以及多種減輕震害損失的方法，為建立高效防震減災保障體系提供理論支撐，使中國得以在根據地震巨災風險特殊性建立中國特色的巨災保險體系。

（二） 地震保險潛在的市場需求增大

改革開放以來，中國國民經濟一直保持快速發展勢頭。一方面，近年財政收入總值年增長速度基本保持在20%左右，政府已具備建立地震保險制度的財政實力；另一方面，中國地震區域分布廣、面積大，324個城市中有一半位于基本烈度Ⅶ以上地震區，20個百萬以上人口的大城市有70%位于上述地區，地震災害的破壞性使得國民經濟建設對地震保險的需求逐步提高，利用保險工具轉移風險，正在成為眾多企業及經濟實體以財務轉移分散風險的主要方式。特別是隨著經濟全球化國外企業的進入，國際貿易更加頻繁，地方政府各種大規模招商引資，大型經濟項目逐漸增多，尤其是一些涉及兩國政府協議和國際金融機構貸款項目，很多都將地震保險已作為項目必備條件之一，地震風險意識強烈的外商投保需求急速增大。除此之外，國內實力企業地震保險市場需求也在日益提升[7]，在保險公司激烈競爭中，地震風險是否屬可保責任、地震責任是否擴展到附加險投保，都正在成為大客戶或大項目投保的重要衡量依據。

（三） 地震保險風險分散機制漸趨成熟

地震保險職能實現的關鍵取決于風險轉移機制的建立，只有當資本市場運行效率提升促進保險市場、貨幣市場和資本市場的結合，且以此為基礎實行巨災風險分散時，地震保險制度才趨于完善。第一，廣泛的地震保險融資渠道正在建立。市場經濟條件下，構建巨災保險風險分散管理體系，需要利用資本市場籌資與分散風險的優勢，即通過自有資本、外來資金、再保險和巨災保險證券化設計保險和證券等多個市場。20世紀90年代以后，國際金融市場出現了保險證券化的新趨勢。近年國內資本市場的快速擴容，為保險公司通過風險證券化操作將其承保部分風險轉移到資本市場成為可能。相關的法律、法規的完善也為保險市場和資本市場融合創造了有利條件，特別是相關法規和措施配套有助于實現巨災風險融資證券化，極大地增強了保險公司對地震風險的承保能力。第二，地震保險再保險風險分散機制正在建立。目前國家正在嘗試成立再保險公司，在災害保險或地震保險立法中規定有關再保險事項，如對地震、洪水等巨災風險規定保險企業賠付總額的限額，超過此限即根據再保險契約，由國家對超出部分按比例予以承擔等。顯而易見，于目前巨災準備金不足的地震保險而言，由國家通過再保險企業履行其救災責任，作為風險分散機制的可操作性較以前將大大增強。

四、構建與完善中國地震保險制度的對策與建議

（一） 設立地震保險專項基金

巨災保險作為具有社會保障功能的特殊保險制度，其根本目的在于維護災民的生存權、為災民災后恢復與發展提供基本保障?；诋斍爸袊卣鸨ｋU所面臨的挑戰，亟待建立地震保險專項基金。在基金籌資渠道方面，考慮到災害損失巨大性的特點，在基金初始金額上應該確保達到一定的規模，因此，有必要采取國家財政為主，商業保險相配合的方式增強應對地震損失巨額賠付的風險承受力?？擅磕陱闹醒胴斦A算中按固定比例計提出一定資金用作地震保險費的補貼，并出臺一系列政策為地震保險基金的籌建提供支持[8]。例如，由中國各市區等地方財政每年統一向國家地震保險專項基金中投入保險準備金，以及擴大專項基金資金規模等。各地方稅務機關也應對從事地震保險經營商業保險公司予以一定稅收優惠。除此之外，還應當積極動員募集社會分散資金，鼓勵和加強社會資金進入地震保險專項基金，當地震發生后可以迅速投放到地震救援和災后重建，為快速恢復災區企業的生產能力和居民原有的生活水平提供有力保障。

（二）以相關法律法規規范地震保險投保

法律法規是一種具有穩定性、連續性和嚴肅性特點的社會規則。在地震保險中，“最終保險人”的角色多是由國家政府扮演的，地震發生后的補救和援助，必將增加國家財政支出，影響國家其他領域公共財政投入，甚至于造成國家財政收支失衡[9]?？v觀世界各國的地震保險體系，地震保險的實施都建立在一系列法律法規基礎之上的，大多以立法為依據，建立強有力的地震巨災保險司法支持，使其業務開展有法可依，科學安排國家財政、保險公司以及再保險公司之間的風險分攤?？陀^現實表明，中國迄今為止還沒有制定出關于地震保險的專項法律法規。因此，中國應盡快制定《巨災保險法》及《地震保險法》等具體的巨災保險法律法規，對巨災保險進行明文規定，提供科學的交易規則；應當頒布地震保險法及其配套的法律、法規以明確地震保險的主體，并由保險監管部門統一設計出單獨的地震保險；應當確立地震保險的政策性保險地位。以法律的約束力和強制力來支持和維護地震風險分散，在有效減輕國家財政負擔的同時保障社會公正公平。

（三）提高國民地震保險意識

長期以來，中國公眾過度依賴政府來對地震風險及財產損失進行統一處理，普遍缺乏主動投保地震保險的意識。在世界經濟快速發展進步的大環境下，應當依據中國實情，采取風險教育以提高國民保險意識。首先，應當堅持長期普及防震救災意識，在全國各地設立地震博物館及地震知識學習館，教育人們對地震風險產生主動的防范意識，對緊急避難場所進行增建與擴建。尤其是針對廣大的農村人口，培育以投保提前轉移地震風險的理性態度；其次，中國地震風險管理必須爭取社會的支持，例如自汶川大地震之后，全國各地政府在緊急避難場所周邊區域增設了大量路標指示牌，大大加快了民眾在遭遇自然災害等緊急情況時尋找避難場所的時間。另外，經中華人民共和國國務院批準，自2009年起，將每年5月12日定為國家的防震減災日，除了是對在5·12地震中遇難同胞的悼念之外，也是為了時刻警醒人們要不斷提升防災減災意識。這無疑是中國在全民風險意識教育方面邁出的重要的一步。

參考文獻：

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